关于财政项目绩效评价若干问题的思考

刘海渤

【摘 要】财政项目绩效评价是指评价机构运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政资金支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。开展绩效评价，有利于从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理，避免财政资金的浪费，是当前财政和专项资金管理工作的一项重要任务，对提高财政支出管理水平、建立健全公共财政体制以及提升专项资金管理使用的经济效益和社会效益，具有十分重要的意义。会计师事务所参与财政项目绩效评价业已成为其业务拓展的新领域，但在实际开展业务时，还面临诸多的挑战，因此会计中介机构要认真把握和思考一下问题。

【关键词】财政项目；绩效评价；思考

一、承接评价项目的可行性

会计师事务所应有选择地承接绩效评价业务。会计师事务所并非可以承接所有项目支出的绩效评价业务。决定是否承接绩效评价业务时，评价机构除了要考虑独立性和业务风险，更为重要的是要考虑该项目是否适合进行绩效评价。适合评价的项目一般具有以下特点：评价指标和标准能够明确、科学地设定；是经常性的项目，不是一次性的项目；是与民生有关的项目；财政资金金额较大。如果评价指标和标准无法明确、科学地设定，会导致绩效评价形式化，使绩效评价工作本身失去绩效和公信力。如果是一次性的项目，没有同类项目可比较，评价结果也没有引导与应用价值。民生项目关系到民生保障或者经济发展，有一定社会影响，可以通过向社会公众调查获取绩效信息，而且评价结果可以向社会公布，对提高评价工作的社会价值、提高评价机构社会地位极有帮助。选取项目不能完全以财政资金金额大小、项目是否重要为标准，但是评价财政资金金额太小项目的绩效，本身就缺乏绩效。

二、 绩效评价参与人员的业务素质

绩效评价与审计有着本质的区别，在内容上更侧重对资金使用的经济性、效率性和效果型的评价，在目标上发现管理中存在的问题、找出原因、提出政策和建议，从而提高财政资金的使用效率。正是由于绩效评价不同于审计，其范围更广、要求更高。因此要求参评人员应该具备更高的业务素质、更强的协调能力，特别是要具备更强的文字表达能力。从事绩效评价工作，要掌握大量一手资料，又要做好“取舍”工作，以证据揭示问题。

因此，配备高素质的人才是有效开展绩效评价的基础。改变人员专业单一，知识结构雷同，不善于从宏观上发现问题的现状，着手人力资源的规划和吸收和培养储备，建设多元化人才队伍，完善人员结构。组建绩效评价专业团队，安排专人研究业务，建立业务标准，操作规范和指标库；组织开展业务研讨，专题研究和经验交流，拓宽评价人员的视野和洞察力，提高职业人员的职业判断能力，系统的思维能力和高超的沟通谈话技巧。

建立咨询专家库，可以解决财政面广，专业宽泛给评价人员带来的缺陷，参与评价的人员应经尽可能各利益相关行业，真正了解各行业和被评价对象的专家。同时，保持专家的独立性，避免既是政策的制定者，重大事项的决策者，验收的参与者，又是财政项目绩效的评价者，必要时可以考虑同行业不同地域间专家的相互交流，保证专家意见的客观公正和科学合理。

三、评价指标及其权重的设计

评价指标的设计。每个项目的效果是不同的，在进行绩效评价工作时，要根据各个项目实际情况来设计评价指标和评价标准，而不是完全套用其他项目。评价指标分核心指标（或者关键指标）和辅助指标。核心指标是指评价“绩效目标的实现程度及效果”的指标。设计评价指标和权重时，要突出以绩效为目的的核心指标，要避免将各种评价指标进行拼盘。要注意评价指标数量要合适，避免评价指标太多无法突出核心指标的地位。同时，各个评价指标要尽可能相互独立，避免不同指标的评价内容重合。

绩效评价要以结果为导向。不以结果为导向，必定导致形式主义。实现了预算目标的，应该能够达到合格。因此，笔者认为，评价“绩效目标的实现程度及效果”的指标权重应该在50分以上；其他方面（包括绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度和采取的措施等）的指标权重合计应该在50分以下。对于“资金投入和使用情况”，在评价指标权重设计上，应该给予较小的分值。

