促进第三次分配以缩小收入分配差距

祝洪娇

摘 要？演第三次分配对于缩小我国的收入分配差距具有重要意义。但是当前我国的第三次分配发展还相对滞后，这主要源于我国促进第三次分配发展的法律法规体系不健全，税收激励功能弱化，慈善机构发展不完善，公众慈善意识淡薄等多种因素。因此，要想促进我国第三次分配的发展，必须在法制建设、税收改革、监管机制完善、慈善组织建设、慈善意识培养等多方面采取切实有效的措施。

？眼关键词？演第三次分配；收入分配差距；税收；慈善组织

[中图分类号]F126.2 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）07-0006-04

一、第三次分配的内涵与意义

（一）第三次分配的内涵

第三次分配是相对于初次分配和再分配而言的。关于“第三次分配”这个概念国外并没有十分的强调，研究者主要关注的还是前两个层次的分配。而在我国这一概念是1994年由著名经济学家厉以宁教授明确提出来的，他指出“市场经济条件下的收入分配包括三次分配。第一次分配是由市场按照效率原则进行的分配，第二次分配是由政府按照兼顾效率和公平原则，侧重公平原则，通过税收、社会保障支出等这一收一支所进行的再分配，第三次分配是在道德力量的作用下，通过个人资源捐赠而进行的分配”[1]。更直接地说，我们平时上班、打工拿的工资是第一次分配；我们的社会福利、社会保险等就是第二次分配；而个人和企业出于自愿，在习惯与道德的影响下的各种慈善捐赠，就是第三次分配。第一次分配即初次分配主要是鼓励提高效率，“能挣多少挣多少”，但要适当兼顾公平；第二次分配即再分配主要是通过税收等手段调节在初次分配中形成的贫富差距，“能征多少征多少”，同时也要发挥社会保障的“保低”作用；第三次分配即通常所说的慈善捐赠，强调献爱心和民间互助，“能捐多少捐多少”，这对社会财富的重新配置起到不可估量的积极作用。

（二）现阶段我国发展第三次分配的意义

改革开放以后，随着社会主义市场经济的不断发展，通过市场实现的第一次分配，虽然大大地提高了我国的经济效率，但同时也使我国的收入分配差距不断拉大。根据国家统计局的数据，20世纪 80年代初，我国的基尼系数处在0.3以下，但从1994年开始越过0.4的国际警戒线（除1999年），并总体呈逐年上升的趋势，2004年超过了0.465，而一些民间机构和学者计算的数据甚至会更高一些。为了基尼系数的统计和计算更科学，国家从2013年开始在调查制度上进行了重大改革，并按照新标准、新口径公布了2003年以后的基尼系数。根据国家统计局公布的数据，2003以后我国居民收入的基尼系数基本是在0.47到0.49之间（见图1），这在世界范围内也是比较高的。相比较而言，我国的基尼系数高于很多发达国家和大部分发展中国家，比如日本的基尼系数是在0.25左右，德国在0.3左右，韩国在0.35左右，美国是发达国家中收入分配差距比较大的，基尼系数超过0.4的国际警戒线，总体来看，发达国家的基尼系数一般在0.24到0.36之间，而大多数发展中国家的基尼系数一般较高，大致在0.4上下，但大部分都比我们低。虽然从2008开始，在金融危机爆发的背景下，我国政府采取了各种强有力的惠及民生的有效措施，基尼系数从2008年的最高点0.491开始逐步回落，但总体来看，收入分配差距依然较大，2016年基尼系数为0.465，高于世界平均水平的0.44[2]。

