我国分权式金融发展对地方政府的影响与激励

吴娅玲 潘林伟

？眼摘 要？演分权式金融发展有效促进了区域经济增长，促使地方政府面对财政分成不足和经济增长压力时转而控制和影响区域内金融资源，加剧了区域间竞争。财政分权成为分析地方政府干预区域金融发展的起点，通过引入公平偏好对中央-地方的委托代理分析，发现考虑公平偏好可以提高地方政府努力水平。完善财政分成制度、改革考核机制可以引导地方政府公平偏好，达到改善中央-地方在分权式金融发展中的激励效果，有利于金融资源的市场化配置并促进经济增长。

？眼关键词？演金融分权；地方政府；信息不对称；公平偏好；收入分享

[中图分类号]F832.0 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）07-0076-08

一、引 言

政府主导和推动的经济市场化转轨是从分权改革开始的，先后进行的财政分权和分税制有力地推动了各地竞相发展。钱颖一和Weingast（1995）认为，中央政府向地方政府分权和地方政府间相互竞争成为中国经济增长的重要原因之一[1]。但并不是唯一的后果；丁骋骋、傅勇（2012）认为，中央-地方的权力博弈形成了财政分权与金融集权的体制搭配，一方面通过财政分权促使地方政府展开竞争，另一方面又通过金融集权来调控可能产生的经济过热[2]。因此分权式发展使地方政府与中央政府的利益目标并不完全一致，既有冲突也有协调。行政分权和分税制等一系列改革，增加了地方利益和地方行为的独立性，最终使地方政府逐渐成为一个特殊的独立市场主体[3]。这种特殊性主要体现为地方政府与中央政府的利益目标和实现路径上，一方面，地方政府需要独立完成本区域的经济发展和社会事务等各项指标；同时又需要这些“成绩”获得中央政府的认可，或者达到宏观调控效果。地方政府为了在区际竞争中获胜，需要筹集财政资金加大基础设施投入，提高本地区竞争和招商引资中的议价能力；但又需要处理区域内环境保护、城市建设等社会性公共事务，使本就有限的财政支付能力更加窘迫，只能转向对辖区内金融资金进行控制和干预。

傅勇、李良松（2015）认为，金融分权是使地方政府获得了金融资源的分配权，成为促进地方经济快速发展的一个重要因素[4]。政府介入金融发展与经济增长中的行为既包括了有益部分，也包括那些扭曲了市场机制起决定作用的行为。张微微（2017）的实证研究发现，地方政府受制于自身的财政压力，有干预区内金融资源配置的动力和行为，阻碍了全要素生产率的提高，并抑制了经济增长方式从粗放型向集约型的转变[5]。我国经济正处于“三期叠加”的特定阶段，经济发展步入新常态时期，在承认市场在资源配置方面的基础性和决定性作用之外，需要从对地方政府的有效激励入手，改变其重经济增长指标轻社会综合发展的行为，充分发挥地方政府在宏观调控方面具有的信息优势，从重金融规模扩大转变为改善金融资源效率，减少区域竞争带来的社会总体福利损失。本文认为，可以通过引导省级地方政府的公平偏好，从财政分权和转移支付对地方政府的影响着手，弱化地方政府注重横向经济竞争和任务指标分解的压力；通过综合考核机制促使地方政府在继续积极推进区域经济增长时，关注区域的公共服务供给和可持续发展，而不是短期经济利益。

