后双轨制时代机关事业单位养老保险的困境与突破

文太林

？眼摘 要？演统一机关事业单位与企业基本养老保险开启了养老保险制度改革的新起点和新局面。制度统一只是第一步，在政策的落实和改革的深化方面还面临一系列难题：由于编制内外的差别、职业年金与企业年金的差距以及职工与居民养老保险的差异造成养老保险的不公；转制成本对政府和事业单位形成财政压力；职业年金存在筹资风险、投资运营和激励机制设计等问题。改革应强化公平理念，多方筹资化解转制成本，完善职业年金制度，健全基本养老保险制度，并加快推进事业单位分类改革、创新编制管理，为机关事业单位养老保险改革奠定基础。

？眼关键词？演机关事业单位；养老保险；公平；职业年金；财政负担

[中图分类号]F840.67 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）07-0092-06

一、问题的提出

我国养老保险制度依身份和职业特征而建，针对企业职工、公职人员、城镇市民和农民分别建立了城镇职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、城镇居民养老保险制度和新型农村社会养老保险制度。制度的碎片化和职业区隔违背了构建公平、可持续的社会保障发展目标。2014年，国务院颁发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，建立统一的城乡居民养老保险制度。城乡居民养老保险制度的统一相对较易，而机关事业单位与企业的养老保险制度的并轨异常复杂。长期以来，机关事业单位实行财政供养的退休制度，且与企业职工的养老金相差悬殊，引发民众强烈不满。其实，在1992年和2008年，机关事业单位养老保险制度就曾进行了试点改革，但因种种原因两次改革都不成功。2015年，在全面深化改革的背景下，国务院相继颁发《机关事业单位养老保险制度改革的决定》和《机关事业单位职业年金试行办法》，养老保险制度并轨改革迈出了关键一步。但要顺利推进此次改革，需要吸取此前失败的教训，分析当前面临的困难。

二、机关事业单位养老保险制度改革试点探索 新中国成立后，经济和社会管理工作逐步走上正轨。为保障劳动者的权益，1951年，当时的政务院颁发《中华人民共和国劳动保险条例》确立了城镇职工劳动保险制度，又于1955年颁发《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等法规建立了机关事业单位退休制度。前者由企业缴纳劳动保险费来筹资，后者资金则来自财政。由于两者制度不同、待遇差异，引发一些社会矛盾，最终于1958年国务院出台了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》等文件，对机关事业单位和企业养老保险进行了统一规定。但是，在文革期间，劳动保险被冠以修正主义罪名而被否定，社会保险事业遭到全面破坏。1978年，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》，修复了此前被破坏的退休制度，但两个办法对干部和职工的退休政策做出了不同的规定，养老保险的双轨制又重被确立。

随着国有企业改革和市场经济体制建设，传统的企业保障的弊病越来越明显。为配合国有企业改革，需要建立独立于企事业单位之外的社会保障制度。1986年，开始退休费社会统筹试点，1991年，国务院发布 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求各类企业建立基本养老保险制度，由国家、企业和个人三方负担，鼓励建立补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险制度。1993 年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。其后企业养老保险制度改革逐渐深入和完善。

同时，人事部发布《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》（人退发[1992]2号），拉开了机关事业单位养老保险制度改革的序幕。截至2006年底，除西藏、青海、宁夏外，其余28个省市中230个地市的1 844个县区不同程度地开展了机关事业单位养老保险制度改革工作[1]。由于没有统一的法规政策，地方试点改革的方案各不相同。总体上，改革覆盖的范围较窄，虽然不同程度上由单位和个人缴费来筹资，但养老金待遇标准大多还是延续原来的机关事业单位离休、退休标准计发。经过十多年的改革，因双轨制造成的矛盾未能得到化解，养老保险制度碎片化、养老金差距悬殊等问题甚至更加严重。直到2008年，国务院和人力资源和社会保障部相继颁布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》和《事业单位养老保险制度改革方案》，试图统一事业单位养老保险制度。吸取此前改革缺乏顶层设计、各地政策不统一的局面，此次改革制定了事业单位养老保险制度改革的整体方案。但是，改革方案出台后，引发广泛的担忧和质疑，一则事业单位职工担忧改革后养老金会减少，二则质疑改革仅针对事业单位，而不包括公务员，会引发新的不公。事业单位养老保险制度改革在质疑和抵制下推行艰难。