另外，从高低收入阶层的比较来看，也可以看出我国收入分配差距的不断扩大之势。我们把城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入（2013、2014、2015年为农村居民人均可支配收入）分别五等份分组，即低收入户、中等偏下户、中等收入户、中等偏上户、高收入户，各占20%，我们计算2000年之后20%高收入户与20%低收入户人均收入的比值（见图2），可以看出，无论城镇还是农村，高低收入阶层之间的差距都比较大，而且农村高于城镇。此外，2009年世界银行发布的一份数据报告显示，在中国、美国、俄罗斯、印度、日本最高收入20%人口的平均收入分别是最低收入20%人口平均收入的10.7倍、8.4倍、4.5倍、4.9倍、3.4倍[3]。可见，我国的收入分配差距已经非常悬殊，已经成为影响我国经济可持续发展和社会长治久安的一个不容忽视的问题。

而我国由政府所主导的二次分配对收入分配差距的调节还很有限。通常，在国际上，对高收入调节主要是通过实施累进制的个人所得税来实现。但当前我国的个人所得税制虽然进行了多次改革和调整，比如提高起征点、划分多级超额累进税率等，但依然存在着很多局限性，比如代扣代缴制度会导致没有代扣代缴人的应纳税主体不缴税；以个人为纳税单位，而不考虑每个人的家庭抚养、赡养情况，会使个人的实际所得税负不公平；个人收入与财产信息系统不完善，会使偷漏税现象严重等。总之，在我国以个人所得税为主的税制调节还难以承担“调高”的责任。再看社会保障的实施情况。通常社会保障制度会促进居民转移性收入的公平分配，从而起到调节收入分配差距的作用。轉移性收入主要包括离退休金、养老金、价格补贴、社会救济金、保险收入、赠送和赡养收入、住房公积金等。如果说个人所得税主要是“调高”，那么社会保障主要是“保低”。但从目前情况来看，我国的社会保障并没有促进居民转移性收入的公平分配，“保低”的作用还很有限，而且还存在着诸多问题，最突出的就是城乡之间、地区之间、行业之间的转移性收入差距较大，这主要是由城乡二元制度、地区间财政收入不平衡、行业间经济发展不平衡造成的。

总之，现阶段以市场为主导的一次分配导致收入分配差距的不断扩大，以政府为主导的二次分配没有起到应有的调节作用，因此当前非常有必要强调第三次分配，来作为解决中国贫富差距问题的补充，厉以宁提出“在第一次分配和第二次分配之后，社会发展方面依旧会留下一些空白，需要第三次分配来填补”[4]。这样不仅有利于经济的健康稳定发展，而且有利于和谐社会的形成。

二、我国第三次分配发展的成果及问题

（一）我国第三次分配发展的成果

根据2017年6月由中国社会科学院社会政策研究中心及社会科学文献出版社共同发布的《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2017）》中的数据显示，当前我国的慈善公益事业已经有了长足的发展并取得了丰硕的成果。截至2016年12月底，全国共有社会组织69.9万个，其中社会团体33.5万个，基金会5 523个，民办非企业单位35.9万个；注册与非注册志愿者合计人数为1.3亿多，占全国人口的9.75%，志愿者贡献的经济价值达495.65亿元；与2015年相比较，2016年社会捐赠总量增长率为10.7%，社会捐赠总量达1 346亿元，其中，基金会系统、慈善会系统、民政系统、民办非企业单位和社会团体接收的捐赠总额分别约为489亿元、348亿元、70.83亿元、194亿元，其他类捐赠接收主体接收捐赠的数额约为244亿元，可见我国的社会捐赠主要接受机构仍然是基金会系统和慈善会系统。

（二）我国第三次分配发展存在的问题

1.慈善机构的筹款能力相对较弱，第三次分配力度不强

从《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2017）》可知我国当前的慈善机构数量增加较快，筹款的能力也在不断增强，2016年社会捐赠总量达1 346亿元，但与国际社会相比，差距仍然较大，比如，根据美国施惠基金会（Giving USA Foundation）最新发布的年度慈善报告，2016 年美国的慈善捐款总规模已经达到3 900 亿美元，其中，宗教组织是最大的慈善捐赠受益者，达到1 230亿美元，其次是教育机构，达到598亿美元，之后是人道服务机构和基金会，分别为468 亿美元和406 亿美元。