二、分权式金融发展对地方政府行为的影响

中央-地方间的分权式金融发展特别是金融发展分权，提高了地方政府促进区域金融发展的动力，为经济提供了必要的金融资金支持。洪正、胡勇峰（2017）认为，金融分权是在不同层级政府之间以及政府与市场之间就金融资源配置权与控制权进行划定及分配的一系列显性和隐性的制度安排，同时我国的金融分权分为中央向地方的分权和政府向市场的分权（称为市场化）[6]。就中央向地方的分权来看，我国金融发展自改革开放以来经历了三次大调整：第一阶段是1978～1992年，主要体现为中央向地方分权和向市场分权，恢复建立了全国性商业银行，明确业务发展领域。在此期间，地方政府一方面拥有对辖区内金融机构的人事权；一方面通过建立非银行金融机构开始拥有干预金融资源配置的权力。这种分权发展虽然推动了银行类和非银行机构的发展，为区域经济建设提供了资金支持。但缺少成熟完善的市场机制提供的有力约束，因“逆向选择”和“道德风险”问题增加了金融机构的个体风险和系统风险；这样的后果就是1993年迎来了金融发展的重新集权阶段，中央政府开始着手整顿金融秩序、建立适宜金融体制。主要体现为中央银行地位和宏观调控体系的确立，政策性银行与商业银行的区分，主要目的在于通过政商业务分离来建立有序竞争、严格管理的金融市场体系；2003年以后的第三次调整主要体现为相对分权，重点是金融机构现代企业制度建立和实行多元化、扁平化管理体制，包括国有商业银行改制和地方非银行金融机构的正规化等。要求各级政府在推动金融创新、完善金融市场的同时，对金融风险进行管控，防止系统内生性风险和外源性国际风险的传递和冲击。随着金融创新的快速发展，金融交易所、股权投资基金、第三方理财等地方金融机构成为地方经济发展的主要支撑力量。人民银行和银监局通过货币政策对金融机构实行监管，地方政府则承担了风险处置责任。所以，在金融发展权以外，金融控制权的分配和行使成为这三次金融改革的主要内容和标志。金融发展“分权-集权-相对分权”的过程基本保持与财政制度改革的同步，同期进行的还有中央政府与地方政府之间的财政分成体制和分税制改革，基本上理顺了中央-地方间的财政体制，进一步促进了地方政府发展区域经济的动力。

分权式发展使在促进区域经济快速增长的同时，使地方政府拥有了辖区内金融机构的管理权和控制权，可以方便地从银行体系获得更多资金支持，因而减少了对财政分成收入的渴求，这是一种金融市场化的成功。从长期来看，这种成功并没有对长期受地方政府控制和影响的地方金融机构发展产生足够推动作用，反而进一步加剧了二者相互间的依赖。原因在于中央政府与地方政府间形成了“财权上移、事权下放”的局面，即地方政府各项收入由中央政府确立，而区域经济增长和社会综合事务却交由地方政府完成，并通过经济增长指标（通常表现为GDP）来对地方政府进行考核和决定晋升，加剧了地方政府在地区收入与支出间的压力，促使地方政府加大对辖区内金融资源的控制。尽管王海龙等（2015）发现，金融体制变迁影响了财政分权，没有发现财政分权对金融体制变迁产生促进或抑制作用的证据[7]。但我们观察到的事實是，在各地经济发展初期，地方政府可以动用的金融资源较为有限，区域间竞争主要发生在对辖区内金融进行控制，以缓解财政资金紧张带来的投资不足问题，使地方金融俨然成为“第二财政”[8]。原因就是财政分权造成的地方政府财政收入下降和经济增长（GDP指标）竞赛的压力，使地方政府不得不选择干预区域金融资源聚集与配置，以实现区域经济在短期内的快速增长，但却不利于金融市场机制发育和资源配置优化。这与中央政府希望通过财政分享制度来提高地方政府积极性、促进经济增长的初衷并不完全一致。

财政分权使地方政府与中央政府存在不同利益诉求成为可能，在经济发展的不同时期和阶段，地方政府与中央政府并不能完全保持一致。首先表现为地方政府对中央宏观政策的应对，中央政府从全国均衡发展的目标出发，可以对全国范围内的发展布局和资源配置进行宏观调控。地方政府能够影响的资源和范围较为有限，在经济增长竞赛压力下，更有动机选择对辖内金融资源施加影响。在对待区内金融机构的态度方面也是如此，Agarwal et al.（2012）发现与中央政府和监管机构主要关注系统性风险和稳健性有所不同，地方政府倾向于给地方金融机构较高评级[9]，以提高其融资能力促进区域经济增长。特别是近年来地方性金融机构的快速发展和金融创新产品的不断推出，“条块分割、以块为主”的管理体制呈现权力分散的局面，也容易造成中央政府重风险防范而地方政府重金融发展的冲突以及中央政府严格控制地方金融服务供给与地方政府竭力扩大影响范围的冲突。这就是中央政府与地方政府在区域金融发展和经济增长中目标和利益不一致的表现之一。

