PPP模式在特色小镇建设中的应用分析

兰旭洋

摘 要 特色小镇投资额巨大，采用一种适合特色小镇建设发展的融资模式至关重要。PPP模式是推动特色小镇建设和发展的最佳选择。文章基于此，探讨应用PPP模式的必要性和可行性，提出了目前采用PPP模式建设特色小镇中存在的问题，并就这些问题提出了几点政策建议。

关键词 特色小镇 PPP模式 问题 建议

0 引言

特色小镇是一种创新型的城镇化模式，特色小镇需要基础设施的配套建设先行，投资额巨大。[1]采用一种适合特色小镇建设发展的融资模式至关重要，而PPP模式能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资本，为特色小镇建设的可持续发展奠定了良好的基础。

目前，特色小镇各方面的研究和实践都不成熟。本文基于PPP模式的相关研究，分析研究该模式应用在特色小镇建设中的必要性和可行性，针对特色小镇建设中出现的问题，给出几点政策建议，为我国特色小镇建设提供一定借鉴和参考。

1 特色小镇项目建设中应用PPP模式的必要性和可行性

1.1 应用PPP模式的必要性

（1）有利于缓解地方政府财政压力。随着我国经济的快速发展，基础设施建设远远跟不上社会发展的需求。特色小镇前期基建投资数额大、回收周期长，政府财政资金有限，期限错配导致政府建设特色小镇面临资金压力。PPP模式通过引入社会资本，建立起政府引导、社会资本广泛参与的体制机制，用少量的财政资金撬动庞大的社会资本，加快特色小镇建设步伐。[2]

（2）扩大社会资本投资范围。在特色小镇建设中引入社会资本，拓宽了社会资本投资范围。特色小镇建设能够带动咨询设计、工程技术金融等多领域发展。政府会提供多方面的优惠政策，吸引社会资本参与，为其提供潜在的投资机会和利益。当前国内社会资本投资率低，缺少优质资产，特色小镇为社会资本拓宽了投资范围，提高了社会资本利用效率，促进经济的健康可持续发展。

（3）提高建设效率，降低和分散投资风险。特色小镇的建设和运营涉及多个方面，需专业的团队运作，以降低风险，保障质量和效益。PPP模式中各方将控制自身风险的能力充分发挥，起到降低和分散投资风险的目的。另外政府通过公开招标引入的社会资本方，具有雄厚的经济实力和抗风险能力，提高了特色小镇项目的抗风险能力。PPP模式从项目的开始就引入社会资本，共同参与特色小镇前期的风险识别、融资、建设、运营等环节，保证了项目的可行性，提高了特色小镇的建设效率，降低了工程造价。

1.2 应用PPP模式的可行性

（1）政策支持力度不断加强。特色小镇建设对新型城镇化建设具有重要意义。2016年12月，国家发改委发布《关于实施“千企千镇”推进美丽特色小镇建设的通知》，鼓励市场资本积极参与特色小镇建设。为解决特色小镇建设过程中融资难的问题，2017年1月，国家发改委、国开行联合发布《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》，指出加大金融支持力度，探索多种类的PPP模式。[3]

（2）良好的运作基础。截至2017年6月末，全国共有13554个PPP项目纳入PPP综合信息平台，总投资额16.3万亿元，全国入库和落地项目均呈现逐月持续稳步上升态势。[4]项目涵盖国民经济的多个行业，有多个案例取得了成功。贵州政府根据贵州山地实际，体现“小而精、小而特”，走“蒸小笼、串珍珠”组团式发展的新路，采用PPP模式建设了旅游小镇、白酒小镇、茶叶小镇等各具特色的小城镇，取得成效。浙江的云栖小镇、南湖基金小镇、海宁皮革时尚小镇，都抓住了自身特色，实现了转型升级。

（3）平稳的投资回报。特色小镇以产业为基础，确保了特色小镇的可持续健康发展，提供了良好的投资回报。特色小镇PPP模式可以得到政府财政中长期预算的付费保障，具有较稳定的投资价值。政府在税收、土地、信贷等方面提供优惠政策，吸引社会资本参与，也满足了投资回报的要求。同时特色小镇PPP项目具有明确的特许经营权、稳定的现金流和政府补贴，项目资产证券化后，项目收益债具有还款来源稳定，风险相对可控，发行需求巨大。

2 特色小镇PPP模式组织结构

建立“政府引导，以市场为导向，企业为主体，社会多方参与”的特色小镇PPP开发运营机制，发挥市场在配置资源中的决定性作用。政府做好特色小镇的顶层设计，规范制度建设，提供良好的社会环境。企业通过资源整合，发挥自身优势，在项目运作方面提供全生命周期的服务。合作期满将特色小镇的资产和权力移交政府，合作过程中，政府、贷款方、社会居民等共同参与，实施全程监督（组织结构如图1）。

3 特色小镇PPP模式运作中存在的问题

PPP模式在特色小镇建设中的应用处于起始阶段，特色小镇投资大、回收期长等特点，影响社会资本参与特色小镇的积极性，特色小镇PPP融资模式的发展仍需破除諸多“瓶颈”。

（1）缺乏完整的PPP法律法规体系，政策不明确。目前的PPP制度规定主要是国家部委发出的“通知”，法律效力不高。一些主管部门依据各自职责作出的规定与现行体制不能相互衔接，缺乏系统性。虽然国家启动了《基础设施和公用事业特许经营法》和《政府和社会资本合作法》的立法工作，但短期内仍无法出台。政策不明确，原来基础设施由政府投资，而PPP融资模式主要由企业投资，两者如何衔接没有明确规定，存在审批环节复杂、周期长和“二次”审批等问题。

