农村生活垃圾治理模式与系统演化路径研究

鲁圣鹏，　李雪芹，　杜欢政

(1.东华理工大学 建筑工程学院，江西 南昌 330013；2.同济大学 循环经济研究所，上海200092)

美丽中国离不开美丽乡村，生态之美是农村相比城市最大的优势。科学有效地治理农村生活垃圾，是建设美丽乡村的基础性工程。据统计，目前中国农村每年产生的生活垃圾总量达到1.3亿吨，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行处置的村庄不到一半,“垃圾围村”形势严峻[1]。各种乱堆乱放的垃圾，已严重污染农村土壤和水体，影响村容村貌，对农民健康安全造成严重威胁。近年来，中国政府高度重视农村垃圾治理问题。2015年住建部、环保部等十部门出台的《全面推进农村垃圾治理的指导意见》明确要求，到2020年全国90%以上村庄的垃圾要得到有效治理；2017年中央一号文件提出，要推进农村生活垃圾治理专项行动，促进垃圾分类和资源化利用。解决农村生活垃圾污染问题，已迫在眉睫。

垃圾治理是一个全球性问题，目前一些学者从农村生活垃圾的产生特征、处置技术、管理模式、绩效评价和制度保障等方面展开了研究。Bernardes等针对巴西亚马逊农村、Han等针对中国西南农村，探讨了农村生活垃圾的产生特征、垃圾构成和处置状况[2，3]；Bel等探讨了农村垃圾管理公私合作模式[4]；何品晶等研究了村镇生活垃圾“全集中”和“村镇县协同”处理模式[5]；赵晶薇等提出了基于“3R”原则的农村垃圾管理模式[6]；张益对比了传统和新型的城乡一体化模式[7]。此外，Põldnurk探讨了垃圾管理的经济、环境和行政效率优化问题[8]；丛艳认为应健全垃圾管理的法律制度[9]。总体来看，农村生活垃圾治理已引起广泛关注，然而很少有学者从系统科学的视角分析农村垃圾管理系统演化问题。本文基于中国实践，探讨农村生活垃圾治理模式与系统演化路径。研究有助于建立农村垃圾治理长效机制，为政府开展农村垃圾治理行动提供思路与决策依据。

1　农村生活垃圾治理典型模式及其问题

自2010年以来，中国各级地方政府结合当地实情，积极探索农村生活垃圾治理的新思路、新举措，涌现出一批具有良好成效的垃圾治理典型模式。

1.1　垃圾治理典型模式

受经济发展水平、地理区位、人口密度与聚集状况、运输条件、气候特征以及村庄规模等诸多因素影响，目前中国农村生活垃圾治理因地制宜，大致形成了如下几类模式。

(1)城乡一体化模式。即“村收集、镇转运、县(区或市)处理”模式，由各级环卫部门或其聘用的专业环境管理公司，将城市环卫设施、技术和管理模式，延伸覆盖到镇和村，对农村生活垃圾实行收集、运输，集中到县(区或市)进行最终处置。该模式在日本、美国等发达国家运用较普遍，目前在中国经济较发达地区如浙江、江苏、广东等地也广泛应用。

(2)片区集中处理模式。即通过分片区建设垃圾填埋场或焚烧设施，让周边农村按村收镇运的方式，把垃圾统一收集转运至填埋场或焚烧厂处置。该模式一般适宜于经济欠发达且区域面积较大的地区，如湖南省江华瑶族自治县根据山区农村实际就采用了该模式。

(3)分散式处理模式。一般针对偏远农村，因地制宜采取堆肥、发酵、热解、焚烧、微生物处理或填埋等方式，建立以就地处理为主的垃圾管理模式，如玉林市大塘镇大双村，应用微生物处理技术，使得生活垃圾得到处置，产生的沼气和沼液供给周边村民使用。

总体来看，目前中国农村生活垃圾治理较多采取了城乡一体化模式，尽管在收集、转运、处置环节以及资金筹集、体制机制等方面存在一定的差异，如表1所示。

表1　中国农村生活垃圾治理典型模式

1.2　现状模式问题分析

在各级政府的努力下，一些农村的垃圾污染问题得到有效遏制，然而这“一阵风”式的专项治理行动过后，农村生活垃圾治理走向何方，不少人仍非常担忧。总体来看，现阶段中国农村生活垃圾治理仍然存在诸多问题，很多农村尚未建立起垃圾治理的长效机制。

(1)农村生活垃圾治理大多仍是延用政府主导的清洁式管理模式。目前政府倡导的“村集、镇运、县处理”模式，本质上是城市清洁式垃圾管理体系的延伸，农村垃圾治理目标大多仍是环境保洁，垃圾采用低端填埋、焚烧的方式处置，这也进一步加大了城市垃圾管理系统的压力。目前中国农村生活垃圾治理由住房城乡建设部门牵头，由其负责农村生活垃圾清扫、收集、运输和处置的监督管理，这在一定程度上制约了垃圾的减量与资源化处置。

