提起行政公益附带民事公益诉讼的条件研究

杜莹莹

摘要吉林省白山市人民检察机关在公益诉讼试点时期，提起了我国第一例行政公益附带民事公益诉讼事件，并且取得了审判机关的大力扶持。这类案件是属于一种新的诉讼类别，有关这种诉讼事件的理论分析仍然没有那么深化。所以，本课题试图在该案件进行全方位研究的前提下，对提起此种诉讼的基本条件进行剖析，对其可能存在的问题进行深入思考并提出了自己的建议，以期对我国相关司法实践能有所帮助。

关键词行政公益诉讼 受案范围 起诉条件 赔偿损失

一、案例介绍

（一）案情简介

白山市人民检察院在履职之时了解到，自从本地中医院兴建之后，一直没有严格根据《医疗机构管理条例》与《医疗机构管理条例实施细则》的要求，兴建达到环境规范的污水处理设施，利用渗井、渗坑等方法排水，会造成千亿细菌对地下水源和生活水源的严重破坏，有着细菌传播的问题，将面临巨大的安全风险。

2015年11月18日，江源区检察机关向卫计局提出检察意见，希望该部门及时采取对应监管手段，禁止中医院使用不法手段排放污水。检察机关经调查发现江源区卫计局对中医院也没有作出任何行政处理，同时该局与相关公司签订的只是形式上的合同，根本没有履行期限等实质内容，故而认定该局并没有贯彻落实自身的监管责任，没有有效遏止不法行为，环境污染面临着严重的风险与隐患问题，公共利益处于持续受侵害状态。

2016年2月29日，白山市检察机关在贯彻提起诉讼之前的流程之后，按照法律以公益诉讼人的角色发起诉讼，希望判决卫计局在2015年5月18日为江源区中医院审核《医疗机构执业许可证》时违反法律的事实；卫计局落实法律规定的监管责任，强制要求中医院在规定时间内对污水处理设施加以整顿；中医院立马暂停违法活动。

（二）一审法院的判决结果

白山市中级人民法院在2016年5月11日首次公开审查与判决此案，并且于同年7月15日分别作出关于行政公益诉讼案件与民事公益诉讼案件的审判结果，确定卫计局在2015年5月18日对中医院《医疗机构执业许可证》检验合规的违法事实；强制规定卫计局落实自身监管责任，督促中医院在限期内实现对污水处理设施的整顿；民事判决中医院立即停止违法行为。一审判决之后，卫计局、中医院都没有提起上诉，判决己发生法律效力。

（三）优势及意义

本案是以水污染作为基础引起的检察机关提起的我国第一起行政公益附带民事民事公益诉讼事件，对检察院提起诉讼的流程展开了相应的分析与实践。检察机关基于法律创新环境公共利益司法维护方法，主动提起诉讼，针对监督行政部门落实监管责任，兼顾责任主体维护法律义务且担负停止侵犯的民事职责，防止了严重污染情况的出现，具有重要的现实意义。白山市法院通过对了行政公益诉讼和民事公益诉讼分别进行立案，由同一合议庭一并审理、分别作出判决，在行政公益诉讼案件中，把中医院当作诉讼第三方，最大化确保了行政相对人的根本权益，与此同时，利用民事公益诉讼流程明确其应当承担的法律责任。利用附带诉讼的方法，由相同审判机关在相同诉讼流程中了解真实情况，确认证据，不只是能够减少投入的费用，还能够大大提升诉讼效率，防止出现彼此冲突的审判结果，确保法院裁判结果的一致性，从而增强司法判決权威性。

二、提起行政公益附带民事公益诉讼的条件

通过对以上案例进行全面分析，笔者将行政公益附带民事公益诉讼的定义确定成；人民检察院在落实自身责任时了解到负有监督管理职责的行政机关存在违法行政行为或不作为，导致生态环境和资源遭到破坏或食品药品安全受到威胁，侵害了国家或社会公共利益时，且违法行政行为或不作为是民事侵害权利的行为的先决条件，在落实两种诉讼前程序后，违法行政行为或不作为和民事侵权行为未能得到纠正，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检查机关可以参照《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼，审判机关可以一并审理。行政公益附带民事公益诉讼因其属于行政附带民事诉讼的一种，又具有公益诉讼的性质，因此其必须既符合提起一般行政附带民事诉讼的条件，同时又分别符合提起两种诉讼的前提条件。