其次，地方政府与中央政府的不完全一致还表现为地区增长竞赛中的重复建设等。应该承认，金融分权和财政分享确实促进了地方政府在促进经济增长方面的积极性，但在全国均衡发展和区域优先发展的顺序选择方面，中央政府与地方政府具有不同的约束考虑和策略选择。中央政府的策略一般是选择某一区域作为试点和示范，通过鼓励一部分先富带动其他人后富的方式，有计划地、分批实现全国性的经济增长。地方政府的目标和策略则有很大不同，在官员任期内晋升激励和区际竞争的双重压力下，他们需要短期内通过干预金融资源聚集和配置刺激经济增长、提高地区相对竞争力，并不需要考虑其他地区的情况。地方政府的竞相干预和竞争行为在聚集资金投资基础设施项目、促进区域经济增长的同时，也带来其他问题，如竞相压低资金、土地等生产要素成本影响市场机制运行，低水平项目重复建设等。

可以看出，财政分权、分税制改革和随之而来的区域间竞争，成为地方政府干预区域金融资源配置的主要动因。尽管中央政府统一制定了全国范围的金融发展规划和政策实施，但金融领域存在明显的区域差异。在排除了资源禀赋、市场发育水平等经济发展初始条件不同的影响后，发现地方政府的不同偏好和出于“财政饥渴”的干预行为，是出现这种差异的主要因素之一。地方政府对金融资源的各种控制和干预，缓解了本级财政压力，但也产生了诸如市场分割、地方保护主义等影响信贷资源有效配置的不利后果。

在财政分成较少和财政性融资受限的情形下，地方政府开始将融资目光转移到参与金融资源的分配和竞争。实证研究发现，对地方性财政收入依赖性越大、财政支出占GDP比重越大的地区，政府对经济干预的动机越强[10]。对于地方政府对区内金融发展的干预后果，不仅不利于区域金融市场发育和金融资源配置效率，也不利于经济的稳定增长。但也有不同的研究结论，如Dewatripont & Maskin（1995）发现，集权的金融体制更有利储蓄动员和长期项目的投资，分权式金融体制的优势主要体现在提高资源配置效率和短期项目投资方面[11]。但是，相对较少的财政分成却不能满足区域经济快速发展的资金需求，迫使地方政府集中于资金的筹集，而不是关注资金利用，稀缺的金融资金被投放到快速见效的项目。所以我国的金融分权使地方政府的主要促进作用体现在金融总量的扩大上，对于金融资源的配置效率却需要进一步改进[12]。由于区域金融发展竞争来自经济分权和财政压力，因此财政分权成为理解和分析地方政府干预区域金融发展的起点和中心。

以GDP竞赛为主和官员政治晋升激励的区域竞争已经影响了地方政府的努力方向，不利于实现中央政府的统一部署和宏观调控。在中央与地方政府实行财政分权和分税制的现有框架下，金融发展的路径特征转变为中央政府逐步退出而地方政府加强介入的过程，总体上不利于市场机制的培育和形成。需要重新审视中央-地方政府间的激励机制和实际效果，既要考虑地方政府合理诉求、继续保持发展经济的积极性和主动性，又要提高中央政府的宏观调控能力、实现全国均衡发展。洪正、胡勇峰（2017）认为，金融分权竞争与财政分权制度存在密切的联系，地方政府与中央政府之间的金融分权取决于财政分权所决定的中央与地方的财政状况。所以，财政分权成为理解央-地两级分权式金融发展过程中出现困局的重要问题，可以从中央政府与地方政府间因财政分权形成的“委托-代理”关系入手，通过引导地方政府偏好，改进省级以下地方政府的有效激励，促使地方政府继续积极推进区域经济增长。