(2)农村生活垃圾治理资金问题基本未得到解决。资金问题是影响农村垃圾治理的关键，通常农村生活垃圾平均回收与运输成本达到总的管理成本的80%以上，按照城乡一体化的治理模式，农村垃圾管理成本远高于城市。目前中国垃圾治理仍然是中央和地方财政补助为主导，一旦这些补助取消，这种清运保洁体系将很难维持。

(3)垃圾分类减量机制与就地资源化设施欠缺。目前中国农村生活垃圾治理基本还处于发展的初级阶段，村民垃圾分类减量意识较弱，垃圾中除少量可出售的外，基本被丢弃进垃圾桶；加之当地垃圾资源化设施未建立，致使垃圾只能采取低端方式处置。

(4)村民及相关社会主体参与度不够。垃圾管理作为一种公共事务，由于存在“公地悲剧”、“搭便车”和“市场失灵”等困境，长期以来，很多地方形成了政府主导的单中心治理模式，未发挥村民在垃圾治理中的主体作用，致使垃圾绝大部分进入清运处置渠道。

图1　金华市农村垃圾治理模式结构示意图

2　农村垃圾治理系统演化分析

2.1　系统演化属性分析

随着科学技术的发展和人类对垃圾认识的深入，垃圾管理已步入系统管理阶段。人们逐渐认识到，一个区域的垃圾管理系统是一个复杂适应系统，系统具有开放性、复杂性、自组织性、动态演化性等属性[10]。农村是农民的聚居地，其垃圾管理也可视为一个复杂适应系统，采取系统的思维进行管理。从目前中国实践来看，农村垃圾治理是一个动态演化的过程，在政府、市场与社会等内外部要素的作用下，系统逐渐从低端向高端、从“他治”向“共治或自治”、从无序向有序方向演化。下面以金华市、桐庐县来阐述农村垃圾管理的系统演化。

早在2004年，金华市就开始建立“村集、镇运、县处理”的农村生活垃圾治理模式，这在一定程度上解决了垃圾的出路问题。但随着垃圾规模的与日俱增，这种模式的问题日益突出：一方面农村垃圾处置费用不断增加，政府财政负担日益严重；另一方面农村垃圾进入城市，给当地城市垃圾填埋设施带来巨大压力。为此，自2014年起金华市政府开始探索农村生活垃圾分类减量和就地资源化利用模式，包括“二次四分法”的垃圾分类方法、“垃圾不落地”的收运方法、“阳光堆肥房”就地资源化方法以及垃圾治理资金、制度、宣传等保障机制，见图1所示。据预测，通过垃圾分类减量与就地资源化，金华市80%以上垃圾得以循环利用，取得了良好的环境、经济与社会效益。

随着垃圾管理系统的发展，浙江省桐庐县从2012年起启动农村生活垃圾分类减量和资源化推进行动，通过完善垃圾分类减量制度，村民逐渐自觉清扫垃圾，开展垃圾分类，截止2016年底全县183个行政村中有29个取消了保洁员，农村垃圾治理逐渐从他治走向自治。

2.2　系统演化路径分析

农村生活垃圾管理是一个动态演化的过程，在外部环境的作用下，系统逐渐从低端清洁式的管理系统，向高端循环利用系统演化，社会参与度不断提高，环境、经济效益日益显著，逐渐向“零废乡村”演化，如图2所示。具体而言，这种演化体现在垃圾治理方法、治理主体、垃圾分类程度、治理机制和制度等方面。在治理方法方面，逐渐改变传统填埋和焚烧的处置方式，按照系统的思维，以3R为原则，构建起农村垃圾循环利用网络体系。在治理主体方面，逐渐转变以政府为单中心的“包办式”垃圾管理模式，引导与激励村民、社会组织和市场积极参与，形成社会、市场与政府共治的多中心治理模式。在垃圾分类方面，垃圾分类精细化水平不断提高。发达国家如日本、德国等细致的垃圾分类方式，很好地反映了其垃圾管理水平，目前中国很多农村按照“会烂的”和“不烂的”二分法进行垃圾分类，也体现其垃圾治理尚处于低端水平。垃圾治理机制与制度，是推动垃圾管理系统发展外在环境的核心要素，垃圾治理机制与制度完善程度，也反映出农村垃圾管理系统的发展程度。

图2　农村垃圾管理系统的演化示意图

图3　农村生活垃圾管理演化的因果关系

图4　农村生活垃圾综合管理系统示意图

按照耗散结构理论，系统从无序向有序、从低端向高端演化，需要不断地从外界环境吸取物质、能量与信息等负熵。外界环境，是与系统存在和发展相关的各种外在事物和条件的集合，是系统正常运行与进化所需负熵的来源。农村生活垃圾管理系统从低端向高端演化，必然要求系统从外界环境引入负熵，包括政治、社会、技术、经济环境等方面的物质、能量与信息，具体体现为政府政策法规、社会环境质量需求、技术进步、资源资金需求等。在外部环境的作用下，必然迫使系统内的主体进行相应的变革，以适应环境变化，维持自身的生存与发展，这种变革使得系统会打破原有的状态，向更加有序的状态发展，如图3所示。