（一）行政公益附带民事公益诉讼具备与提起一般的附带诉讼相同的条件

1.存在两种不同性质的诉

存在两种不同性质的诉，是提起附带诉讼的基本条件之一。根据本案白山市人民检察院出具的起诉书，能够了解到，检察机关是属于公益诉讼的代表人，希望审判机关发起了三种诉讼要求能够归纳成两种类型的诉。第一种，应当归于行政公益诉讼的范围，也就是检察机关希望审判机关责令卫计局校检《医疗机构执业许可证》的违法事实和其未贯彻法律监管责任的诉；第二种，应当归于民事公益诉讼的诉，也就是检察机关希望审判机关责令中医院马上停止自身不法活动的诉。

2.两种诉之间存在关联性

行政诉讼与民事诉讼之间存在内在联系，这种关联性是内在的、紧密的，才有一并审理的必要。不过怎么认知其中存在的关系，看法是有所不同的，一些学者提出，此种关系反映在行政诉讼和民事诉讼是由相同行为引发的，而且民事问题的有效处理需要依靠行政问题的优先处理。笔者认为，本案中江源区卫计局在在江源中医院并没有上交环境评价合格报告的状况下，对其《医疗机构执业许可证》审核结果是合规，在一定程度上纵容了江源中医院违法排放医疗污水的民事侵权行为。且在检察院对其按照法律马上使用对应的监管手段，严禁中医院继续排放不达标的用水的检察建议后，依旧未能依法履行监管职责。可以说，行政行为与民事行为共同造成了江源中医院违法排放医疗污水，存在环境污染的重大风险的事实，因此可以认定两种诉之间存在一定的关联性。

3.两种诉之间存在主从关系

在行政附带民事诉讼中，两个诉有主从之分，行政诉讼案件处在重要位置，民事诉讼案件处在支配位置，前者是后者的重要基础。在本案中，白山市人民检察院提起的行政公益诉讼是主体诉讼，民事公益诉讼是附属诉讼。本案件原告发起的三种诉讼要求，也反映了该案是为了处理卫计局有无出现不法行政许可行为以及怠于履行法定监管职责，造成社会公共利益受到侵害的争议，将第二被告白山市江源区中医院民事侵权活动所导致的侵犯大众利益的问题当作附属问题加以处理。

4.两种诉之间具有相对独立性

行政附带民事诉讼中的行政诉讼和民事诉讼是两种性质完全不同的诉，行政诉讼和民事诉讼是可分的，既可以一并审理，也可以分开单独审理，取决于当事人是否提起附带诉讼。在本案中，行政公益诉讼和民事公益诉讼是处于独立状态的，能够单独审判，仅是检察机关提起了行政公益附带民事公益诉讼，因此法院对这两种诉一并审理，分别作出判决。

（二）同时满足提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的起诉条件

1.公益诉讼人只能是人民检察院

由于本次案件应当归于公益诉讼的范围，所以，发起诉讼的主体需要达到法律的要求。按照《民事诉讼法》第五十五条明确要求，可以发起民事公益诉讼的人是立法要求的部门与社会组织，还有检察机关。然而，按照《行政诉讼法》第二十五条明确要求，可以发起行政公益诉讼的主体仅有检察机关。所以，这种诉讼是以行政公益诉讼作为主要诉求，顺带处理民事公益情况，所以，发诉讼的主体应当以发起行政公益诉讼的主体作为标准，也就是检察机关；并且检察机关也有着发起民事公益诉讼的资质，总而言之，这种诉讼仅能由人民检察院当作公益诉讼主体发起，别的主体均无权提起此类诉讼。本案中，作为公益诉讼人的白山市人民检察院完全符合此类诉讼起诉主体的资格条件。

2.有各自明确的被告

此案中，检察机关起诉书中列出的第一被告是卫计局，第二被告是江源区中医院。卫计局是对医院承担法律监管责任的部门，其存在渎职情况，应当归于明显的行政不作为情形，其是第一被告达到立法条件。中医院是违法实际人，并未按照法律要求排放污水，其作为被告方也达到了立法要求。不过，笔者提出，这一诉求中并未将江源区中医院作为行政公益诉讼的第三人，明显不妥。此类案件的争议焦点在于如何确定行政相对人（违法行为人）即白山市江源区中医院的诉讼地位。其作为民事公益诉讼的被告无可厚非，因为其与被告的行政活动有着立法方面的利害联系，所以能够当作第三方参与诉讼活动。其实，审判机关在其出具的判决书中，就是将中医院当作第三方，在判决书中将其当作被告方，这恰恰更加印证了笔者的观点。