三、信息不对称下地方政府偏好与中央-地方的分成激励

在现有的行政体制中，中央政府委托省级以下地方政府对本区域实行管理并负责区域发展和经济增长，中央政府对地方政府的努力进行“评估”后，通过国地税分征和财政转移支付等方式向地方政府支付“报酬”；地方官员从地区发展和自身升迁需要出发，对区域实行投入和工作。傅强等（2013）认为，由经济转型和政治体制改革带来的新的制度供给来提供中国经济持续高速增长的内在动力，面对中央政府与地方政府的分权发展和财政分成现实，需要同时考虑有效政治激励和经济激励以“增长竞争型政府” 来培育地方政府间的竞争机制，推动经济发展[13]。陈富良等（2004）认为，政府规制实际上是一个多重委托代理合同，同样面临信息不对称的而产生的代理人的道德风险 [14]。中央政府委托省级以下地方政府对本区域行实管理，地方政府负责区域发展和经济增长，而中央政府则通过财政分权和转移支付等方式支持地方发展。即中央政府需要依靠多级地方政府来执行和完成各项政策，而地方政府的努力和业绩又需要获得中央政府的认可。金融市场就具有一定公用产品的属性，其发展的外部性可以提高金融资金的利用效率，从而推动经济增长增加社会总福利。

在中央与地方政府间既有一定的目标冲突，也有一致利益，且存在信息不对称，可以通过委托-代理理论的激励设计提高收益水平。在委托代理的激励问题方面，传统委托-代理理论以“理性人”为基础假设，即参与双方都以自身利益最大化为目标并努力实现。但实际并非完全如此，代理人除了关心自身利益实现以外，还关注其他人的行为和结果，在进行相互比较后再决定自己的行为和投入。Rabin在心理博弈论的基础上建立了基于动机公平的博弈论模型，同时引入了互惠性偏好[15]，认为代理人在履行委托任务时不仅会进行自身收益的前后比较，还会与其他人进行横向比較。蒲勇健（2007）把“公平博弈”植入委托—代理，对代理人“互惠性”非理性行为进行分析，发现考虑公平互惠后的合约可以给委托人带来比原有最优委托代理合约更高的收益水平，即通过考虑代理人的互惠性非理性行为进行帕累托改进实现契约双方共赢[16]。这些研究为改进中央政府与地方政府尤其是省级政府间的激励机制提供了基本思路，可以考虑引导代理人的公平偏好以增加收益，通过财政分成和转移支付等方式改善地方政府捉襟见肘的财政状况并弱化横向竞争的同时，减少地方政府向区域金融的“攫取”和控制。

我国目前的政府设置包括中央和地方，地方政府一级划分为省、市、县和乡四级。对于省级政府来说，在与中央政府的委托-代理关系中是代理人，在完成过程中会对任务进行分解并“转包”给下一级地方政府，故在与下级地方政府间的第二重委托-代理成为委托人，在现有多层次政府设置体系中处于双重角色，同时具有“代理人”和“委托人”的双重身份，其最终收益受到上级委托人评定和下级代理人努力付出的影响。省级政府成为多层政府体系中激励机制的关键所在，可以考虑引导省级地方政府的公平偏好提高其努力水平，实现地方政府的激励和约束。

