国外危险废物填埋场退役资金预提留制度研究及其对中国的启示

许 涓, 蒋文博, 郭 瑞, 张 俊, 郑 洋①

(1.环境保护部固体废物与化学品管理技术中心, 北京 100029; 2.环境保护部南京环境科学研究所, 江苏 南京 210042)

危险废物填埋场是危险废物管理的重要方式,是有毒有害物质的最终去向,填埋场到达封场高程后需进行退役管理。发达国家填埋场退役管理经验显示,若封场及后期维护不当会造成土壤和地下水严重污染,需要花费上亿资金进行修复。

截至2016年底,全国共有60家危险废物填埋场,按照各填埋场2015年危险废物实际填埋量测算,北京、天津、海南、四川和宁夏填埋场剩余年限不足5 a,广东、辽宁、黑龙江、吉林、安徽和江西填埋设施剩余年限也不足10 a,在“十四五”期间,多个省份的危险废物填埋场将面临退役管理问题。

《固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体法》)第六十五条明确规定了重点危险废物处置设施及场所退役资金应当预提留,列入投资概算或经营成本[1]。美国、欧洲和日本等发达国家或地区建立了填埋场退役管理制度,研究其制度设计对于完善我国危险废物填埋场退役资金管理制度具有重要的启示和借鉴意义。

1 国外危险废物填埋场退役管理及资金预提留制度

1.1 美国危险废物填埋场退役资金保障制度

《美国资源保护和回收法》(Resource Conservation and Recovery Act,RCRA)规定,危险废物利用处置设施(以下简称“危废设施”)退役需满足管理规定(RCRA-Subtitle C)中关于“危废设施关闭及关闭后标准及要求(closure and post-closure standards and requirements)”的规定,获得经营许可的危废设施在退役时须将残留危险废物及设施进行清除,避免对周围环境和人群健康造成影响,其中,危险废物填埋场在进行封场后,还需后续30 a的维护及监测[2]。为防止缺乏相应资金,美国联邦环保局(US EPA)建立了“退役资金预提留管理制度(financial assurance care and mechanisms)”[3]。填埋场运营者委托第三方机构进行测算,制定退役计划并将其纳入经营许可证内容,通过信托基金、担保债券、信用证、保险、资产测评和公司担保6种金融方式[4](表1)提供资金保障,直到完成退役。

在特殊情况下需考虑场地内污染修复,不能用设备折旧价值或假设零成本。测算金额按照设施寿命期间最贵时期价格进行估算,环保部门有特殊规定的除外[5],根据每年通货膨胀系数进行调整,直到退役工作终止,新估算值为膨胀系数与原有估算值的乘积,设施所有者及运营者还须根据退役工作内容变化相应调整资金估算额。在完成退役验收后60 d内,环境主管部门应通知设施所有者和运营者不再需要资金保障[6]。

表1美国危险废物利用处置设施退役资金保障方式[4]

Table1ClosurefeeguaranteesystemofUShazardouswasteutilizationanddisposalfacilities

名称 内容 信托基金设施所有者和经营者设立分期信托基金,存入期结束后,获得足够的资金用于退役;或设施所有者和经营者共同设立备用信托基金,由环保部门使用这笔资金用于退役 担保债券设施所有者及经营者通过购买担保债券,由担保公司承担退役工作经费不足的风险 信用证由金融机构给相关设施发放信用证书,该证书涵盖退役费用 保险设施所有者和经营者购买相关保险,保障退役所需费用 资产测评具备财务实力的大集团公司,可通过财务测评方式担保退役所需经费 公司担保规模小的公司可通过其他公司为其担保的形式共担风险

1.2 欧洲危险废物填埋场退役资金管理制度

根据欧盟固体废物管理指令(DIRECTIVE 2008/98/EC)第四章第二十三条许可证发放规定,废物处置必须获得主管部门行政许可,许可内容必须包括设施关闭和关闭后维护相关规定[7]。针对危险废物最终处置设施运营以及关闭后存在的污染场地问题,欧盟委员会在1999年通过了《废物填埋场指令》(Landfill Directive),其中,第十四条规定:“运营者应对填埋场造成的损害和环境侵害承担民事法律责任,不论其是否有过错”。第十八条进一步规定：“成员国应建立填埋场关闭基金,该基金包括废弃或关闭填埋场的正常费用,以及在处理填埋场的各类活动中采取的预防措施的费用”[8]。