3.分别有具体的诉讼请求和事实根据

本案起诉书的第一项诉讼请求是确认江源区卫计局的校验行为违法，第二种诉求是希望判处卫计局落实自身的监管责任，判令中医院在固定的时间内对污水处理设备加以整治，店中诉求是判令中医院不再继续排放污水。前面两种诉求应当属于行政公益诉讼的情况，也就是明确行政活动违反了法律规定，需要其落实自身责任；第三种诉求应当属于民事公益诉讼的情况，也就是暂停违法行为。因为这或者能够诉讼能够当作是两种诉求的结合，因此，在提交的起诉书中对行政公益诉讼与民事公益诉讼均应发起自身的诉求，本案提出的诉请符合这一要求。

此外，这种诉讼不只是需要有民事公益诉讼的实际依据，还要有行政公益诉讼的实际依据。两者之间存在一个相同的实际依据，也就是不法活动对国家与大众的权益造成了损害。行政公益诉讼还必须有说明行政部门出现的违法情形或不作为的事实依据。民事公益诉讼必须有真实的佐证说明被告确实有违法活动，导致了损害事实，还有不法活动与侵害后果之间存在因果联系的佐证。在本次案件中，当地中医院排放污水的情况，有环保部门出具的惩处书、中医院管理层的笔录、实地勘测资料等一系列佐证。关于侵害了国家与大众权益的证据有吉科检测企业提交的监测信息、环保工程企业提交的建议书，说明该医院存在将污水混进污水排进渗坑的情况，可能导致出现细菌污染问题，也就是存在因果联系。

4.必须同时符合《行政诉讼法》第61条规定的受案范围和公益诉讼的受案范围

根据新《行政诉讼法》第61条的规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所做的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”从上述内容能够发现，这种诉讼的受案领域只限制在行政许可、行政登记、行政征收、行政征用和行政机关对民事争议所作裁决这五类行政诉讼案件，其他案件不能提起行政附带民事诉讼，很明显，也不准许提起行政公益附带民事公益诉讼。在本次讨论的案件中，江源区卫计局为中医院檢验《医疗机构执业许可证》的行为属于典型的行政许可行为，因此本次案件第一种诉求的检验行为违反了法律规定，应当归于行政许可违法，是行政附带民事诉讼的受理领域。

最新出台的《行政诉讼法》第二十五条明确要求了检察机关发起行政公益诉讼的受理领域，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让五类案件。新《民事诉讼法》第55条第2款规定了检察院提起民事公益诉讼的受案范围，即生态环境和资源保护、食品药品安全两类案件。因本次案件牵涉卫生行政许可与污染地下水、土壤等一系列要素的问题，应当归于“生态环境与资源保护”范围，所以，应当属于这两种诉讼的受理范畴。故该案同时属于行政附带民事诉讼的受案范围和人民检察院发起行政公益诉讼与民事公益诉讼的受理领域。

5.履行了法定前置程序

最新出台的《行政诉讼法》第61条规定，检查机关提起行政公益诉讼的前置程序是先向行政部门提出检查建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院才可以向人民法院提起诉讼。而根据新《民事诉讼法》第五十五条明确要求，人民检察院发起诉讼的条件是不存在适格主体或主体并未发起诉讼的情形下，其才有资格向审判机关发起诉讼。检察院只有在落实了发起诉讼的前置流程之后，才可以选择附带诉讼形式。

在本次案件中，人民检察院在了解到中医院存在违法排放污水行为，而卫计局并未按照法律规定落实自身监管责任之后，在2015年5月18日向卫计局提出检察意见，督促中医院在限期内实现对污水处理设施的整顿，遏制其出现不法排放污水的情况，面临着巨大的风险和潜在问题，不过卫计局并没有落实自身监管责任，并没有防止中医院暂停违法行为，面临着十分严峻的风险与潜在问题，群众权利无法得到有效保障。直到现在，人民检察院已经按照法律落实了诉讼前的准备工作，拥有了提起诉讼的前提条件。另外，因为本案件牵涉的民事公益诉讼应当归于环境污染范围，按照《环境保护法》第五十八条明确要求，达到法律要求的组织能够发起诉讼请求。所以，当地检察机关展开了调研，民政部门、环保部门提交书面证明资料，说明当地没有达到法律要求的组织能够发起诉讼请求。至此，白山市检察院也依法履行了提起民事公益诉讼的前提条件。总而言之，当地检察机关已经落实了提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的之前的流程之后，所以，能够提起附带诉讼。