省级政府的产出函数可以设为：π1=a1+ηa2+θ，0≤η≤1，其中a1是省级政府的努力程度（完成中央政府委托任务获得绩效），a2是下一级地方政府的努力程度，表明省级政府的产出依赖于其下级的努力程度，依赖系数为η（ηa2是省级政府的周边绩效，体现为其对下级政府的帮助和任务完成中的统筹安排等付出），θ是除了努力以外其他的一些不确定因素。中央政府与省级地方政府实行财政分成，可以认为作为委托人的中央政府采取的是产出分享激励机制，故省级政府的预期收入为：s1=α+βπ1，其中α是省级政府的固定收入，β是其对产出的分享比例系数。省级政府的努力成本为：c1=■ba■■，其中b是努力成本系数，且b>0。因此，省级地方政府的预期净收入为：n1=s1-c1=α+βπ1-■ba■■=α+βa1+βηa2+βθ-■ba■■ ，对于作为委托人的中央政府来说，收入依赖于省级政府的努力和产出，其收入为：ξ=（π1+π2）-（s1+s2）=（π1+π2）-（α+βπ1+α+βπ2）=

-2α+（1-β）（π1+π2），且Eξ=-2α+（1-β）[a1+（1+η）a2]。

根据F-S理论模型，参与者的公平偏好效用主要来自于三个方面：绝对收入效用、嫉妒偏好效用和自豪偏好效用[17]。为了方便计算，假定中央政府和省级政府具有同样的嫉妒偏好效用和自豪偏好效用k。k值越大，就表示公平偏好程度越强，与其他人的收入差距对其实际净收入的影响就越大，反之表示影响越小。故我们对省级地方政府的收入进行修正，得到考虑了公平偏好的实际收入R1=n1+

kβ（π1-π2）+k[3α+（2β-1）π1-（1-β）π2]。同理可得考虑公平偏好时中央政府时的实际净收入R2=n2+

kβ（π2-π1）+k[3α+（2β-1）π2-（1-β）π1]，k≥0。

白艳娟、姚令恺（2015）研究认为，中央与地方实行二级财政和国地税分别征收，使地方政府与中央政府的利益追求开始分化，信息不对称也开始出现[18]。与中央政府相比，地方政府更接近辖区内市场变化和经济发展等信息来源，因而往往具有信息优势。在区域性市场形成和发展过程中的信息传导能力，包括市场方面自下而上的信息收集、整理和判读以及自主而下的政策传递和发挥作用等，中央政府和地方政府之间存在信息不对称。当存在信息不对称时，委托人和代理人双方都不能互相直接观察到对方的努力水平，或者他们获得对方努力水平信息的成本很高。实践中，中央政府具有制度供给和全国调控的信息优势，省级地方政府则拥有市场变化的信息优势，因此各方都具有一定的信息优势，都是从自身收益最大化出发考虑，而不是整体效益最大化。激励机制需要兼顾基层政府与市场主体的利益共生性，结合信息占有情况，提供同时满足“激励相容”和“参与相容”的制度安排，使代理人的努力程度能够使委托人（中央政府）的收益最大化。因此，除了中央政府与地方政府能够合作的约束条件外，还需要考虑激励相容约束条件，最终分别计算出省级地方政府作为代理人和中间人时的努力程度a1**、a2**以及收入α**：

a1**=■（1）

a2**=■（2）

α**=■{2x0-（A-2k）■[2A-（2+η）k]-（A-2k）■[A-（1+η）k]+■{（A-k）2+[A-（1+η）k]2}+（A-2k）2ρσ2}，其中A=■。

在现有多层级政府的体制下，上级政府把许多事务性权利下放，而财政权上移，加重基层政府的财政困难[19]。在财政转移支付不足的现实下，地方政府又面临经济增长竞赛和政治晋升的锦标激励，只能转向干预辖区内金融资金的流向和配置，试图在短期内刺激经济增长。在与中央政府形成的委托-代理计算结果表明，具有公平偏好的省级地方政府不仅关注自身利益实现（α**），同时也关注其他平级代理人和下级代理人（a2**）的努力程度，并根据比较结果来调整自身行为和努力程度（a1**）。这也可以部分解释许多地区出现了低水平项目的重复投资，抑制了金融资源的市场化配置，降低了金融资金利用效率。地方政府希望通過差异化的方式提高横向竞争能力，如决定是否通过建立地方融资机构或区域金融中心来提高本区域的金融资源聚集。