以英国(原欧盟成员国)为例,为执行欧盟《废物填埋场指令》,英国发布了《填埋场技术指南》(Landfill Sector Technical Guidance)[9],其中,规定新建或改扩建填埋场必须进行风险评估,风险评估内容包括制定封场和封场后维护计划,并作为许可申请的一部分内容,必须考虑填埋场全生命周期风险,直到没有环境风险为止。该计划包括根据预测渗滤液成分及产生量提出完成封场的标准,计算达到周边水文地质条件的时间周期,以及其他执行标准,包含地下水下降、封场后修复及恢复使用功能等内容[10]。

英国环保局自2007年实施资金预提留政策(financial provision),要求填埋场经营者预留足够的资金来维护封场后的管理,而不是采用以往的由环保局支付维护费用的办法[11]。在资金机制的选择上,鼓励采用已有成熟经验的保证金作为融资机制。另外,信托基金及购买财政保险机制均可作为融资机制的备选方案[11]。对于关闭后的维护年限,英国通常认为60 a为正常维护所需年限,但也根据填埋场类别、废物性质等因素而改变,最短至少为10 a。

1.3 日本特别产业废物填埋设施退役资金预提留管理制度

1970年日本颁布《废弃物处理和公共清洁法》,简称《废弃物处理法》,是固体废物污染防治的综合性法律之一。由于填埋场不是将废物运入即告结束,而是持续到其后废物的分解稳定化,有时会持续数年或数十年,因此,《废弃物处理法》对填埋场的管理规定和其他处理设施不同,要求特别产业废物填埋场的运营者有义务预先筹措用于封场的必要的维护管理费用,即维护管理公积金(reserve fund for maintenance)。特别产业废物填埋场指由国家及地方公共团体以外的人员设置的填埋场,根据所填埋废物种类及性质判断,特别产业废物填埋场相当于我国危险废物填埋场[12]。

都道府县根据日本环境省令规定的标准,计算维护管理公积金金额并通知特别管理产业废弃物填埋场建设者,填埋场建设者按年度向环境事业团体缴纳维护管理公积金,填埋场建设者在封场后向环境事业团体按年度提取公积金用于维护管理。

在支付时期内,每年所要缴纳的资金计算公式[13]为

A=Q×l/W-V。

(1)

式(1)中,A为每年应储蓄的维护管理公积金金额,万元;Q为填埋场封场后的维护运行费用,万元;l为填埋场开始填埋至每年3月的总月数;W为填埋场开始填埋至填埋结束的总月数;V为已储蓄的维护管理公积金金额,万元。

2 危险废物填埋场退役案例分析

案例1为位于美国波士顿风景优美的查尔斯河岸边的填埋场。该填埋场占地约40 hm2,归当地政府所有,1997年开展了封场、覆土及重建公园项目,该项目仅封场费用预计约为2 000万美元。由于填埋场运营者为当地政府,因此该封场费用需由政府自筹。该填埋场退役内容包括封场、覆盖后期维护及公园开发建设,政府委托第三方机构设计并允许其进行封场及后期开发。在开发过程中,由于经费不足,当地政府采取了多种手段降低成本,包括将部分废物转移、将封场范围削减到32 hm2、降低封场标准和改进覆盖技术等。该填埋场退役工作主要包括废气和雨水的收集处理以及土壤修复和绿化。退役费用来源除政府专项资金外,还包括出售部分土地使用权给开发商及申请其他专项治理资金[14]。

案例2为位于香港的Tseung Kwan危险废物填埋场。该填埋场由法国某全球知名环境集团建设、运营及管理,占地面积约为110 hm2,总库容约为27.8 Mt,于1994—1995年期间开始封场,并于1999年完成封场施工并开始为期30 a的后续维护。维护人员约有19人,维护内容包括覆盖层维护、地下水和地表水管理、填埋场产生废气管理、渗滤液收集处置、环境监测、其他维护及景观绿化。值得注意的是,该填埋场Ⅱ期占地面积约为35万m2,目前,年渗滤液产生量约为9.6万m3,处置成本控制在1.8～4.8欧元·t-1。该集团在全世界属于技术与管理水平领先的危险废物经营单位,但该填埋场退役17 a后仍有大量渗滤液产生,收集池仍处于满负荷工作状态,可见危险废物填埋场封场后30 a的后期维护管理是非常必要的。