中国垃圾治理实践表明，相比城市，农村生活垃圾治理更易取得成效，主要原因如下：一是农村相比城市，人口规模较小，系统复杂程度相对较低；二是农村是一个熟人社会，是一个“小团体”，一般存在一个或少数几个有影响力的村民(村干部或德高望重的族长)，在其带头与影响下，更易建立垃圾治理的相关制度，形成自组织的垃圾治理模式，如在四川省龙鹄村就形成了村民自治的垃圾管理系统，同时熟人社会更容易推行竞争与激励机制；三是村民相比城市居民，工作、生活压力较小，有更多的时间、精力从事垃圾分类活动；四是农村有足够的空间建设垃圾资源化设施，附近有足够的田地消纳有机垃圾资源化形成的有机肥料；五是农村相比城市，收入来源单一，大多具有勤俭节约的社会风气，垃圾换家庭日常用品、物质奖励等激励措施较易推广。

2.3　农村生活垃圾综合管理系统

要实现“零废乡村”，需要按照系统的思维，因地制宜，构建农村生活垃圾综合管理系统，如图4所示。农村生活垃圾中50%以上是有机垃圾，将其分离出来，厌氧发酵或就地堆肥，可大大减少垃圾的填埋或焚烧量，产生的有机肥可循环利用于当地农业。垃圾中的废纸、废塑料、废金属、废玻璃等再生资源，经分类后通过再生资源回收网络，进入当地或周边县市静脉产业园相关再生资源加工企业予以资源化。对于生活垃圾中的有害垃圾如废电池、过期药品、农药及其包装物等，则应通过专门渠道进入危废处置中心进行无害化处理。垃圾中灰土、渣土、砖瓦等惰性垃圾，经村收集后，可用于修路、建房或输送到周边工厂资源化利用。经精细化的分类减量后，剩余的当前无法再利用的垃圾，经乡镇转运到县填埋场或焚烧厂予以最终处置。在垃圾管理过程中，应致力于减少最终填埋或焚烧的垃圾量。

3　相关建议

为推动农村生活垃圾管理系统从低端向高端、从无序向有序演化，提出如下几点建议。

(1)领导重视，建立政府与社会持续推进机制。农村为熟人社会，便于沟通、组织与管理，在领导的推动下，较易形成合力，使垃圾治理在短期内取得成效。但要形成垃圾治理的长效机制，需要政府与社会持续推进，健全垃圾治理的规章制度，逐渐培养村民分类减量的良好习惯，形成政府、市场与社会共治的有序体系。

(2)坚持3R原则和地理邻近性原则，推动农村垃圾治理“两网融合”。垃圾首先是一种污染物，减量化是垃圾治理的前提；在此基础上，致力于垃圾再利用与资源化。政府开展城乡一体化模式，前提应遵循3R原则，形成再生资源网络与垃圾清运网络的“两网融合”，构建农村垃圾综合管理系统。此外，农村垃圾治理应尽量避免垃圾长距离运输所产生的额外运输成本和环境污染，垃圾尤其是有机垃圾应尽量就地资源化。

(3)构建农村垃圾区域协同治理机制。垃圾规模是影响垃圾处置成本的关键因素，为实现垃圾规模化处置，建议在村级层面，采用多村联建有机垃圾资源化设施；在乡镇层面，通过科学规划，共享垃圾转运设施；在县市层面，协同资源化处理废玻璃、废塑料等可再生利用垃圾以及无害化处理社会源危险垃圾。

(4)创新垃圾管理运作模式。农村垃圾治理需因地适宜，从技术、管理、资金和组织等多方面创新垃圾管理运作模式，如可将垃圾治理与乡村旅游设施建设融合、与国家扶贫政策融合，解决垃圾治理中资金、用工问题；将保洁员变成兼职的宣传员和监督员，依托农村熟人社会的特点，推进村民垃圾分类习惯的养成等。

(5)完善农村垃圾管理基础设施。配套的垃圾管理设施不健全，是阻碍农村垃圾管理系统有序发展的瓶颈。政府应加大垃圾治理基础设施建设的投入，或引导社会资金参与项目建设，使前端分类出来的垃圾能得以资源化。

4　结语

农村生活垃圾治理是建设美丽乡村的基础性工程，在政府的大力推动下，一些地方已探索出具有成效的农村生活垃圾治理典型模式。然而，目前大多数农村的垃圾治理，仍然是以政府为中心的“清洁式”管理模式，垃圾分类减量机制与资源化设施欠缺，村民参与度低，尚未真正建立起垃圾治理的长效机制。农村生活垃圾治理是一个动态演化的过程，应按照系统管理的思维方式，因地制宜，构建农村生活垃圾综合管理系统，在遵循3R原则和地理邻近性原则下，推动系统从以填埋和焚烧为主导的低端处置系统，向循环利用为主导的高端系统转变。为实现这种转变，本文从领导重视、推动两网融合、构建区域协同治理机制、创新运作模式以及完善基础设施等方面提出了若干建议。由于农村生活垃圾治理是一项系统工程，很多方面如融资机制、考核体系和制度创新等都有待深入研究。