四、结果分析

1.中央政府设计激励机制时，必须考虑中央政府与省级政府的产出分享机制，以及省级政府对周边绩效的依赖

当中央政府与省级地方政府间之间存在信息不对称时，合约的激励有效性受到公平偏好程度k、依赖系数η和产出分享bpδ2影响。如果中央政府与地方政府间的收入合约具有激励效应，分享比例系数β**的取值必须小于1。中央与地方间的财政分权就是一种产出分享制度，有力推动了各区域经济调整增长，证明中央政府与省级政府间的激励机制是有效的。

在财政分权的条件下，地方政府与中央政府的利益诉求并不完全一致，导致在实践中的行为偏差。钟晓敏等（2007）发现，当中央政府实行扩张性的宏观调控政策时，地方政府会积极配合，但当中央政府实行紧缩性政策时，地方政府就不愿配合，甚至消极对待，出现“上有政策、下有对策”的现象[20]。可以通过引导代理人（地方政府）的公平偏好来实现帕累托改进，如考虑省级地方政府完成目标任务过程中对周边绩效的依赖程度。省级地方政府对周边绩效的依赖体现为行政区域的资源禀赋等发展初始条件，但各省级区域间的差异比较大，需要中央政府充分考虑这种差别的现实存在和对区域发展产生的不利因素。在制定增长目标和计划时，根据各地区的不同情况对任务目标做出调整，可以减轻省级地方政府对下级的任务分解和“转包”现象。

2.提高省级政府的公平偏好程度可以激励其提高努力水平

由于地方政府具有信息优势，就可能从自身利益最大化出发影响相关制度发展，使其最终结果偏离中央政府的意图，背离整体利益。关键就在于地方政府既有双向代理的中介身份，又有自己独立的经济利益追求。式（1）（2）表明省级政府的努力程度a1**、a2**同时受到对下级绩效的依赖系数η和k公平偏好程度的影响。在信息不对称的情况下，如果依赖系数η保持不变，则省级政府的努力水平与公平偏好程度的大小同向变动，即可以通过提高公平偏好程度来促使其高努力水平，表明公平偏好程度除收入分享机制外的一种有效激励。

对于省级地方政府来说，式（1）同样适用。即在省級政府与市（县）、乡级政府的关系中，同样需要考虑省级以下地方政府的产出分享机制和周边绩效依赖。式（2）表明在相同公平偏好水平k下，省级政府的努力水平与依赖系数同向变动，即对下级政府产出绩效的依赖性增加时，同样会促使省级政府提高努力水平。如才国伟等（2010）的研究认为，政府层级改革显著促进了地方经济增长。但同样存在地区差别，金融发展较好的地区倾向于选择财政上的“省直管县”，而金融发展较差的地区倾向于选择“强县扩权”，原因可能是金融发展能够为财政体制改革提供资金支持[21]。原因就在于“省直管县”减少了委托代理链条过多产生的信息损失；“强县扩权”则提供了省级以下地方政府的分享机制，提高了其作为代理人的收入水平，因而都具有提高多层级政府间委托代理合约激励的效果。所以，设立和调整省级政府与下级政府的收入分成机制也会激励省级政府提高努力水平。

3.引导地方政府注重长远利益，弱化经济增长竞赛压力

由于基层地方政府是区域经济和社会发展的直接管理者和促进者，与中央政府相比更接近市场和企业。在掌握区域金融发展的现实需求和规划目标方面，地方政府比中央政府具有信息优势；另一方面，地方政府拥有的信息优势促进他们诱导金融机构增加或改善区域市场的有效金融供给，从而体现为更好的市场增进，影响区域资源配置[22]。政府把发展经济和参与经济竞争作为主要职责，以GDP为主要内容的考核使地方政府热衷于快速经济增长。为了在与其他同级地方政府的“竞赛”中获胜，地方政府往往会借助行政权力，以直接或间接的方式干预区域内金融资源的获得和配置，使区域内具有优势的产业获得更多资金支持，实现经济增长的业绩目标。

