地方政府债务问题研究

朱 满

（河南财经政法大学，河南 郑州 450000）

地方政府债务率过高，债务风险较大，这一风险引起了政府决策层的注意。2018年中央经济工作会议重点说明要防范风险，理所当然，对地方政府债务风险的防范也在其中，因此降低地方政府债务风险，争抢财政部门的抗风险能力也成为财政税务部门的重点工作之一。各级人大、各级政府贯彻落实预算法的实施情况和地方政府债务现状和管理效果将成为此次调研的重中之重。通过调查地方融资平台、政府和社会资本合作项目等形式违法违规变相举债的情况，各级人大和政府对症下药，提出降低地方政府借债的风险系数、规范地方政府举债规模和方式以及偿还能力、增强对地方政府借债的管理和监督、加强各级人大对同级政府举债的监督和审核这几个方面的建议。这个报告将由常委会负责计划实施和审核，该计划将在2018年底全部竣工。这也给地方政府债务管理敲起了警钟。

1 现状分析

2017年，我国财政会议重点指出，我国将在接下来的一年里继续实施积极的财政政策，优化财政支出结构，在确保对转型期社会保障的支出的基础上合理减少一般性支出，切实加强地方政府债务管理。但需注意的是，保障重点领域和项目支出的同时，警惕地方债风险尤为重要。如表1所示，与2016年的36.7%相比，2017年的负债率下降了0.5%。结合各媒体报导来看，部分地方政府为追求GDP而违背了可持续发展的战略，这种片面的政绩观使得地方政府对待融资热血沸腾，这也算是隐性债务规模扩大的一个显著原因。

表1 2016～2017年政府负债率

2 中国地方政府债务存在的问题

2.1 地方政府债务规模庞大

中国经济的迅猛发展的起点是在改革开放，随着改革开放政策的深化，城镇化推进速度很快，由于发展地方经济的需要，进行基础设施建设和加快民生工程进程更是迫不及待，各地政府的政策性支出增加迅速。但毕竟地方政府收入有限，税收收入不能覆盖住预算，前几年，土地财政也很活跃，但是由于去年对土地财政的严加监管，所以地方政府又另寻他路，通过举债的办法来平衡基础建设长期的投资需求。2008年经济危机全面爆发后，国内市场萧条，出口锐减，在面对国内外市场的衰败景象，中央政府一次性投入4万亿人民币到基础设施建设中，这有点像罗斯福新政中以工代赈的政策。另一方面，各级地方政府也响应国家的号召，加大了对基础设施建设的投资，由此加速了地方政府举债规模的膨胀。2013年年底，地方政府债务规模较之前增加了13亿元达到了18万亿元。

根据2016年省级行政区政府债务率排序（债务率=2016年7月27日各地区城投债余额/2015年地方公共财政收入），排在前十名的是青海（153%）、重庆市（151%）、天津（138%）、湖南省（132%）、甘肃省（122%）、江苏（117%）、贵州（100%）、云南（95%）、新疆（94%）、广西（93%）。我们可以清楚地看到地方政府债务率过高，且负债率过高的大多为中西部地区，前十名中只有江苏省一个东部发达地区，江苏省也是在大举兴建基础设施，所以负债率过高。尤其值得注意的是，青海、重庆负债率已超过150%，这也就造成了还债责任的懈怠以及上移问题。

2.2 地方政府举债不够规范

地方政府在举债时应对风险防控机制建设不够规范，也不够完善。首先，我国还没有建立统一、规范的债务统计制度，就连统计口径和标准也不尽相同。比如说：有的地方政府冒着违法的风险，违规替别的主体做担保，违反法律规定向个人或非金融机构（除了银行、证券、保险公司等以外的第三方）借款，缺乏应对债务风险的强有效的手段和措施。其次，防控制度不够完善还体现在缺乏问责机制上。在现实操作中，我们出台了相关的详细的配套细则，理论充足，但缺乏操作性强的方法，这也一定程度上导致了地方政府责任意识薄弱。

2.3 举债主体多

据统计局网站信息显示，地方政府的举债主体不仅包括各政府相关单位部门，还包括地方融资平台公司。从债务来源来看，不仅包括银行贷款和债券，上级财政部门的转贷也被包括进来了。举债主体的多样化、举债形式的多样化、举债渠道的多样化，使得地方政府对债务的运行情况、偿还情况以及偿还能力等各个因素的掌握力不从心，从而缺乏全面洞悉和熟练掌握的能力和精力。除此之外，还有一个难题：监管难。

3 地方政府债务问题出现的的原因

3.1 经济体制因素

3.1.1 分税制的影响：财权与事权不对称

1994年分税制改革后，央地分家，中央政府与地方政府由于没有此类改革的经验，遂逐步形成了一种财权不断向中央转移、事权不断向地方分散的体制机制。由于财权的上移，有些税种收入归中央，则导致了地方政府的财政收入下降，对中央政府或者上级政府的财政依赖程度加深。虽然事权的上移，导致地方政府支出责任的增加或不变。但是财政收入不足以覆盖支出，尤其是像农村义务教育经费和粮食补贴还有高等教育这样支出数量很大的项目。这种财政分权体制却在客观上造成了财政收支缺口，土地财政已被限制，这也是一个重要原因。

