新形势下新疆环境保护投资研究

张成正，高 洋

（1.新疆财经大学 金融学院，新疆 乌鲁木齐 830012；2.新疆职业大学 商学院，新疆 乌鲁木齐 830013）

近年来，随着我国经济进入新常态，我国政府就对内和对外的各种经济政策进行了一系列调整。作为受益最大省份之一的新疆，在各项政策红利的带动下，尤其是在被确定要建成丝绸之路经济带核心区以来，经济取得了快速地发展。伴随着经济实力的不断增长、各种政策利好的加大以及环保意识的持续提升，新疆环保方面的投资正逐年增多，投资总额由2005年的39.35亿人民币增长到2014年的363.32亿人民币，十年增长将近十倍，这对保护环境、全面提高环境质量及确保区域经济可持续发展起到十分关键的作用。

新形势下，环境质量的改善不仅直接关系到人们生活水平的提高和全面建设小康社会的实现，也关系到新疆能否顺利建设成丝绸之路经济带核心区，因此仍需加大环境保护方面的投资。伴随着经济体制和投融资机制改革的持续深入以及社会经济的不断发展和进步，新疆环保投融资机制也发生了极大的变化，逐渐呈现出多途径及多样化的格局。新疆的环境保护投资水平整体得到了加强，投资结构得到了优化，但是投资效率有待进一步提高等问题值得关注和研究。

一、新疆环境保护投资的现状

在“环保优先、生态立区”和“资源开发可持续、生态环境可持续”的理念下，新疆各级政府积极调整产业布局，加大污染防治和生态环境保护投资力度，持续开展农村环境综合整治和生态创建，地区环境得到有效保护，而这些都与环保资金的投入密不可分。现就新疆环境保护投资的水平、结构、来源及效果四个方面加以剖析。

（一）投资水平

近年来，新疆环保方面的问题逐渐受到各级政府及社会各界的重视，环保方面的投资规模也在逐年加大，总投资量呈现出逐渐上升的良好趋势。如表1所示，2005年至2015年新疆环境污染治理的总投资量呈现逐年上升的良好态势。新疆环境污染治理总投资在GDP中所占据的比重也在逐年增长：2005年，新疆环境污染治理总投资在GDP中所占据的比例为1.28%，到2015年该比例已经达到了5.62%，十年中增长了4倍多。根据世界银行所发布的相关资料能够看出，发展中国家拿出占GDP总额的2%～3%的资金用与环保投资，环境就会得到明显的改善，显然，新疆的投入力度已经达到了该指标的要求，所以新疆近年来的环境质量有了很明显的改善。但是，就保护环境而言，还处在治理阶段，最为明显的就是复合型环境问题，政府对环保的投入力度仍需加大。

表1 新疆的环境保护投资状况

（二）投资结构

从环保投资的整体结构能够看出，环保投资重点集中在城市环境基础设施及工业污染防治这两个区域。从城市环境基础设施投资这方面来看，新疆城市环境基础设施建设正处于逐步完善的过程中，这方面的投资正在逐步由治理城市污染向市容美化方面转变。如表2所示，新疆城镇环境基础设施建设总投资额从2005年的27.22亿人民币增至2015年的375.02亿人民币，增长了近14倍。

表2 新疆城市环境基础设施投资情况 单位：亿元

（三）投资来源

在工业污染治理这一方面，政府的作用在逐步减少，企业随之提高。工业污染治理包含老企业以及新创建的项目污染。该资金主要是来自排污补助以及政府其他的补助、企业自筹和银行贷款等等。在2014年时，新疆企业自筹工业污染治理投资资金已占据工业总额的85.34%。图2显示了新疆2005—2014年十年间企业污染治理投资来源中的占比情况，其中：企业自筹占到了总投资的88.62%，4.91%是靠银行贷款，剩下的一小部分才是来自政府的相关补助。

图1 新疆2005至2014年十年间企业污染治理投资来源中的比重

针对新创建工业项目，其环境投资（即“三同时”环境保护的金额）一直都是该防治资金当中最主要的一个组成部分。由表3当中能够得出，创建项目“三同时”环境投资是新疆环境污染治理投资的一项非常稳固的来源。

表3 建设项目中“三同时”环境保护投资情况

城市环境保护的资金主要来自城市建设维护税以及地方财政拨款等等。但自2013年以后，随着我国中央政府一系列顶层设计的逐步推进，我国PPP模式的制度化建设提上议事日程。PPP模式可以吸收社会资本参与到城市基础设施投资以及运营，这当中就包含了对环境保护的投资，从而扩大了城市环境保护投资的来源。

（四）投资效果

首先是环境质量得到明显改善。近几年来，新疆所有城区的城市空气质量均有一定的转变（见表4），根据新疆环保厅资料显示，乌鲁木齐市空气质量达到了二级的天数由2006 年的246 天逐渐增加到2014 年的310天；2016年，全区19个城市环境空气质量优良天数比例平均为67%。

第二，提高了新疆城市环境基础设施建设水平。据相关资料显示：2016年，新疆城市建成区园林绿地面积3.75万公顷，增长3.9%；建成区绿地率为35.38%，提高0.64个百分点；人均公园绿地面积12.59平方米，增加0.96平方米；城市生活垃圾无害化处理率为82.7%，污水的处理率达到89.3%。这些都说明了新疆城市环境基础设施建设正在不断改善。