三、后双轨制时代机关事业单位养老保险制度的主要问题

机关事业单位养老保险制度改革停滞不前，成为深化养老保险制度改革的一个绊脚石。2015年，国务院颁发《机关事业单位养老保险制度改革的决定》，明确“一个统一，五个同步”的改革思路，即建立与企业职工统一的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，机关与事业单位同步改革、职业年金與基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与工资制度改革同步推进、待遇调整机制与计发办法同步改革、改革在全国范围同步实施。制度并轨对于建立公平、可持续的社会保障制度具有重要的意义。但因牵涉面广、综合性强，改革无法毕其功于一役。制度并轨之后，仍需应对“后双轨制时代”的矛盾和问题。

1.公平问题仍突出

养老保险对个人和政府而言有几个核心目标，包括平滑消费、防止老年贫困、保险及再分配。[2]就上述目标而言，我国养老保险制度再分配的功能较弱，甚至存在逆向再分配的现象。机关事业单位和企业间养老金差距大成为众矢之的，正是在民众的强烈的公平诉求之下，最终推动了机关事业单位养老保险制度的并轨改革。但基本养老保险制度的统一只是第一步，改革中依然存在较为突出的公平问题。

首先，编内和编外人员的差别。此次改革的范围是按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员，编外人员则参加企业基本养老保险。职业年金也仅针对编内人员，编外人员则被排除在外。编制是机关事业单位岗位设置、财政拨款的依据。众所周知，由于经济社会发展，机关事业单位的公共管理职能在不断增加，编内人员难以完成日常的管理和服务工作，但囿于政府对编制的严格控制，以及部分单位基于灵活管理和提高效率节约成本的考量下，招录了大量的编外人员。于是，用工双轨制便在政府和事业单位中普及开来，特别是在学校和医院中。编内员工与编外员工在工作内容和任职资格等方面日益趋同， 而在政治待遇、经济保障以及社会认可等方面差异却难以消除。[3]此次改革对象的划定以编制为依据，实际上是在制度上进一步固化了机关事业单位内部的双轨制，这显然违背同工同酬原则，易引发社会矛盾和劳动关系紧张。

其次，职业年金与企业年金的差距。在基本养老保险制度并轨的基础上，机关事业单位又建立职业年金。职业年金是强制建立，将会迅速普及，可以预见，职业年金将会成为机关事业单位养老保险的重要补充。与之相比，企业年金虽然建立很早，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）就提出：国家提倡、鼓励企业根据自身经济状况为职工建立补充养老保险。但是，受制于部分企业的经营困难、税收优惠政策不到位、企业的管理理念的落后等因素，企业普遍态度消极、发展缓慢。截止2016年全国建立企业年金的企业有7.63万户，比上年增长1.1%，参加职工2 325万人，比上年增长0.4%，积累资金11 075亿元。[4]企业年金的规模很小，发展慢，而且已建企业也主要集中在国有企业，民营企业和外资企业参加意愿不强烈。[5]两者覆盖人数相差悬殊，职业年金由单位缴费8%和个人缴费4%筹资，通过投资运营，预计可以达到20%的替代率，机关事业单位与企业间的养老金的差距依然很大。

再次，城乡居民与职工养老保险的差异。城乡居民基本养老保险由个人缴费、集体补助、政府补贴构成来筹资，待遇给付由基础养老金和个人账户养老金构成。根据2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示：2016年末城乡居民基本养老保险参保人数50 847万人，其中实际领取待遇人数15 270万人。人均年缴费206元，参保人员人均财政补贴为433元，人均月养老金为117元。而全国参加城镇职工基本养老保险人数为37 930万人，参保职工人均财政补贴为1 717元，实际上财政补贴主要是用于退休人员养老金发放，退休人员人均养老金补贴达到6 445元，人均月退休金为2 627元。城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险制度在筹资模式和保障水平上差异很大。如果说城镇职工养老金高于城乡居民是基于权利与义务相结合的多缴多得的保险原理而有一定的合理性的话，公共财政对城镇职工补贴多而城乡居民补贴少是缺乏向弱者倾斜的公正原则的。公共财政不仅未起到再分配的作用，反而进一步扩大两者的差距。

2.转制成本待化解

转制成本产生于即使在部分缴费已分流到个人账户，但仍要继续向养老金领取者（和未来的退休人员）支付退休金而出现的融资缺口。[6]改革前，机关事业单位养老金由财政负担，不缴费、无积累，并轨后，统一参加社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本养老保险。基本养老保险费由单位和个人共同负担，其中单位缴费比例为工资总额的20%，纳入统筹账户，现收现付，个人缴纳比例为工资的8%，进入个人账户，长期积累；同时，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费建立职业年金。制度变革必然会对财政支出产生重要影响。表现为“四增一减”，一是作為配套改革，调整机关事业单位的基本工资，增加了财政支出。但由于多年未涨工资，此次调整应当视为是必要的财政支出。[7]二是增加基本养老保险缴费的财政支出。三是职业年金的财政补助。四是增加当期对基本养老保险基金收支缺口的补助。一减是减少了机关事业单位离退休人员的退休费，此前是由行政事业单位退休经费预算，改革后可由当前单位缴费负担。

