中国的政策过程追求的是一种共识民主

杨光斌

在民主理论上，共识民主是一种相对于多数票决民主形式的新型民主，意味着规则的制定和机构的设置旨在使人们广泛地参与政府，并就政府推行的政策达成普遍的一致。共识民主的要素有：包容性而非对抗性的文化基础、全过程性而非一次性票决的政策过程、广泛而非相对多数的参与者、政策过程的協商—协调—协作原则。就此而言，中国政治文化和政治实践几乎满足了共识民主的所有要求和特征。政策过程的共识民主模式大致可以划分为“制度化协商型共识”“市场化压力型共识”“谈判型共识”，不同类型的共识有着不同的政治意义。

制度化协商型共识

反复重复的行为模型便是制度化，因此制度化不一定是正式制度，也包括非正式制度，诸如很多常规性机制、决策文化。基于此的协商而达成的共识，便是制度化协商型共识。

习近平总书记在《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，真实地描述了协商共识民主的制度化。首先，议程设置的共识性。正如习近平总书记所说，全面深化改革的政策是中央政治局经过深入思考和研究、广泛听取党内外各方面意见而作出的决定。其次，政策形成过程体现了协商性与共识性。再次，共识基础上的集中性。政策议程的共识性—决策过程中的协商性—决策过程中的集中性，应该是中国重大公共政策制定的一般性流程或者说制度机制。

市场化压力型共识

中国的政府主管部门脱胎于计划经济时代，因此很多时候还是一种利益主体，以这种身份去决策的时候很难处于中立立场，有时可能会与本行业的利益主体“合谋”，这种只有主管者和企业之间互动出来的政策，很难说是一种共识决策，这是必须承认的现实。但是，作为主管部门，它们毕竟还有规范市场的角色和功能，在这个过程中的决策类型则又是典型的共识民主。

交通部关于网约车的规定是共识民主的典型。2010年网约车的出现，极大地方便了百姓，但其存在的问题也很多，同时，网约车受到了许多出租车司机抵制。交通部不得已在2015年10月10日发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，并进行为期一个月的公开征求意见。在综合意见的基础上，2016年7月28日，交通运输部和相关部门联合发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，标志着网约车合法化成为现实。网约车合法化过程，反映了中国主管部门对市场化压力的反应速度，决策过程也体现了共识民主的所有特征。

谈判型共识

地方政府决策因为直面民众，决策项目可能事关民众的生活环境、房价乃至征地发展中的重大利益关切，遭遇民众抗议的可能性就大大增加。在西方，社会抗争虽然是常态政治，但并不意味着必然产生相应的政策性结果。比较而言，根据华裔美国政治学家唐文方的研究，中国政府对抗争的回应更有效、更及时，达成“和解”或者共识的概率更高。因此，对于抗争的回应，是一种典型的共识型民主。

正是因为有效地回应各种压力性事件，共产党的执政能力即国家治理能力也得到相应提升。在某种意义上，这种常态性利益表达机制是一种双赢的局面，政府的治理能力得到提升，同时民众也表达了利益诉求并使问题得到解决，从而强化了百姓对执政者的信任和支持。

无论是中国全面深化改革这样关乎全局的政策议程，还是行业性政策比如网约车问题，以及关系到百姓切身利益的各种工程项目，都有官民互动，是官民共识的结果，更别说已经制度化的、局限于低层次决策的诸如各种“民主恳谈会”“社区议事会”。由此可以说，中国的政策过程追求的是一种共识民主。需要指出的是，说中国决策过程中有共识民主，并不意味着不存在其他决策形式，并非所有的政策过程都可以纳入这种“共识”范畴。

（摘自《北京日报》）