表4 新疆主要城市空气质量达到及好于二级的天数 单位：天

二、新疆环境保护投资存在的问题

（一）企业对环境保护的投入力度不够

促使企业花钱治理污染最重要的是为了满足国家有关环境保护法律条规的要求。若未对执法监督进行加强，那么企业只是应付阶段性以及突击性的检查而采取环保措施，检查一结束，环保设施就会被部分企业闲置起来，这样不仅没有起到环保的效果还造成了投资的浪费。尤其是中小企业环境投入力度更加匮乏，由于中小企业资金短缺，融资困难，中小企业的污染防治更是很难满足环境法规的相关要求。

（二）环境保护投资不平衡

近些年来，在吸引对外投资方面新疆表现很好，特别是中央新疆工作座谈会以及被确认为建成丝绸之路经济带核心区之后，政策优势所导致的外界对新疆投资的重视大幅提升。新疆在对外吸引投资方面成效显著，但同时也应注意到，新疆吸引投资条件的优厚与全国产业转移的叠加，致使诸多其他地区的企业纷纷投资新疆，而这当中就包含了一些污染产业，这些企业摇身一变，经过投资项目的模式进入新疆。如表2所示，由于一些大型城市，如乌鲁木齐在企业投资时对环境保护方面有严格的限制，其环境保护的效果得到了有效保证和加强，而新疆地州的其他一些城市在这方面的执行力度相对薄弱，从环境保护效果上看，环境质量没有得到改善反而降低了。

（三）PPP环保项目有待进一步完善和落实

根据相关资料显示 ，截至2016年底，新疆共有115个项目已经加入到了国家发展改革委PPP的项目库当中，共投资了1 429.64亿人民币，涉及了诸多项领域，如：环保、林业、能源以及农业等等，但签约的仅有三十六个，总投资362.10亿元。这也就意味着只有四分之一的PPP项目进入了实质性的投资阶段，而在所有这些基础设施领域，社会资本又更加偏爱能源、交通和重大市政工程，流向水利、环保等领域的资金就更加少了。并且，由于PPP项目也是近两年国家才开始积极推广的，所以存在收益测算较为随意、相关税收政策尚不明确，以及社会资本和政府方风险与收益不对等的现象。所以，环保项目加入PPP模式的诸多手段仍需要全面的提升。

三、对今后新疆环境保护投资的建议

（一）加强环境保护执法监督检查，确保投资效果

对建设项目的管理进行全面的提升，严厉实行国家与地方的产业政策，严格审查每一类环境的违法行为。构建制度实施的监督机制，对该制度实行全面的责任分解，对责任部门与具体责任人进行明确的认定，对不严格按照规定和任意变通、故意规避等诸多相关行为，坚持追究有关人员的主要责任，保证该制度执行的监督管理具有一定法律依据。完善县级环境的监测站，全面促进每一级监测站标准化的创建。加强环境质量的监督管理网络，提升应急监测能力的创建，进一步提高全区环境应急监测预警以及突发事件处理的响应能力。

（二）严把环境保护标准关，避免重复污染，杜绝投资浪费

新时期，新疆在积极吸引投资时应严格将投资商所具有的资格以及实力进行一定的把关，从源头上避免浪费资源，避免环境污染或重复污染，造成前期对环境保护投资的浪费。以新疆经济发展实现的长远目标为前提，做好招商引资的规划，优先引进高科技、高新技术、高新产品的企业进疆，推动资源优势转化；根据引领大企业和大集团当作招商引资的重要途径，进而保证资源可以取得更好的转化以及更好的配置；坚决抵制高耗能源，密集型污染企业的转移和渗透。

（三）加大引入社会资本，扩大环境保护投资来源，提高PPP环保项目的可实现性

提高社会资本加入到新疆环保投资的积极性，对于新疆经济实现可持续发展将起到十分重要的作用。在这一过程中，我们一是要加强咨询机构在测算项目时的准确性，保障项目的物有所值；二是要在国家出台PPP项目相关税收政策后应及时出台相应细则，确保项目的顺利实施；其三就是要加强风险管理的整体力度。大多数环保项目的基本特征是回收时间较长、风险较大，因此，政府和投资方应当建立较为合适的风险调整制度，科学有效分担项目所具有的风险，进而降低每一方所承担的风险。当PPP项目由于部分客观的因素所导致的投资人无法收回成本时，政府能够在合同当中约定赋予相应的补偿，若投资取得较大收益时，政府也能够在合约当中约定分享有关的收益。经过诸多有效手段的优化以及落实，提升PPP环保项目的可实现性。

（四）扩大环境保护主体，加强环境保护宣传力度

重视环境保护意识的培育，激发公众积极加入，加强公众的环境保护意识，进而对环境保护教育进行全面的提升，扩大环境保护投资的主体。环境保护实际上就是一项系统的社会工程，必须要有全社会的重视以及参与。各级领导及职能部门负责人的环境保护意识不仅要加强，排污单位的领导和个体以及执法人员的环境保护意识也需进一步提高，做到人人都具有环境保护的意识，持续加强民众对环境的保护意识。

对新疆来说，加快促进生态文明的建设，不但是对经济发展形式的转变、提高经济发展的质量、推动人和自然和谐所具有的内在需求，同样也是创建小康社会与实现社会稳定发展以及长治久安的一项重要选择，是创建大美新疆的主要手段。

虽然新疆近年来由于环境保护投资力度的加大，环境保护整体效果得到很大改善，但总体来说，新疆的生态环境仍然十分脆弱，资源环境的承载能力相对较低，生态文明建设水平同建设大美新疆依然存在着差距。环境方面的问题不但是经济问题，而且还是社会问题，推进新疆生态文明建设，不仅是投资的一己之力，更需要全社会的通力合作，才能促使环境保护投资的良性循环，才能保证在经济增长的同时，建设好大美新疆。