3.1.2 转移支付制度的影响：地方还债责任

转移支付在我国财政支出中所占比重较高是我国转移支付制度的突出特点，地方财政支出对转移支付依赖的程度较高，且越往下级政府，依赖性越明显，长此以往，便加大了地方政府对中央政府的救助预期，更加肆无忌惮地借债或者贷款。根据往年数据，用于填补地方政府收入和支出之间缺口的转移支付规模巨大，应该予以合理压缩。在考虑了转移支付后财政收支的缺口，地方政府就只能通过举债来承担了。

3.1.3 预算管理制度的影响：透明度低

现代政府预算制度的五大特征是“公开性、完整性、可靠性、年度性、统一性”。但是目前我国预算制度透明度高，预算外收入的规模仍居高不下，其他收入科目界定模糊，这一系列现象都反映了我国预算制度与现代预算制度要求还有一定的差距。

3.2 政治制度因素

3.2.1 GDP主导下的政治激励制度使地方政府大量举债

获得上级政府的认可和提拔是升迁的唯一法门，这就意味着明面上的业绩是考核的基准，从而忽略了在位期间潜在的业绩。一方面，特殊的政治激励体制使得地方官员更有斗志更有干劲。另一方面，为了地方各种设施的完善和地方财政收入的增加，各级地方政府会主动加大对基础设施的投资和积极主动提供优惠的财政税收政策招商引资，从而实现地方经济的增长。在限制了土地财政和考虑了政府财政收入和上级政府转移支付的情况下，通过贷款和举债增加地方政府的暂时可支配收入就缓解了收支不平衡。

3.2.2 官员任期较短且缺乏有效的债务审查机制

我国官员特定的任期和特殊的跨地域岗位变动（包括跨地区调动），这就一定程度上导致了地方官员在位期间的短视行为（短期财政机会主义行为）。在位官员将在位期间的借债成本转移给下一任接班人，以减少自身责任，在位时少量的成本和巨大的收益的鲜明对比更加助长了地方政府只顾眼前利益的行为，比如：过度举债和支出。地方官员的业绩考核，基本都是重显绩、轻潜绩。显然，一些“大干快上”“贪大求洋”的人升迁得快，埋头苦干、默默无闻的人不升或者慢升。在所有考核中，干部考核是核心中的核心。经济学上，每一个社会成员都是理性人，政府的官员也不例外，都想要成本收益最大化，都以同样侥幸的心理享受着借债带来的巨大好处，与此同时，也会找机会将沉重的借债成本转嫁给下一任。

3.2.3 地区之间的恶性竞争

各级以及各地区政府为了GDP显著增长的政绩考核目标。大力发展经济，基础设施建设和招商引资成了增长GDP的主要手段，但都是通过借债和贷款方式筹集的资金。这也导致了在改善经济建设状况的同时，也增加了政府的债务负担和债务风险，各级政府为了赶超其他地区的发展速度，盲目举债，忽视了本地区的财政收入规模，导致地方债务风险加剧。地方政府还要加大基础性支出和转型期间社会保障支出，支出规模巨大。再加上分税制体制客观上造成的收支缺口，只能促使地方政府通过增加预算外收入和借债来缓解，因为土地财政已经被严加限制。

4 应对地方政府债务问题的对策

4.1 加快财经财税体制改革

如何合理划分中央政府和地方政府之间、地方各级政府之间事权和财权和支出责任，一直都是我国财政税务改革的重点。我国一直在加快财税体制改革，试图给予各级地方政府合理的事权（与其财政收入相匹配的事权）。除此之外，应明确界政府间的事权划分，分清偿债责任，不可偿还靠政府，应做到谁借债谁偿还。我国经济学家指出，合理确定与政府财权相适应的事权，就必须要权责一致。财税体制改革单靠财政部门孤军奋战是不行的，更加需要其他部委的协助和统筹推进。决策主体至少应对该区域实施的公共政策成本买单。

4.2 建立健全地方政府债务管理体系

对信息进行有效的披露、提高政府公示信息透明度是提高债务管理效率的两个先决条件，有效地披露和透明有助于降低地方政府债务风险系数。彻底完善的信息披露制度既包括显性债务和隐性债务，又包括或有债务。只单方面地提高披露水平是不够的，实行严格的债务投资决策审核责任制是各级政府刻不容缓的，尽可能做到谁投资，谁还债。希望能够做到杜绝行政领导随意拍脑袋决定一切举债的行为的发生，严格审核投资项目的可行性和盈利性，从而规范贷款资金的运行秩序。

4.3 继续严格执行《预算法》

新修订的《预算法》是债务管理的主要抓手，《预算法》对地方政府大规模的盲目借债作出了明确规定，对于主要举债责任人处以开除、撤职的处分。显然，这些严厉的处罚措施在市场上产生了立竿见影的效果。最明显的是2017年，地方政府减少了2万亿元地方债务的发行量。这些现象足以证明利用新《预算法》对举债人员进行严厉处罚的方式在地方政府债务管理过程中扮演了重要的角色，所以，更要坚定不移地继续严格执行新《预算法》。

4.4 深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义经济思想

深入贯彻落实习近平总书记的新思想，特别是对习近平总书记在历次经济工作会议上的重要讲话精神，各级领导干部必须对照问题学，深入转变经济发展理念，增强风险意识，遵循市场经济规律，树牢“功成不必在我”的科学政绩观。地方的绩效考核，要做到不仅重显绩还要做到重潜绩，争取在考核中，为人民选出埋头苦干、默默无闻干实事的孺子牛。