农户退出宅基地集中居住前后的福利水平变化——以苏州太仓市为例

朱玉蕾，陈姝灵，陈 佳

（南京农业大学公共管理学院，南京210095）

一、引言

随着中国城市化进程的加快，农村人口逐渐向城市集中。由于难以在城市稳定落户，他们往往不愿意放弃农村的宅基地，导致宅基地闲置现象的出现。除此之外，部分地区城市扩张，建设用地需要占用原有的农用地和宅基地。因此，引导农户退出宅基地集中居住是新型城镇化发展的主要方向。农户在退出宅基地的同时，通过政策和规定，在他们自愿的情况下，搬离原有居住点，住进成片的标准化楼房集中居住。集中居住点通常情况拥有更好的生活条件、基础设施等。但同时，集中居住使农户大多失去土地及依靠土地所获取的收入。

江苏省是中国农民集中居住先行探索地区。江苏省太仓市是中国中小城市综合实力百强县市，位于苏南现代化建设示范区中心地带。在2010年，太仓市委、市政府出台了《关于加快城乡发展一体化，推进农民进城（镇、区）集中居住的实施意见》。《意见》中提到：凡属市、镇规划区外的农户，自愿放弃宅基地使用权、土地承包经营权进城，进城进镇集中居住的，实行“拆一还一”公寓房安置。太仓市在农户退出宅基地集中居住方面积累了比较丰富的经验，是理论和政策实践研究中重要的关注区域。

二、农户福利测度的实证研究

（一）组成农民福利的功能性活动

在农民福利的综合评价领域，福利的衡量一般在评估功能性活动的基础上进行。现主要评价农户退出宅基地集中居住前后可能发生变化的农户福利的主要功能性活动,即根据中国的实际情况以及集中居住的现实特征,选择针对退出宅基地集中居住的农户功能性活动,进行突出的可行能力比较。本文选择了家庭经济情况、社会保障、居住条件、社区生活、环境、心理状况六种功能性活动。

（二）调查区域与数据来源

调查对象是农户，实证调查选择了苏州太仓市陆渡镇、城厢镇的三个农民集中居住小区，分别是东城花园、盛园小区、电站花苑。东城花园是太仓市早期的集中居住区，而盛园小区和电站花苑是近年新建成的集中居住区，农民陆续搬入其中。

本次调查采取面对面访谈和自填式问卷的形式，对退出宅基地后集中居住的农户展开调查，在小区内进行访谈，发放问卷。共计发放问卷100份，回收有效问卷98份。

（三）农户集中居住前后福利效应测度结果

从表1的福利效应测度结果可知，农户集中居住后总体福利水平有一定提高，农户福利水平模糊评价值由0.515上升0.597。从各项功能性活动指标来看，集中居住后，农户的社会保障、居住条件均有所改善，而农民的家庭经济状况、心理状况以及环境等方面有不同程度恶化。

1.家庭经济情况

从地区样本来看，农民集中居住对家庭经济状况有较大影响。从各项具体指标来看，农民集中居住后农户的农业收入和纯收入减少，非农收入增加。调查发现，大部分农户将原来的承包地统一交给村里从而获得一次性补偿或者每年拿租金，导致农业收入减少。其次，集中居住减少了农户的副业收入，非农收入的增加不能弥补农业收入的减少。

2.社会保障

由于集中居住后农民的工作机会较以前有所增加，可实现就地就业与创业，所以更多农民选择在本地经商或打工谋生。同时，农民退出宅基地集中居住后有更多机会享受城镇居民养老保险、城镇职工医疗保险或城镇居民医疗保险。政府正积极完善社会保障体系，减少农民对宅基地的依赖程度，社会保障总福利也得到相应的提高。