随着改革开放的不断进行和认识的深入，地方政府的目标排序方面出现了一些变化，而这种目标排序变化与区域间的经济水平基本一致，同样表现为显著的区域差异。地方政府干预辖区内资源配置的另一个不利结果是政府行政资源的配置浪费，形成与市场机制的冲突和抵消，削弱了市场配置资源的能力和效率。考虑地方政府职能转变和效率提升的前提就是考核方式的转化，把单一经济增长指标（主要体现为GDP）变成多重目标考核，包括区域内市场体系发育和完善等指标因素。

五、主要结论及建议

我国各区域间的经济水平和自然资源等发展起始条件方面并不相同，使区域发展之初就存在明显差异。中央政府集中统一完成调控难度较大，需要依赖各级地方政府职能作用的发挥，以实现各项政策的功能发挥和实际效果。分权式金融发展提高了地方政府积极性，也促使其对区域金融资源实行控制和干预，大部分原因来自财政分成不足和经济竞赛压力。在市场机制成为资源配置的决定性力量前提下，金融分权应更当加规范，考虑地方政府增加财政收入的合理诉求、弱化和减小地方政府对金融资源的渴求和控制，继续保持发展经济的积极性和主动性，又要提高中央政府的宏观调控能力、实现全国范围内金融协调发展。

首先，可以通过考虑地方政府的公平偏好来改进中央-地方之间的激励机制，提高地方政府完成区域经济发展和社会进步各项任务的积极性。高的公平偏好程度和高的依赖程度能直接激励下级政府的努力水平和产出分享比例，具有很好的激励效果。地方政府同时具有区域经济发展的利他性偏好和晋升等自利性偏好，造成地方政府与中央政府目标函数的不完全一致。中央政府除了通过财政分权实现收入分享激励外，还设置了地方官员晋升作为“激励锦标”。这种激励很大程度上依靠地方经济增长（主要表现为GDP）等可量化指标来观察，刺激官员为了在经济竞争与政治晋升的综合竞争中胜出，选择运用行政权力去争夺和控制相对有限的金融资源并展开区域间竞争。这种基于嫉妒偏好下的无效竞争一方面削弱了公平偏好带来的激励效果，有违中央政府设置激励的初衷；另一方面也造成资源浪费，实践中表现为各地间的低水平重复建设。由于政府官员是有任职期限的，为了任期内取得明显“成绩”，地方政府首先考虑的就是见效快、效益高的企业或项目，而很少或甚至不考虑其他地区及全国的均衡发展。当地方政府着眼短期利益而忽视长期目标时，确定的激励锦标（如官员晋升）等降低了公平偏好带来的努力程度。这些原因综合作用的结果就是尽管地方不断刷新经济数据，有限的金融资金被投放到能快速提高产出水平的项目，出现大量重复建设和低水平建设；区域间产业规划和金融结构存在趋同，带来新一轮的竞争和重复建设，造成自然资源和金融资源的大量浪费。

目前，地方政府财政支出的约40%，来自中央的转移支付和税收返还。财政分权改革使地方政府可以分享中央政府的收入，从而维护市场发展，推动辖区内的经济增长。袁茂等（2011）发现，委托人通过雇佣横向公平性偏好程度尽可能高的代理人，就会尽可能减少代理成本，增加委托人的期望收益[23]。中央政府需要依靠多级地方政府来实际运作各项政策执行的诸多环节，通过分税制和转移支付等方式实现与省级地方政府的收入分成。考虑地方政府的公平偏好，可以提高代理人（地方政府）的努力水平和增加两级财政间的收入分成，实现地方政府的激励和约束。有利于实现利益最大化，确保全国水平上的经济增长，这是一种双赢的选择。