3 中国危险废物填埋场退役管理及资金测算方法

3.1 危险废物填埋场退役管理规定

在2015年中国环境保护部发布的《〈危险废物填埋污染控制标准〉(征求意见稿)及编制说明》[15]中,新增规定要求填埋场运行管理单位应事先向地方政府缴纳一定额度的保证金,用于填埋场封场后30 a内的日常运行和维护费用。柔性填埋场封场覆盖(结构自下而上)要求如下:导气层由砂砾组成,渗透系数应大于0.01 cm·s-1,厚度不小于30 cm;垫层由膨润土衬垫(GCL)或400 g·m-2土工布及厚度不小于30 cm、饱和渗透系数小于1.0×10-7cm·s-1的黏土层组成;防渗层:厚度为1.5 mm以上糙面高密度聚乙烯(HDPE)防渗膜或糙面线性低密度聚乙烯防渗膜;排水层透水能力不应小于0.1 cm·s-1,边坡应采用土工复合排水网,排水层应与填库区四周的排水沟相连;植被层应由营养植被层和覆盖支持土层组成,营养植被层厚度应大于15 cm,覆盖支持土层由压实土层构成,渗透系数应大于1.0×10-4cm·s-1,厚度应大于45 cm。柔性填埋场后期维护要求如下:维护最终覆盖层的完整性和有效性;维护和监测防渗层渗漏监测系统;继续进行渗滤液的收集和处理;继续监测地下水水质的变化。该标准对新增的刚性填埋场封场尚未提出具体要求。

3.2 危险废物填埋场退役费用测算内容

根据3.1节所述填埋场封场及后期维护要求,危险废物填埋场在到达设计标高后,应及时进行封场覆盖,封场后需继续进行监测并对填埋衬层、覆盖物以及渗滤液收集处理系统、渗漏检测系统和废气收集系统进行后期维护,以防止对周围环境造成污染,维护期限为30 a。因此,危险废物填埋场退役资金主要需要考虑封场施工、后期维护、环境监测和日常管理4项工作所需经费。封场施工资金测算内容如下:土建包括场地平整、铺设碎石及黏土;土工材料铺设包括铺设无纺布、土工膜、复合土工、膨润土衬垫;其他包括绿化、道路及地表水管铺设。后期维护资金测算内容包括:绿化维护;道路等日常维护;产生的废气及渗滤液收集和处理;雨水收集排放体系;覆盖层的维护;检漏系统的维护。环境监测资金测算内容包括:开展渗滤液、地表水、地下水、废气/大气监测;按照经营许可证、环评文件要求的监测点位数及频率开展定期监测;日常管理资金测算内容包括:工作人员的工资及其他合理的必需开支。

危险废物填埋场退役资金不适用其渗漏或人为破坏造成环境污染事故的赔偿金,中国已出台“生态环境损害赔偿制度”,规定发生污染事故对环境及第3者造成损害,应按照环境损害赔偿制度通过“环境污染责任保险”[16]资金保障方式进行赔偿,因此赔偿所需费用不从预提退役资金中支取。

3.3 危险废物填埋场退役资金测算方法

根据3.2节所述资金测算内容,在借鉴美国的总体费用测算方法时,考虑通货膨胀并根据通货膨胀系数对总费用进行调整,同时还参考了日本的退役资金逐年缴纳金额计算方法,结合我国国情补充考虑利息及不可预期成本等因素,总结出我国危险废物填埋场退役总体费用测算和逐年缴纳金额计算方法。

我国危险废物填埋场退役总体费用测算方法包括2个步骤:(1)计算初始估值,即不考虑通胀、利息等因素的初始费用;(2)按年度通货膨胀、利息情况进行系数调整,计算退役资金的最终估值。我国危险废物填埋场退役年度缴纳金额按截至当时的最终估值减去已缴纳金额,推算出当年还需缴纳金额。相关计算公式为