改革对财政影响有增有减，通过适当的财务转化，当前的单位缴费部分可用于当前退休人员的养老金发放，不会出现财政既为在职职工缴费又为退休职工支付养老金的双重负担。因此，总体上改革不会对当前的财政负担造成很大影响，但对不同的责任主体影响不同，需作具体分析。

首先，中央财政负担。一方面中央财政要负责在京中央国家机关事业单位养老保险的缴费，这涉及3 500家单位、70万名参保人员，这部分人员较少，中央财政负担不重。另一方面地方财政状况不一，财政困难的地方，需要上级政府特别是中央财政的转移支付，以确保按时足额缴费、按时足额发放。例如，近年来企业养老保险基金缺口不断扩大，财政补贴年年增长，2016年，各级财政补贴基本养老保险基金6 511亿元，占到城镇职工基本养老保险基金收入的18.6%。过度依赖财政补贴破坏了养老保险自我平衡机制。财政补贴中，中央政府的财政责任过重，占到财政补贴的80%，这样弱化了地方养老保险基金的征缴、强化了中央财政的转移支付。机关事业单位养老保险改革应引以为鉴，中央政府应制定规范的转移支付制度，避免中央和地方财政的关系的扭曲。

其次，地方财政负担。改革前，机关事业单位养老保险基本是市县级统筹。此次改革提出建立健全基本养老保险基金省级统筹，暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。从各地出台的实施细则来看，多数未建立真正的省级统筹，即统收统支。只是做到在省内实行统一政策、统一缴费比例等，实际的统筹层次仍然停留在市县级。统筹层次到哪一级就由哪一级财政负责，因此机关事业单位养老保险改革的财政负担主要落在市县级财政。当前，经济下行的压力直接影响着政府财政收入，特别是地方政府。房地产业的下滑进一步削弱地方财政能力，一些地方政府债务水平已接近国际警戒线。[8]并且，我国区域经济发展不平衡，地方财政状况悬殊，对于落后地区，并轨改革必然会带来极大的财政压力。

再次，非财政全额供款的单位负担。对于公务员和财政全额拨款的事业单位，单位缴费都由财政负担，而且28%的缴费都可以做记账处理。而非财政全额供款的单位则需要真金白银的缴费，单位的缴费如何分担，目前还未明确。而且，非财政全额供款的单位规模庞大，约占机关事业单位的80%。可以预计地方财政缺乏意愿也没有能力来独立承担这项支出。如果通过自筹资金来解决，事业单位可能会通过寻求创收或提高服务价格而将负担转嫁给公众，或通过压缩工资福利将成本转嫁给职工，这显然有违改革的初衷。政府应当合理确定财政支持非全额拨款事业单位缴费的比例，平衡政府、单位和个人的责任。

3.职业年金需完善

职业年金是机关事业单位及其工作人员在参加基本养老保险的基础上，建立的补充养老保险制度。职业年金是员工薪酬福利的重要组成部分，可以发挥吸引、保留和激励员工的人力资源管理的功能。在机关事业单位养老保险并轨中，建立职业年金可以减少因担忧养老金水平降低而形成的改革阻力，保证改革可以顺利推进。在人口老龄化的背景下，多层次的养老保险体系也是减轻政府财政压力的重要举措。但职业年金制度建立过程中仍需关注一些突出的问题。

首先，职业年金的筹资风险。财政全额拨款单位中单位缴费采取记账方式，工作人员退休时，由同级财政拨付资金做实。虽然采取记账方式可以分解当前的财政压力，但是，长远来看，由于没有资金积累，一方面无法获得资金的投资收益，而是按照国家统一公布的记账利率计算利息。而且确定计账利率是个难题，利息低个人受损，计息高财政难以负担。另一方面当职工退休时如果因“财政困难”而未能一次性补齐，而是采取按月支付一定数额并一直支付到职工死亡的话，职业年金就由DC型信托制蜕变为DB型契约制。[7]相比DC型，DB型职业年金下，政府承担着巨大的债务风险。如美国和加拿大都曾出现过因DB型职业年金而引发的财政危机。