其次，要求省级政府做好对下级政府的支持和帮助，通过提高下级政府的努力程度来增加区域产出水平和绩效。刘光俊等（2010）认为，现有财政体制缺乏相应制度供给，出现财权争夺中的机会主义与商业化倾向和事权分担中的相互推诿，导致公共服务供给效率低下和政府形象的损害，需要进一步理顺中央政府与地方政府的财政关系[24]。根据各区域的实际情况来决定，在经济发展水平较高、市场机制相对完善的地区可以试行“省直管县”，通过减少委托代理链条以减少政府干预和信息传递中的阻碍，实现市场机制对资金配置的决定作用；经济水平较低和市场发育不完全的地区可能选择“强县扩权”，通过地方政府在金融资源聚集中和配置的引导，提高资金利用效率。

目前的收入分享仅限于中央与省级地方政府间，管理体制不够完善，且税种单一。地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的财政管理体制，导致省以下地方政府的收入划分形式呈现多样化，基层地方政府没有制度激励和稳定预期，更有机会选择影响和干预辖区内金融资源，这样的局面不利于实现省级政府的激励，影响了区域最终产出水平。

最后，設置差异化和多样化的考核目标，弱化经济竞赛压力。公平偏好可以提高代理人的努力水平，但其中包含的嫉妒偏好不利于委托人实现锦标激励，需要委托人改进已有的激励锦标设计。如魏光兴、蒲勇健（2006）的研究发现，公平偏好会影响代理人在确定的锦标激励下的努力程度，应当减少类似的激励制度[25]。也就是说，公平偏好会提高现有多层级政府间委托-代理关系中地方政府的努力水平，但确定的GDP竞赛和“政治晋升”却抑制了这种努力，应当改变单一锦标激励以引导地方政府的偏好和努力。

在中央-地方分权中，地方政府承担的是多项任务（Multitask），即除了经济增长目标之外，还面临环境改善和社会民生等任务。Holmstrom和Milgrom（1991）的多任务委托代-理分析揭示，委托人提高对代理人某一任务的激励强度将引发代理人努力的重新分配，会影响其他维度任务的完成[26]。中央政府一方面通过财政分权和分税制改革的方式，鼓励地方政府积极发展经济；另一方面却遭遇地方政府对其他任务完成受到影响的窘境。实证研究发现，地方政府有压低教育公共卫生支出而加大基础设施投资的行为[27]。地方政府在财政收支和经济竞赛的压力下干预辖区内金融资源配置，削弱了市场机制配置资源的效率，影响了金融发展促进经济增长的效应释放，也不利于政府职能的完全履行。王俊等（2015）认为，有必要通过完善财政金融体制、改革官员考核机制以及明确中央与地方各自的权责利关系等措施来规范地方政府的竞争行为[28]。需要改进已有的激励锦标，从与晋升挂钩的单一经济指标转为多向指标考核，从短期GDP竞赛向环境保护和可持续发展综合考察。

在经济增长转型的“新常态”时期，中央政府制定和实施各项宏观调控政策的主要目标提高经济运行效率而不是单纯经济总量的提高，需要努力降低因为提高效率带来的额外成本，包括省级地方政府完成任务的成本。考虑到各省市自治区在自然资源等禀赋条件方面存在差异，既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。为避免或尽量减少在粗放式经济增长中的损失，对于不同地区设置不同的激励水平和强度，降低地方政府在GDP竞赛中的强激励效果，而在公共服务、环境保护和社会公平等方面加大投入。王立国等（2012）研究发现，中央政府将社会效益列为激励目标时，地方政府在社会效益上投入的努力程度增加，而在经济效益方面投入的努力程度不变，总的努力程度增加。结果是社会总体效益和福利都增加[29]。与地方共享税的比例划分方面，可以根据各地区的不同条件适当调整，将地理条件、物价水平、人均财政收入等因素对支出的影响纳入标准支出测算体系。在设置省级政府的绩效考核指标体系时，需要考核部门职能和公共服务提供等内容，引导地方政府的自豪性偏好使其积极引入除经济增长以外的其他目标；引导地方政府职能转换，在明确有效激励前提下，选择长期利益导向和持续发展模式。