（2）认识不统一，契约精神不足。有的地方对特色小镇PPP模式的认识仅在单纯的融资上，没有认识到其对稳增长、惠民生的作用，和提高投资效率、提升服务水平的作用。有些地方政府缺乏契约精神，有推责任、卸包袱的思想，一再强调自身地位，对合作伙伴的权益缺乏考虑。社会资本有对政府失信违约的恐惧，社会资本对特色小镇的投资回报率要求过高，与其风险承担不匹配。有的企业在特色小镇PPP项目招标中以超低价中标，然后又用各种理由提价，得不到满足就拖延工期或退出项目相威胁。

（3）缺乏产业支撑，特色小镇运营能力弱。特色产业是小镇可持续发展的根基，有的地方政府缺乏创新，只是简单的模仿，导致小镇缺乏具有科技含量和高成长性的产业，不能占据未来行业制高点，影响力不足。其次，忽视产业运营，PPP融资模式建设特色小镇，是项目全生命周期的介入，产业运营能力强弱关系到项目的投资收益，只有强大的产业支撑和良好的运营服务能力，才能带来稳定的项目投资收益，保证特色小镇的可持续发展。[5]

（4）人才储备不足。特色小镇PPP项目涉及前期复杂产权结构、PPP项目管理等专业知识，也涉及后期特色小镇PPP模式运营的服务，需要大量专业人才。我国特色小镇PPP发展尚处于起步期，各级政府缺少特色小镇PPP专门管理机构，导致政府和社会资本对特色小镇PPP模式的各项事务缺乏经验，第三方咨询机构也因人才缺乏對特色小镇PPP项目的评估缺乏合理性。同时特色小镇的建设一般不在中心城区，区位劣势有时很难吸引到人才流入。

4 发展特色小镇PPP模式的政策建议

（1）完善PPP相关法律法规，提供政策支持。一是政府应该制定并完善适合特色小镇PPP项目发展的政策，以法律的形式保证政策的连续和稳定，推动特色小镇持续健康发展。[6]如政府应积极协调各个部门，尽快出台《政府和社会资本合作法》和《基础设施和公用事业特许经营法》，从法律角度明确各级政府在PPP项目应承担的责任和义务。二是政策要明确规定财政如何对特色小镇融资的支持问题，国家税务部门要对社会资本投资特色小镇PPP项目，可享受哪些税收优惠予以指引和明确，主管部门要明确PPP融资模式建设特色小镇项目的审批程序，做好新旧程序衔接工作，简化审批流程，提高办事效率。

（2）强化合同精神，提高契约意识。一要加大宣传力度，利用互联网等多种形式，大力宣传特色小镇PPP模式的经典案例，提高社会对PPP模式建设的认识和认可。二是政府要转变工作理念，树立平等观念。政府要从过去的包揽者变成今后的监督者、引导者，注重制度和政策创新以及（下转第188页）（上接第163页）工作方式创新，为企业营造一个良好的政务生态环境，吸引社会资本积极参与特色小镇的建设。三是企业要严格履约。特色小镇项目是民生工程，特色小镇开发过程中要注意环境保护和资源节约，保障广大人民群众的利益。四是设立专门的监管机制，对特色小镇PPP项目中合作双方进行监管，严格规范项目进程和绩效评定。[6]

（3）积极培育小镇特色产业，加强产业运营能力管理。特色小镇建设的主流方向是产业小镇，要去占领产业链的高端环节，而不是按照传统城镇体系的分工，给中心城市做配套，承接落后产能，而是要在智能制造、新材料等战略新兴行业要有所布局，促进小镇做专、做精、做强。其次，产业运营是特色小镇PPP项目形成稳定收益回报的关键环节，直接影响到社会资本的投资信心。要创新产业运营方式方法，实现产业与时俱进，使特色小镇建立在可持续发展的基础之上。

（4）加大人才培养和引进，营造良好的小镇环境。大力培养专业人才，系统学习特色小镇PPP模式全流程知识，培养一批懂政策、熟业务的精英团队。人才聚集是特色小镇可持续发展的力量之源，政府一方面要通过住房补贴、人才引进等方式吸引海内外高端人才到特色小镇就业，解决高端人才家属的就业、就学等后顾之忧，另一方面要为高素质人才营造绿色环保、优美舒适、服务周到的小镇环境，增强企业和人才的认同感和归属感。

5 结语

特色小镇为我们提供了新型城镇化建设的新载体，引入PPP模式是突破特色小镇建设障碍的最佳选择。PPP模式建设特色小镇，能够缓解政府财政压力，拓宽融资渠道，降低和分散特色小镇建设的风险。从政策支持的力度和项目运作的基础来看，PPP模式建设特色小镇是最佳选择。PPP模式建设特色小镇要求政府转变政府职能，营造良好环境。企业要紧抓机遇、不断提高自身实力，参与到特色小镇的建设中去，推动特色小镇的建设向更好方向发展。

参考文献

[1] 马光德，王腾辉，郑生钦.PPP模式在特色小镇项目的应用研究[J].建筑经济，2017.38（8）：55-58.

[2] 王思佳.PPP融资模式下特色小镇建设的思考与建议[J].建设与发展，2016（10）.

[3] 宋喜锋.PPP模式在特色小镇建设中的应用分析[J].现代商业，2017（23）：169-170.

[4] 魏蓉蓉，邹晓勇.特色小镇发展的PPP创新支持模式研究[J].技术经济与管理研究，2017（10）：125-128.

[5] 朱莹莹.浙江省特色小镇建设的现状与对策研究——以嘉兴市为例[J].嘉兴学院学报，2016.28（2）：49-56.

[6] 王艳辉，曹文莉.PPP模式运用存在问题及对策研究——以西安市为例[J].西部财会，2017（1）：4-7.