2.参与第三次分配的主体仍然是企业，个人缺乏足够的自觉和热情

根据《2015～2016年度中国慈善捐赠报告》，当前企业仍然是我国社会捐赠的最主要力量，并且处于上升势头，2015年企业捐赠金额占捐赠总量的70.7%，其中民营企业和国有企业是主力，分别占企业捐赠总额的52.24%和32.77%，而个人捐赠占比约为16.38%，参与比例不高（见图3）。而同样以美国为例，在2015年慈善捐赠总规模中，企业捐赠仅为5%，个人捐赠部分占据了66.7%以上，个人是第三次分配的主体[5]。根据美国施惠基金会（Giving USA Foundation）的年度慈善报告，在2016 年美国3 900 亿美元的捐款总额中，个人慈善家的捐款数额达2 820亿美元。显然相比之下，虽然随着我国经济的不断发展和人们收入水平的不断提高，我国的慈善事业在不断发展，但不仅富人很少拿出自己的财富参与第三次分配，普通民众对于慈善事业的发展更是缺乏足够的自觉和热情。

3.捐赠主要集中在特定领域，覆盖范围较窄

多年来，我国捐赠者的捐赠意向主要是教育、医疗健康、扶贫、文化等领域，而对其他“大慈善”的领域关注不足。比如，2015年教育因大额捐赠而居于第一位，而其中大多数资源又只流入了少数特定高校，其他教育机构并没有获得额外捐赠，其次医疗健康和扶贫领域是慈善捐赠的热点（见图4），相比较而言，其他科学、文化、卫生等“大慈善”领域没有得到更多的关注。而同时期的美国，慈善捐赠的意向领域则更为广泛，主要去向是宗教机构，其次是教育机构，此外公共事业、文化艺术、国际事务、气候变化和海洋研究、环境和动物保护等多领域都会获得额外的捐赠。

三、我国第三次分配发展存在问题的原因分析

（一）规范第三次分配的法律体系不健全

长期以来，对我国第三次分配进行规范的法规主要是税法和《公益事业捐赠法》以及《基金会管理条例》等，税法主要包括《企业所得税法》和《个人所得税法》。虽然相关法律规范对我国慈善捐赠事业的发展起到了一定程度的促进作用，但在慈善捐赠的税收优惠、慈善事业的监督机制、社会公益性团体的设立及管理等方面还有很多缺陷，相关制度并未形成，这都限制了第三次分配的快速发展。

（二）税收激励机制不完善

与国际社会相比，我国促进慈善捐赠事业发展的税收优惠激励功能并未彰显。

首先，我国没有开征遗产税。巴基亚、葛尔、莱姆罗德（Bakija，Gale，S1emrod，2003） 通过对20世纪美国数据进行的实证研究，认为遗产税对慈善捐赠数额有显著影响[5]。由于西方很多发达国家的遗产税税率非常高，比如美国高达50%，所以这促使很多富人把自己的财产拿出来作慈善公益事业。而我国的税收结构是流转税重、所得税轻、财产税缺失，在我国的税收收入中，流转税占50%以上，所得税占28%，财产类税收只占约10%[6]，而且目前尚未开征遗产税与赠与税，所以大多数人选择积累财富，留给后人。

其次，税收抵免额度低。国际社会通常用税收优惠来促进慈善捐赠事业的发展，而与国际社会相比，我国长期以来在这方面存在的突出问题是税收抵扣比例过低并不允许跨期抵扣。2008年之前，企業发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额3%以内的部分准予税前扣除，2008年以后这一比例提高到12%；个人捐赠在应纳税所得额30%以内的部分可以在税前扣除。至于当年超过比例的捐赠数额不允许跨年抵扣，还需要纳税，结果是“捐赠越多，纳税越多”，这与国际社会相比有较大差距，比如美国，对于企业和个人向公益性社会团体的捐款，其捐赠税前扣除额分别是不得超过应纳税额的10%和50%，而且对于超出比例的捐赠，可以累计到下一年结转扣除，结转期限不得超过5个纳税年度。