I=C+M+S+O+U,

(2)

F=I×[1+R-(1+L)n],

(3)

E=F×t/T-G。

(4)

式(2)～(4)中,I为总退役资金初始估值，万元;F为总退役资金最终估值，万元；E为年度缴纳金额，万元;C为封场施工费，万元;M为后期维护费，万元;S为环境监测费，万元;O为日常管理费，万元;U为不可预期成本，万元;R为通货膨胀系数，万元;L为年利息，万元;n为年数;t为开始填埋到每年缴费时的总月数;T为开始填埋至填埋结束时的总月数;G为前些年已缴纳的退役金额,万元。

① 生态环境部.2016年度全国危险废物经营单位许可证统计报告.2017

3.4 退役费用测算案例分析

根据危险废物经营单位统计,截至2016年底,全国共有60家持证危险废物填埋场,总库容约为2 534万m3①。以某城市已完成封场的危险废物填埋场为例,该填埋场占地面积约为2万m2,库容为303 800 m3,约32万t,填埋最大深度为12 m,填埋废物种类为29种,其中直接填埋量占80%,投入使用15 a后进行封场。

危险废物填埋场的防渗系统、封场覆盖系统、导排系统和固化材料性能等都会随着时间的增加而衰减,随着防渗层防渗性能的减弱和导排层导排能力的降低,渗滤液渗漏量会增加[17]。温度、紫外线照射、蠕变和化学腐蚀等都会造成HDPE膜渗透系数升高,膜上漏洞面积增大,也会导致其防渗性能下降[18]。该填埋场由于上述因素而导致封场后渗滤液量不减反增且与当地降雨量呈正比关系。

根据实际调研对此危险废物填埋场封场费用进行计算并测算其后期30 a维护费用(表2)。

按照3.3节中式(2),不可预期成本按总成本的5%进行估算,由于该填埋场运营15 a期间从未开展过退役资金预提留,按完成封场时间2016年为基准年计算,该填埋场总退役资金初始估值约为9 426 万元。按照过去15 a该地区危险废物填埋价格及该填埋场每年填埋量估算该危险废物填埋场总营业收入约为5亿元。退役资金初始估值约占其总收入的18.8%。

表2某已封场危险废物填埋场退役资金测算

Table2Closurefeesanalysesofacertainclosedhazardouswastelandfillsite

退役内容费用标准测算结果 封场施工层包括450 mm厚支撑土层和150 mm厚营养土层;土工材料采用400 g无纺土工布和1 mm厚双毛面高密度聚乙烯(HDPE)土工膜(厂家GSE),复合土工采用5 mm厚土工复合排水网;绿化、道路及地表水管铺设支撑土约为30元·m-3,营养土约为50元·m-3;400 g无纺布约为4元·m-2,1 mm厚双毛面HDPE土工膜约为30元·m-2,5 mm厚复合排水网约为10元·m-2;工业用地绿化收费标准约为12～18元·m-2;道路及地表水管铺设约为50万元按厂区占地面积进行核算,封场施工合计约为216万元 后期维护:该场无废气收集及处置装置,地下水平均产生量约为8 t·d-1,排入雨水管网;渗滤液平均产生量约为30 t·d-1,采用物理化学、氧化还原法处理后回用;该地区降雨量约为1 300 mm·a-1,地表水收集后排入雨水管网;绿化、道路、地表水管理设施及其他日常维护地下水收集与管理系统运营费用约为1万元·a-1;渗滤液处理系统直接运营成本约为25元·t-1,加上折旧费等成本大约为40元·t-1;地表水收集排放系统运营费用约为0.2万元·a-1;绿化养护收费标准为0.8元·m-2·月-1,道路、地表水管理设施及其他日常维护按总维护费用的20%估算后期维护费用合计约为78万元·a-1环境空气监测指标包括TSP、NOx、SO2、HCl、HF;地表水监测指标包括氰化物、Cd、Pb、Cu、pH、氨氮、Hg、COD、挥发酚、硫化物、Cr6+、氟化物、BOD5、TP、石油类、粪大肠菌群数;地下水监测指标包括pH、硫酸盐、溶解性总固体、F-、CN-、Cl-、亚硝酸盐氮、硝酸盐氮、氨氮、总硬度、As、Cd、Cr6+、Pb、Ba、Zn、Cu、Ni、Cr、Hg、Mn、高锰酸盐指数;渗滤液监测指标包括pH、F-、CN-、As、Ba、Be、Cd、Cr、Cu、Mn、Ni、Pb、Se、Zn、Hg、Cr6+环境空气监测点位数3个,监测频率为1次·月-1,测试费约为4.5万元·a-1;地表水监测点位数4个,监测频率为1次·a-1,测试费约为0.7万元·a-1;地下水监测点位数18个,监测频率为1次·月-1,测试费约为53万元·a-1;渗滤液监测点位数9个,监测频率为2次·月-1,外加1次·a-1抽查,测试费约为42万元·a-1。检测报告编制费占10%,现场采样和差旅费为1 000元·d-1,税收管理费占6%环境监测费用合计约为121万元·a-1 日常管理包括工作人员的工资及其他合理开支日常管理人员按照15人计算,约6万元·a-1·人-1,其他合理开支按照日常管理费用的20%计日常管理费用约为108万元·a-1