3.居住条件

居住条件在农户集中居住后有所改善。其中房屋结构的隶属度变化最大，由0.429上升到0.928。这主要是因为集中居住前农户原有房屋大部分是砖木或砖混结构，而集中居住区的新房基本上是钢筋混凝土结构，房屋建筑质量明显提升。房屋类型的隶属度值从0.393上升至0.429，由于集中居住前农户居住的是平房，而集中居住后大部分农户居住在单元楼中，且很多单元楼都配备电梯，使得农户居住条件得到改善。

4.社区生活

现所调查的大部分农户所居住的集中居住小区是近几年新建的，规范的社区规划和设有的围墙、固定的出入口和保卫人员有利于改善社区的治安。社区文娱生活方面变化不大，但是集中居住区配有专门的娱乐设备，农户的文娱生活方式得到增加，社区文娱活动的隶属度也有所提升。而社区决策参与隶属度有大幅度降低，在宅基地退出过程中他们没有参与制定宅基地退出的政策，房屋类型、新社区选址和补偿方案相关政策也从未参与，直接导致社区生活的总隶属度从0.346降低至0.214。

5.环境

总体来看，集中居住前农户的生活环境较好，隶属度为0.629，衡量该功能性活动的各项指标隶属度在集中居住前后均高于0.5，集中居住使这一功能降低，隶属度值下降至0.529。这主要是空气质量和噪音状况指标隶属度降低所导致的。农户对集中居住小区的植被覆盖情况和交通状况较为满意，原因是集中居住小区有统一的、专业的社区绿化规划，而且小区距公交站、医院、学校较近，生活十分便利。

6.心理状况

调查发现，心理状况的总隶属度值在集中居住后稍有下降，总体水平处在不好不坏的模糊状态。变化最明显的是社区归属感，但集中居住前后其隶属度均达0.5以上，表明集中居住前后农户的社区归属感虽有所变化，但整体上都处于较好水平。人际关系隶属度的下降可能是因为集中居住小区较大，由多个村的农民集中在一起，邻里街坊发生了变化，使邻里关系没有以前融洽。

表1 农户集中居住前后福利效应测度结果

三、研究结果分析

（一）研究结论

通过考察了江苏省苏州太仓市这一经济较发达地区的农户在退出宅基地集中居住前后的福利变化及其影响因素。集中居住前后农户福利水平的模糊评价结果显示，这一地区总体样本的农户福利水平在集中居住后有一定程度的提高，总模糊指数从0.515升到0.597。进一步分析引起农户在集中居住前后的福利变化产生差异的影响因素，其研究结果表明，社会保障、居住条件对农户福利变化具有显著的正向影响；而家庭经济情况、社区生活、环境、心理状况对农户福利变化具有显著的负向影响。

总之，福利在本质上的模糊性和复杂性使得无法精确地测度，因为这是一个模糊的概念，在现实生活中，我们也无法得出福利状况好或坏的绝对结论。

（二）政策建议

1.合理规划集中居住区，完善周边配套设施

在充分尊重农民意愿、发挥农民的主体性的前提下，政府应该充分考虑本地工业化、城镇化的现状和发展趋势，综合考虑与产业、周边社区的关系，合理规划集中居住区。此外，地方政府应该适当增加对集中居住区社会经济发展以及生活环境的投资，例如，加大对集中居住区基础设施和公共服务设施的投资力度，改善交通、通讯、电力、饮水等居住条件，提高农民日常生活的舒适度和便利度。

2.保障农民权益，提高集中居住补偿

在集中居住工作中，要以农民意愿为核心，保障农民权益不受侵犯，让农民代表参与集中居住工程的过程管理，并就拆迁补偿、就业安置方案与政府主管部门保持沟通，收集与整理合理化建议。除此之外，通过提高集中居住补偿来增加农民收入，改善农民福利。政府应提高补偿标准并提供价格合理的集中居住区安置房。扩大补偿范围，规范补偿程序，减少补偿随意性及暗箱操作等违规现象。丰富补偿方式，将货币补偿与实物补偿相结合。