其次，职业年金基金的管理运营。《职业年金基金管理暂行办法》对职业年金基金的管理职责、基金投资、收益分配及费用、计划管理及信息披露和监督检查等方面进行了相应规范，但仍存在一些问题。首先，职业年金基金的管理主体过多，包括委托人、代理人、受托人、托管人、投资管理人等。虽然各机构间相互制约，可以规避风险，但也会导致相互牵制、流程复杂、效率不高的问题。其次，职业年金基金采取信托型管理模式，需突出受托人的核心地位。受托人有权选择、监督、更换职业年金计划托管人和投资管理人，制定职业年金基金战略资产配置策略，提出大类资产投资比例和风险控制要求，对年金的投资绩效起着关键性的作用。职业年金应吸取企业年金治理中受托人能力不足和空壳化的教训。[9]再次，从投资范围来看，职业年金基金投资渠道过窄。作为长期积累的补充养老保险，对风险的容忍度要高于基本养老保险基金。而职业年金基金的投资范围和投资比例同基本养老保险基金类似，如仅限境内投资，权益类资产投资比例不得高于养老基金资产净值的30%等。投资范围的限制必然会影响其投资收益。

再次，职业年金的激励约束机制。职业年金的建立也引发公众的质疑，被认为是新的养老双轨制。如何让职业年金在维持和提高退休职工养老待遇的同时，不至沦为机关事业单位一种新的特权和福利，这是职业年金制度设计时应当注意的问题。机关事业单位养老保险并轨改革前，退休的公职人员在任职期间或退休后触犯法律，作为惩戒其养老待遇要酌情减发直至取消（人事部对《关于对离退休的国家公务员所犯错误如何追究其政纪责任的函》的复函）。而改革之后，机关事业单位基本养老保险的筹资和给付的方式发生了变化，由单位和个人共同缴费，养老金的给付则由基础养老金和个人账户养老金组成。对于违法违纪的退休公职人员再采取减发或取消其养老金已于法无据。公职人员的职责是提供公共产品和服务，基本要求是勤政廉洁，职业年金的设计应和其职业特性结合起来，更大程度上和公职人员的工作绩效挂钩，绩效不佳或违法违纪时单位缴费部分就应当减发或扣除。这样，职业年金既能保障其老年生活，又成为具有激励约束作用的人力资源管理工具，而不是机关事业单位普惠平均的福利。

四、完善机关事业单位养老保险改革的政策建议

统一机关事业单位与企业的基本养老保险制度意义深远，为进一步推进公平可持续养老保险制度的改革开创了新起点和新局面。机关事业单位养老保险制度改革涉及公务员716万人、事业单位3 153万人，人数多、难度大。一方面许多难题需要政策实施过程中来化解。另一方面此次改革策略是增量改革，保证机关事业单位退休人员待遇不减少、在职人员收入不下降，通过增量进行结构的调整和机制的转换。[10]因此，无论是政策的落实还是改革的深化都需要积极予以应对。

1.注重公平理念

公平是养老保险制度的核心价值理念，建立更加公平的养老保险是改革的核心目标。统一机关事业单位与企业基本养老保险制度是迈向制度公平的重要一步，但是制度统一只是做到了形式上的公平，并未消除两者间的实质养老金的差异，改革应逐步消除这种差异。首先，应当取消事业单位编内和编外的差别。编制管理本身已不适应当前机关事业单位的人力资源管理需要，将机关事业单位养老保险制度改革附加在编制之上显然不合适宜。其次，职业年金在机关事业单位的普遍建立和企业年金在企业普遍未建立将会成为未来养老金差距的主要原因。消除两者间的差异一方面需要将职业年金打造成机关事业单位奖惩的人力资源管理工具，而非人人普享的福利特权。另一方面通过降低基本养老保险费率、税收优惠政策等措施为企业建立企业年金创造空间和激励。再次，城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险在筹资方式、保障水平相差很大，财政补贴又进一步固化甚至是强化了这种差距。财政应加大对城乡居民养老保险制度的补贴力度。随着城乡间的差距不断缩小，应适时打通城镇职工和城乡居民养老保险制度，建立一个基于国民身份的适用于所有城镇职工和城乡居民的通过税收筹資的统一的国民年金制度，在国民年金制度的基础上，可根据职业特征分别建立针对公职人员的职业年金、企业职工的企业年金制度和农民的土地年金制度。[11]