按照3.3节中式(3)～(4)计算,由于该填埋场过去15 a从未缴纳过退役费用,因此应补缴的退役费为2017年度最终估值,中国人民银行公布的2017年通货膨胀系数为7.5%,活期基准利率为0.35%,计算得出2017年度应缴纳的退役费用约为1亿元,约占该填埋场过去总收入的20%。由此案例可知,危险废物填埋场退役需要大量经费,运营者应在建设及运营初期将此费用考虑进成本及收费中,才能有效保障退役经费。

4 完善中国危险废物填埋场退役资金预提留制度的建议

4.1 分阶段完善退役资金预提留方式

针对我国国情,之前由于缺乏对预提留金额的测算方法,填埋场仅一次性缴纳了较小金额的保证金。然而根据上述研究,危险废物填埋场退役是一笔数额较大的费用,现有资金预提留方式不能满足长期需求,因此建议分2个阶段进行制度完善。第1阶段,建议近期在现有收取保证金制度基础上,改进收取频率、金额及管理方式。应在填埋场运营期间按年度逐年提取,金额应根据测算调整至合理数额,管理方式应借鉴欧美经验,可建立专项资金账户,委托专业信托或基金公司来管理该笔资金。第2阶段,建议从长远考虑,应从国家层面推进专项公积金的建设,或推出相关责任保险产品,通过金融、保险等经济手段,建立多种方式并存的退役资金预提留方式。

4.2 建立退役资金预提留保障制度

《固体法》从法律角度确立了重点危废设施必须进行退役费用预提留管理,危险废物填埋场退役延续到封场后30 a,更应建立相应的制度来保障其费用来源。借鉴欧美经验,在设施运营者申请危险废物经营许可证初期就应向环保主管部门上报退役资金预提留计划并纳入许可内容,作为发放、延续许可证前提条件,并通过年度规范化管理考核要求对运营者执行情况进行考核。若运营者未按计划缴纳资金,必须限期整改完成,若仍未完成应进行相应处罚。

4.3 明确退役资金收取及管理方式

环保主管部门难以推动该项工作的主要原因是尚未出台具体的退役资金管理办法,建议加快推进该项退役资金管理办法及细则的出台。借鉴国外经验,结合我国国情,建议尽快推动该项资金的提取工作。运营单位可自行或通过购买第三方服务等方式,计算退役资金数额,按照预提留计划,在设施运营期间,由运营单位逐年将该保证金存入受政府监管的专项资金账户,并作为投资成本一部分,纳入企业税前列支。

4.4 退役资金使用应申请批准后逐年提取

危险废物填埋场达到设计标高后,运营单位向环保部门正式申请退役,获得环保部门批准后,开始封场并进行为期30 a的后期维护工作,并按年度实际发生费用从专项资金账户中逐年提取退役经费,专款专用,并纳入审计监管范畴。