警惕地方立法中的重复现象

田成有

自20世纪80年代较大的市获得立法权以来，地方性法规发展迅速。在拆除地方立法权的门槛之后，地方立法的主体更加开放，地方立法的积极性和主动性更加增强，各地都在加快立法步伐，法规数量上升迅猛。但从实践经验看，不少地方性法规大量照搬上位法，适合于区域管理與发展的创制性立法不多，出现了大量“天下法规一大抄”的重复立法现象。普遍缺乏特色和新意，针对性、可行性不强，一些地方甚至还相互攀比，大搞形式主义，立法竞赛，大干快上，急功近利，造成不必要的资源浪费和法律数量的无限膨胀。

纵观当下地方立法的现状，抄袭痕迹很深，同质化程度很高。内容上，直接重复上位法，或者重复其他同类的地方立法，重合度很大，表现在：一、完全复制，一字不改，既包括复制整个法律条款，也包括复制某款或某项；二、仅作部分删改，囿于其立法权限、范围，将某些不具备立法权限、超出立法范围的内容去掉，略加修改，或者出于表达技巧、结构编排等考虑而进行部分删改；三、归纳拆分，通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相重复上位法。结构形式上，沿袭中央立法的框架结构，求大求全，动辄以总则、组织、职权、程序、法律责任、附则等完整章节出现，且在总则、组织等部分的条款，几乎都是复制或微调上位法的表述。有统计表明，不少地方法规条文内容，有1/3属于可以不写，1/3属于可写或可不写，1/3属于可以写。

大量重复立法，损害了地方立法的应有功能。中央立法不足以解决地方的特殊问题，才需要地方立法予以弥补，无论是实施性立法，还是自主性立法和先行性立法，立足点都是解决地方实际，突出地方特色。重复立法，违背了将部分立法权分配给地方发挥地方积极性的原意，混淆了中央与地方的立法权限分配，使本来要求具有灵活性、可操作性、体现地方特殊性的地方立法功能降低，有损地方立法在我国社会主义法律体系中的应有地位，其结果实际上是等于没有解决地方的特殊性问题。

某种意义上讲，重复立法是一种立法怠惰，是一种立法不作为。为什么会有重复立法，主要原由有：

一是立法中的跃进主义。一些地方为了简单追求速度或相互攀比，将立法数量、立法规模作为自身的“政绩工程”，为了立法而立法；二是满足于唯书唯上。不深入调查研究，不充分了解本地区的实际情况，立法的素质、能力、水平有限，经验不足，缺乏对本地事务管理情况的清晰认识和准确把握，在最核心、最关键的问题上，缺少发现，无法进行以问题为主导的针对性立法创新，只能重复搬抄；三是怕担风险问责。立法时如果创新不当，抵触中央立法，会有被撤销甚至问责的风险，相反，保守、抄袭、复制重复，却不会被追究。

特色，是地方立法的生命，是衡量地方立法质量优劣的关键，没有特色，不接地气，好比“穿”着双上位法的“不合脚”的“大鞋”，不好走路。地方立法，不是点缀或装饰，其目的和用意是赋权各地能结合本地实际情况，制定更接地气，具有特色、解决问题的“干货”，以弥补法律规定过于原则、缺少可操作性的弊端。从而，借助这种“法规身份的转变”，将上位法的原则条款细化为具体的补充，将软性的政策、意见转化成刚性的法规调整。

（摘自财经网）