最后，税收减免程序烦琐。按照我国的慈善捐赠税收减免程序，捐赠者若想得到捐赠的税收减免需要经历层层审核以及自上而下逐级批准，程序非常复杂，操作性不强，这大大增加了捐赠者的时间成本，致使最终能够成功实现税收减免的比例不高，因此这也使捐赠者的捐赠积极性受挫，使税收对于慈善捐赠的激励作用弱化。

（三）慈善机构发展不健全

现阶段，由于设立条件的严格限制，门槛过高，我国的慈善机构虽然在不断发展，但数量和规模都相对较低，而且慈善组织必须挂名在一个政府机构之下，往往被外界视为“官办社团”，这就阻碍了民间慈善力量的发展。另外，我国慈善组织的透明度不高，很多慈善机构都不对外公布慈善账目，财务制度不透明，私吞和挪用公款的事件时有发生，这使得人们对慈善机构的公信力产生极大的怀疑，因此许多人索性不再捐赠。

（四）公众整体慈善意识淡薄

之所以我们国家企业和个人慈善捐助的热情不如发达国家，还因为我们整个社会的公益意识较低，慈善文化的建设力度不夠，尤其是先富人群的公益意识和社会责任感还不强，因此慈善捐赠缺乏主动性，很多人的捐赠是一次性的，甚至“迫捐”“劝捐”“摊派”的情况时有发生。

四、促进我国第三次分配发展的对策建议

（一）健全和完善法律法规体系

为了进一步规范和促进我国慈善事业的有序发展，使第三次分配制度化、法制化，必须要不断健全和完善相关法律规范体系。特别是要尽快出台慈善事业促进法，要为私人捐资的基金会的运作制定完善的法规体系。而制定法律、法规和相关政策主要依靠的是政府的关心和重视，因此，要加快第三次分配的发展，政府的行动应该走在前面。2016年，《中华人民共和国慈善法》和《境外非政府组织境内活动管理法》以及相关配套法规密集出台，希望能使我国的公益慈善事业发展进入一个依法治理的时代。

（二）完善慈善捐赠税收政策

要促进我国慈善事业的发展就必须按照国际经验修改我国的捐赠免税制度，主要体现在简化捐赠程序，改变捐赠接收被几个指定单位所垄断的情况；扩大享受捐赠扣除的公益组织范围；出台实物捐赠抵扣规定；简化免税程序，缩短办理周期；尽快开征遗产税和赠与税，以此来促进大额遗赠等；另外，还可以对一些高消费行为，如名牌轿车、名牌化妆品等征收特别消费税，再把特别消费税作为扶贫专项基金等等。2016年9月1日开始正式实施的《中华人民共和国慈善法》已规定“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”这种跨期抵扣是很大的进步。总之，激发企业和公众的慈善捐赠热情，就必须要为慈善捐赠提供更加宽松的环境，从而更好地促进我国第三次分配的发展。

（三）健全监管体制

长期以来，我国对慈善事业发展的监管很不到位，丑闻频频发生，如“郭美美事件”、 施乐会“提成门”事件等等，严重影响了公众的捐赠热情和慈善组织的公信力，因此加强监管势在必行。一是要充分发挥政府的监督职能，各职能部门要依法履行自己的职责；二是要加强行业自律，健全行业规范；三是可以设立独立的第三方监督机构，监督慈善组织的日常运行，促进其信息公开透明；四是鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督，对丑闻事件进行曝光。

（四）强化慈善意识，建设慈善文化

要促进我国第三次分配即慈善事业的发展还必须加强对慈善事业的宣传，这样才能强化大家的慈善意识，使人人都愿意做善事。当然，在我国的传统文化中，人们的恻隐之心是有的，但是这种传统文化中个体的恻隐之心在当前还没有发展成为有意识、有组织的活动，因此在当前加强慈善文化建设，强化慈善意识，形成慈善氛围对于促进第三次分配的发展具有重要意义。