四、项目资金管理方面的评价事项

绩效评价中的项目管理，不仅包括资金分配、资金落实及资金管理问题，财务指标在绩效评价中占的比重相当大，影响指标的实际内容包括资金分配的及时性和足额性及资金使用的合规性和合理性。

首先预算单位与资金的实际使用者不一致，项目预算部门在资金使用中承担的是资金的监管和资金的二次分配使用，对于预算单位的绩效评价无实际的意义。如果延伸到资金的实际使用单位，首先涉及到权限的问题，无资金使用单位管理层级治理层的授权，并且与资金直接相关的业务，评价小组人员不变对于实施单位的整体资金管理进行评价。其次实施单位的组织架构的不同导致资金管理模式不相同。因此，要求采用共性的考核指标，如资金到位的及时性及足额性，专款专用、项目预期与实施实施的相符性等共性指标。

项目实际支出的期间问题。对于一次性安排的项目，绩效评价一般涵盖完整的项目实施周期。实际支出不存在问题。对于每年都有资金安排的项目，特别是有些项目还需根据政府的收入情况再确定资金额度，按年度开展绩效评价存在一个实际支出口径的问题。根据预算流程的规定，许多财政项目的实施往往在下半年，有事甚至四季度才开始。财政决算口径实行的是以拨列支，但项目单位的支出，除事后补助的除外，一般需要一定的時间、条件和过程，跨越财政年度往往是不可避免的，如果以统一的财政年度来评价项目的进展情况的资金使用情况，对于项目单位有失公平。

因此，在项目资金管理中，明确以实施单位为主，适当兼顾资金使用单位的原则，根据项目实施单位对资金的管理模式，确定评价的内容和资料的收集方式，对指标的分值的设定应突出特点，静态设定，动态调整，着重考虑指标的相关性、系统性和可操作性的原则。灵活多变，不可生搬硬套。项目的完工进度与资金的实际使用的截止时点也应考虑项目安排的惯例和正常的项目实施时间，有别于财政年度而有适当的延后期间。只有这样，才使绩效评价更有说服力和更切合实际。

五、绩效评价报告的几个认识差异

1.项目政策本身是否在评价范围内

政策是财政立项和资金拨付的依据，同时也是绩效评价的依据。如果财政项目的实施体现了公共属性，或者公平发挥了促进、鼓励和导向功能，经济、社会和可持续效益符合政策预期目标，那么可以推断政策本身是恰当有效的，反之，如果发现效益评价中存在公平、公正、社会导向、资金效益方面存在缺陷，在追朔原因时，既要考虑执行中的偏差，也要考虑执行中依据的政策是否合理，也就是说，项目效益的评价和分析客观上包含对政策的肯定和批评成分。所以说，项目政策包含在评价范围内，它是通过评价财政资金分配、使用的经济性、效率性、效益性和公平性，来验证政策本身的必要性和合理性。

2.绩效评价结果的综合考虑因素

对财政资金使用状况进行绩效评价要从经济性、有效性、效率性三者之间的相互联系进行综合考察、分析，作出科学、客观、公正的评价。

（1）完美的支出应该是经济性和有效性的协调一致。但有些时候，对一些经济性不佳，却具有很强时效性的财政支出评价时，应进行综合考虑和辩证分析，以避免评价的片面性。

（2）好的财政项目应该是实现经济性和效率性的统一。有时会出现经济性影响效率性的情况，也会出现追求效率性而损害经济性的情况。也需要在评价中具体分析。

（3）效率性和有效性之间辩证关系最好的状态是以最佳的方式、最快的速度达到最佳的效果。当出现效率性好，有效性和效率性差、有效性好时，评价结论应以实现有效性为主导地位进行评价。

3.绩效评价报告存在问题与建议的对应性问题

一般来说，建议是针对项目管理中存在问题而提出的改进措施，二者具有一定的对应关系。但如果绝对化，则有失偏颇。在绩效评价中，固然要提出项目组织管理中存在的缺陷，也可能认可项目实施得力，过程规范，绩效目标符合预期。但同时也发现存在其他更好的方法符合效率和效益原则，对于以后实施相同或类似的项目更有借鉴意义。对此，在评价建议中给予提出，肯定是有意义的。所以评价的目的不仅针对过去，更重要的是着眼未来。