2.化解转制成本

转制成本是旧制度下劳动者积累的养老金权益，是政府的债务。在企业职工养老保险制度改革中，由于没有明确化解转制成本的措施，而是通过制度本身来消化，造成企业缴费率过高、个人账户被挪用的现象。在机关事业单位养老保险改革中，政府应明确责任、认真测算，开拓多渠道来筹资化解转制成本。首先，调整财政支出结构，压缩行政管理费用和经济建设支出，各级财政应预留足够财政资金，为改革做好资金准备。基本养老保险制度采取统账结合、分账管理模式，个人账户目前改革方向不明，应严禁为满足当前养老金发放而挪用个人账户资金，避免企业职工养老保险改革的覆辙。其次，应加大并规范中央财政转移支付水平。养老保险改革考验地方政府的财力，而地方政府财政状况差异大，很多地方政府深陷地方债务之中。目前，中央财政对地方的补贴方式过于粗放，中央财政应当基于精算原则，根据地方的人均财政收入与全国人均财政收入比为参照基数，作为中央财政对地方机关事业单位养老保险补贴标准的计算依据。再次，划拨国有股权和收益。在本轮国有企业改革中，鼓励民营资本入股、发展混合所有制经济，这意味着一部分国有股将面临变现，这就为解决改革成本提供了可供选择的融资渠道。[12]

3.完善职业年金制度

职业年金是机关事业单位养老保险改革中的关键设计，为更好发挥作用，制度仍需要完善。首先，将财政全额拨款单位的职业年金统一做实，避免人为将制度复杂化。名义账户会使债务累积，潜伏着风险。统一做实之后，通过市场化投资运营保值增值。其次，职业年金的管理与运营。受托人在职业年金治理中居于核心地位，应加强受托人能力建设，赋予其相应的投资管理权限。明确受托人的主体责任，受托人通过资产配置决策，合理确定各类资产的投资比例、平衡短期投资和长期投资，避免投资管理人独立决策而缺乏整理风险控制、重短期收益而忽视长期投资。再次，职业年金基金应逐步拓宽投资范围。出于安全性的考虑，企业年金基金的投资受到严格的数量限制，导致收益率不高。应当在控制高风险的投资项目比例下逐步放开投资限制，如对境外投资等，以提高投资收益率。[13]最后，强化职业年金的激励和约束作用，发挥其人力资源管理功能。在设计职业年金计划时应考虑将缴费及给付与职工的廉洁勤政考核挂钩起来。

4.健全基本养老保险制度

基本养老保险制度还存在缺陷，应以四千万机关事业单位职工并轨为契机，加快推动制度变革。首先，提高统筹层次。养老保险主要还是市级统筹、省级调剂。统筹层次低阻碍了劳动力的流动、导致养老保险基金结余和缺口并存无法调剂使用等问题。《社会保险法》中也已明确实现全国统筹，但改革的步伐非常缓慢。实现全国统筹在技术上不存在问题，关键是政府间的利益博弈。在全面深化改革的背景下，中央政府应承担起基本养老保险的责任，重组养老保险经办机构，实现垂直管理，在全国范围内统收统支。其次，完善个人账户。个人账户何去何从是当前改革争论的焦点问题，是继续做实账户还是实行名义账户，抑或把个人账户改成自愿性的个人储蓄，三种选择各有利弊，政策上应早做决断。再次，降低养老保险费率。养老保险费率过高加重了企业的负担、影响了多层次养老保险制度的建立。为避免费率降低造成的养老金支出压力，可以通过夯实缴费基数、扩大参保人数以及划拨国有资产等渠道来解决。最后，提高退休年龄。随着预期寿命的提高、教育水平的提高、工作方式的变化，提高退休年龄抑或实行弹性退休已成客观趋势，提高退休年龄即可充分利用人力资源，还可以平衡养老保险基金。退休年龄改革可以小步渐进、先女后男、照顾特殊。

5.加快事业单位分类改革、创新编制管理

机关事业单位养老保险改革的前提和基础是对事业单位进行科学合理分类和规范编制管理，以明确参保单位和参保人员。根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、公益服务和生产经营活动三个类别。在分类改革过程中，事业单位都会倾向于划为行政类和公益类，因此改革过程中必然存在利益博弈，再加上事业单位的复杂性、承担职能的边界的模糊性，更使分类改革的推进缓慢而艰难。为保证分类的科学性，需要深入开展调研，必要时可引入独立的第三机构，以确保分类的中立客观。

目前，机关事业单位养老保险改革仅针对编制内人员，却忽视了机关和事业单位编制管理不规范及大量编制外人员的现实。编制管理是计划经济时期政府人事管理的手段，在市场经济下已不合时宜，取消编制有利于人员流动和增加社会公平。取消编制改革应当逐步推进，目前主要是选择在高校和公立医院进行改革探索，积累经验，再向其他单位推行。改革应采取老人老办法、新人新办法，在新聘用人员中实施。这样有利于减轻改革的阻力，随着老人的退休和離职，逐步收回编制。取消编制之后，应改变财政按编制数量拨款的方式，探索按照其提供的服务数量和质量进行财政拨款。