合署办公方式的由来与发展

孙华玉

【摘要】国家监察法规定国家监察委和纪委合署办公。如何实现两者良性的合署办公呢？中央层面没有出台实施细则，理论界研究亦不足。因此有必要通过追溯合署办公的渊源分析其未来良好的发展方向。

【关键词】监察委 纪委 合署办公 融合

一、合署办公形式的由来

合署办公从不同的角度来看有着不同的类型。合署办公常被理解为两个或两个以上机构在一起办理公务的情况。从国家治理角度来看，合署办公多为国家行政管理体制改革的产物。南京国民政府时期，实施的省政府合署办公就是打破各厅、处并立之分割局面，而并为整个一体之省政府。以期能达到减人、降低办公费用、权责明确、政令统一和高效便民的目的。1949以来，实施的合署办公，就其实际运行来说，主要基于解决两个编制不同，但工作内容相似的党政机构间协调工作的问题。

从类型来看，基于不同的视角，合署办公可分为多种类型。从合署办公的部门数目来看，有两个、三个甚至多个部门间实施合署办公；从合署办公的时间长度上看，有固定化的也有非固定化的。从合署部门的性质来看，既可以是同一性質的党政部门间，又可以是不同性质的党政机构间的合署办公；从合署部门间的权力位阶来看，可以是平等部门间的合署，也可以是具有隶属性部门间的合署；从合署的融合程度来看，有的是完全融合，有的则是部分职能融合。当下，中央一级的党政部门合署办公情况大体处于固定的合署办公。但就其权力位阶来看，合署办公的部门权力等级略有偏差。就本文所探究的监察委与纪委间的合署办公，监察委国家机关。各省、市、县的纪委位是当地党委的纪律检查部门，两者在党内的权力位阶略有差异。故，两者的合署办公不能简单的认为是一种完全融合或是完全相互独立的合署办公模式。

二、高度融合机制的合署办公模式的优点

高度融合机制的合署办公模式最大的优点在于能高效率的实现反腐。笔者将通过下文来分析其优点。高度融合机制的合署办公模式源于1993年中央就印发中发〔1993〕4号文件和中纪发（1993）5号文件。这两文件要求在中央层面实现中纪委与监察部进行高度融合的合署办公机制，即一套人马、两块牌子。高融合的合署办公模式对于协调中国特色党政关系，提升国家现代化治理能力和反腐效率具有重大作用。其可以有效减少纪检和监察部门在实际运行中的功能冲突和相互推诿现象，有助于形成监督合力，提升监督绩效。纪委和监察部门高度融合的合署办公模式的好处在于，第一，发挥纪检和监督这两把利器的优势力量，同时纪委是党的工作部门，其背后有党委作为强大的支撑力，消解了一系列的阻碍力量；第二，纪委与同级政府、司法机关相比其超然的党内地位，可以对所有部门的党员开展监督；第三，实践中，纪委因执行纪律检查可以突破或很少受到国法的限制，尤其是程序上限制，形式灵活多样，机动性更强；第四，纪委和监察委高度融合可以做到一案深查，一案多查，直到把问题弄清楚为止；第五，纪委与监察部门高度融合可以充分调动很多力量来联合办案，为案件的调查提供助力。

三、合署办公未来的发展走向

基于纪委与监察委的内部人员的工作性质，笔者认为合署办公未来可能会形成在党的领导下，内部独立办案的局面。即在其内部演化为两只反腐队伍独立办案，纪委人员针对违规违纪行为进行纪律检查，反贪、反渎人员针对贪腐行为进行执法检查。实践中，监察委和纪委的一把手或者副书记（副主任）级别的部分领导相同，其他办公人员不同且分别独立隶属于两个部门，实行两套人马在同一个场所办公。其实质也就是纪委单独实施违纪监督，监察委内部的工作人员以法律为依据实施对具有公共管理职能的国家工作人员执法行为的监督，对涉嫌贪污、读职行为的实施法律监督。根据《决定》规定监察委由其所在地的同级人大产生，监察委主任由人大民主选举产生。按照党管干部的原则，中国共产党是可以向人大提名监察委主任的候选人。故，完全可以实现由党向人大提名同级纪委书记来担任监察委主任的候选人，再由人大按照法定程序实现党的意志。同时，根据主任的提名，请人大常委会来任命监察委的其他副主任和委员。就纪委方面，根据惯例每年党的代表大会总是早于当地人大开会的时间，故在每年纪委换届时，可以通过党内民主程序将具有党员身份的监察委主任、副主任、委员选为纪委书记、副书记。综上，此种合署办公机制可以保障监察委内的关键少数与纪委的领导保持一致。纪委、监察委可根据办案实际要求设置其他内设机构，两者间的内设机构相互独立。

（一）坚持党的领导

2017年，王岐山参加十二届全国人大五次会议北京代表团的审议会上指出：全面从严治党和全面深化改革、全面依法治国有机的结合，通过制定国家监察法，赋予监察委员会必要的调查权限，使党的主张成为国家意志，只有党政分工不同，没有党政分开。党是中国特色社会主义事业的领导核心。监察委和纪委必须坚持党的各项方针路线，执行党的各项政策实质上就是当下大多数人的公意之抉择。同时，党的领导是监察委与纪委协调工作的政治保证。

（二）以法治作为反腐的重要手段

坚持以法治作为反腐的重要手段。监察委具有留置、调查等权能，其可以对所有的公职人员实现全方位监督。故，在实施监督的程序上必须严格遵循法律、法规。在行使留置职能时，因其具有暂时限制公民人身自由的强制力。故，必须要严格遵守法律，及时履行告知义务，并要保障被留置人的辩护权利，允许其申辩和聘请律师。同时，在调查过程中，能否对被调查人员实施技术侦查等方式，需要严格遵守审批制度，按照法定程序，报相关部门审批后方可执行。对于留置的被调查者，如符合法定情节应当适时变更方式。可以建立监视居住等调查方式。对于违法的公职人员要依据法律严格、规范的处罚，并应告知其法律救济程序。与此同时，要建立监察委负责人定期向人大述职或汇报制度，以便加强人大对其监督。

参考文献：

[1]秦前红.“重大改革于法有据”.国家监察委员会授权考[J].中国法律评论，2017，（03）.

[2]何家弘.论反腐机构之整合[J].中国高校社会科学，2017，（01）.