三、此案中存在的问题及思考

本案件是检察机关发起行政附带民事诉讼的首例案件，其理论作用与实践意义是显而易见的。笔者利用检察机关提起的诉求进行详细研究，对本案件中出现的矛盾进行剖析。本案件有着下面的一系列诉求：第一，希望审判机关明确卫计局检验《医疗机构执业许可证》的违反法律的情况；第二，希望审判机关责令卫计局立马落实自身的监管责任，让中医院对污水处理设施加以整治；第三，希望责令中医院马上暂停排场污染水源的活动。从上述内容能够发现，第二诉求与第三诉求之间有着相同性，均是为了让中医院不再出现排放污水的情况，从而实现维护社会公共利益的目的。二者差异在于第二诉讼请求是通过判令卫计局落实督促中医院在规定时期内整治的法律责任这一路线上完成停止违法的目标，而第三种诉求是要求责令中医院停止污染行为。能够这样说，只要其中的诉求得到了落实，那么另外一个诉求就能够完成。

所以，笔者提出了如此一个问题，也就是第二、第三個诉求有无必要共同使用。因为第二个诉求是属于行政领域的诉求。第三个诉求是属于民事领域的诉求，进而又引起本案件选取行政附带民事诉讼形式的关键性的讨论。出于对实现公共利益最大化的考虑，笔者认为在选择提起行政公益附带民事公益诉讼时，在流程选取上应当把公共利益最大化当作重考虑原因。针对存在较大关系不过又能够独立审理的两种诉求，到底是使用独立发起两种诉求，还是使用发起行政公益附带民事公益诉讼形式，其中最为重要的就是要评估发起何种流程的诉讼可以有助于最大化维护公共权益，从人民检察院方面来说，笔者认为应当区分不同的情形加以考虑：

首先，在生态环境和资源保护领域及食品药品安全领域，有时会出现法律对行政监管主体规定的不够明确或者规定了多个监管主体的情况，明确作为行政公益诉讼案件适格被告的行政主体有着较高的难度，而明确民事公益诉讼案件被告是十分简便的，这个时候笔者提出独立发起民事公益诉讼请求，可以尽量避免公共利益受到侵害。

其次，针对违法行为人的环境污染情况发起的公益诉讼请求，牵涉到对污染物质的确认、引发亏损和风险评价、因果关联确认、环境修复方法等，有着较高的专业性与技能习惯，由原告独立发起民事公益诉讼需投入较多的人力资源、物力资源，此外还存在违法行为人拒绝承担民事责任的状况出现。行政机关是确保人民群众权利的主要责任主体，其有着较好的专业水平与执法形式，由行政机构按照法律落实自身责任以确保公共利益是十分方便的，因此笔者建议当这两种诉关联性较强时，若能认定行政机关亦存在违法行政行为或行政不作为的情况，利用检察机关独立提起行政公益诉讼请求，要求行政部门在要求时间内改正不法行政活动或落实监管责任，实现监督违法行为人履行环境保护法定义务并承担停止侵害、消除危险、恢复原状等责任的目的，从而代替实现了提起民事公益诉讼的目的，防止环境污染的进一步扩大，发挥其在维护社会公共利益上不可替代的作用。

最后，笔者认为，在涉及生态环境和资源保护领域中，若检察机关认为有必要提出由第二被告即违法行为人因其环境污染行为担负赔付责任的诉讼要求之时，发起行政公益附带民事公益诉讼更加能够体现自身的优势地位，不只是有助于改变行政部门在落实法律规定监管责任之时的懈怠情况，加强法律认知，避免被告实施损害生态环境的行为，另一方面则附带解决了民事主体实施损害社会公共利益的行为所应当承担的停止侵权、赔偿损失的民事责任。这种提起附带诉讼的方式，更是有助于节省司法资源，提高诉讼效率以及确保裁判统一、维护司法权威。本案中由于江源区中医院违法排放医疗污水的行为按照有关机构的鉴定结果，仅是存在导致地下用水和生活用水、土地污染的风险，并未导致侵害情况，所以，检察机关并未要求赔偿对应的亏损。当然，笔者赞同以下观点，即两种诉讼要求是面向不同被告发起的，针对行政部门按照法律落实自身监管责任，督促行政相对人履行环境保护法定义务以及纠正违法行为人的违法行为，使不同被告分别承担行政责任、侵权责任有更加明确的指向性和针对性。但是笔者认为这一理由似乎对于提起行政公益附带民事公益诉讼还不足够充分。两种诉讼可以分别完成无法取代的请求，应该是发起附带诉讼的重要基础。

综上，笔者支持在今后的司法实践中，检察机关根据案件的具体情况，在符合上述起诉条件时，积极提起行政公益附带民事公益诉讼，充分发挥此种诉讼形式在审查流程中的优点，进而最大化确保国家权益与社会公共权益。