论社会工作介入社会救助目标定位——以农村低保为例

赖志杰

民政部门是我国社会救助政策的主要执行部门，民政工作与社会工作有着千丝万缕的联系。雷洁琼早在1983年就曾提出“民政工作就是社会工作”（民进中央宣传部，1994：430），在1985年召开的第一届全国民政理论研讨会上又进一步提出“民政工作就是具有中国特色的社会工作”（王青山，2003：9-11）；社会工作恢复重建的重要参与者卢谋华也曾指出民政工作有社会工作之实而无社会工作之名（卢谋华：2007：23）；王思斌将我国的社会工作划分为“本土社会工作”（“行政性非专业化的社会工作”）与“专业社会工作”，认为民政工作属于前者（王思斌，1995：97-106）。社会工作介入社会救助与当前民政部门大力推进的政府购买社会救助服务相通，本文拟就社会工作介入社会救助目标定位进行探讨，以农村低保为例分析其优势与可行性，并就推进此项实践提出政策建议。

一、研究背景

（一）社会工作介入社会救助的新动向

国务院2014年颁布的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）对社会工作介入社会救助进行了专门规定，标志着国家层面已经将社会工作介入社会救助纳入社会救助政策行动体系。随后民政部联合相关部门先后出台了《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》（民发〔2015〕88号）（以下简称《推进发展意见》）和《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》（民发〔2017〕153号）（以下简称《购买服务意见》）。《推进发展意见》明确在社会救助领域加快推进的社会工作服务包括社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接、宣传倡导，同时支持社会工作服务机构和社会工作者参与社会救助家庭调查评估、建档访视、服务需求分析等管理与服务事务。《购买服务意见》是对《推进发展意见》的进一步强化与执行，其明确政府向社会力量购买的社会救助服务分为事务性工作与服务性工作，前者主要是指基层经办最低生活保障、特困人员救助供养、医疗救助、临时救助等服务时的对象排查、家计调查、业务培训、政策宣传、绩效评价等工作；后者主要是指对社会救助对象开展的照料护理、康复训练、送医陪护、社会融入、能力提升、心理疏导、资源链接等服务。

从政策执行的视角来看，社会工作介入社会救助具体可以细分为对政策目标群体的介入与对政策执行主体的介入。前者是指社会工作介入社会救助对象，社会工作者利用专业的理念与技能分析分析救助对象多样化的非物质需求并提供有针对性的个别化服务；后者是指社会工作介入社会救助政策执行，社会工作者、社会工作机构作为第三方承接社会救助的执行事务。由此可见，社会工作介入社会救助政策执行的两种方式与政府购买社会救助服务的两种类型是相通的（如图1所示）。

图1： 社会工作介入社会救助与政府购买社会救助服务相通

（二）社会工作介入社会救助目标定位的含义

从上述政策文本来看，社会工作介入社会救助的目标定位是社会工作介入社会救助的题中应有之义。社会工作介入社会救助目标定位指社会工作者、社会工作机构作为第三方承接或介入社会救助基层经办部门对象排查、家计调查，从政府购买社会救助服务的角度而言是指政府购买社会救助事务性工作，从社会工作介入社会救助的角度而言是指社会工作介入社会救助政策执行。《暂行办法》的颁布标志着我国的社会救助政策体系基本定型，政策执行是社会救助今后很长一段时期的中心工作。最低生活保障在社会救助体系中处于基础性地位，低保家庭成员在有需要的情况下可以享受医疗救助、教育救助、住房与就业援助，因此低保目标定位的准确率对于整个社会救助体系的运行效率有着举足轻重的影响。一些地方已经开始了社会工作介入低保目标定位的实践探索，如广东省东莞市民政局从2009年开始向社会工作机构购买社会救助事务性工作服务，社会工作者介入全市低保核查（民政部，2017）。

与城市低保相比，农村低保的保障对象规模更大，涉及面更广。农村低保政策执行过程中出现的人情保、关系保等目标定位偏差阻碍了政策目标的实现，甚至影响到了干群关系。本文以农村低保为例，讨论社会工作介入社会救助目标定位相关问题。

二、社会工作介入社会救助目标定位的优势

社会工作产生、发展于贫困救助，社会工作与社会救助同根同源，社会工作介入社会救助具有天然优势。目前普遍认为目标定位最能体现社会工作在社会救助领域的专业优势，从政策执行的角度而言，其优势在于提高目标定位的准确率与政策执行的公信力。以农村低保为例，分析如下：

（一）提高目标定位的准确率

根据《暂行办法》的规定，农村低保目标定位工作由乡镇人民政府负责，具体由乡镇民政部门承担，村民委员会协助做好相关工作。需要村委会协助的工作，一是受农村低保申请人委托，代其向乡镇人民政府提交书面申请及相关材料；二是协助乡镇人民政府调查核实申请人的家庭经济状况、召开听证会。但在农村低保政策的实际执行中，村委会的角色由“协助”变成了“主办”，实际承担了家计调查任务，乡镇民政部门的角色转而变成监督村委会以目标定位为主要内容的农村低保政策执行。目标定位是农村低保政策执行中的关键环节，农村低保政策执行的主要工作由乡镇政府下沉到了村委会，村干部由此掌握了这个关键环节的话语权。由村干部开展家计调查的优势在于他们比较熟悉申请人及其家庭的基本情况，但随之伴生了一些弊端，由于部分村干部本身素质不过硬以及农村特有的政治、社会环境，产生了一些人情保、关系保，导致“应保未保”“保不应保”“应退未退”等瞄偏现象（赖志杰，2013：73-76）。不少地方确定农村低保救助对象的家计调查变通为了由村委会主持的村庄筛选。

由专业的社会工作者来开展家计调查是国际通行做法，在我国香港、台湾地区也有成功的实践（唐钧，2012：65-76），“社会工作最有把握介入的就是在居民家庭经济状况核对机制中发挥作用”（孙莹，2014）。社会工作者、社会工作机构作为第三方介入社会救助目标定位，开展家计调查，可以提高目标定位的准确率，其一是因为直接社会救助政策执行主体在目标定位环节的变通执行，其二是因为便于民众在对申请者进行家计调查过程提供更全面的信息，同时激发监督热情。因为社会工作者的非官方身份，民众不必担心遭受打击报复，也有利于扩大民众参与社会救助目标定位的广度与深度。

（二）提高政策执行的公信力

乡镇民政部门普遍存在人员编制有限与空编、人员借调并存的情况，有限的实际在岗在编人员要承担社会救助在内所有民政工作。由于基层工作点多面广，错综复杂，乡镇民政部门工作人员还要配合所在乡镇党委、政府征地拆迁、社会综合治理、信访、维稳等中心工作。同时，受农村地区特有的生产生活方式的影响，准确地开展家计调查客观上是非常困难，有学者甚至认为这是一件几乎不可能的事情（徐月宾、张秀兰,2009：32-37）。这是由乡镇政府负责、乡镇民政部门具体承担的农村低保目标定位工作由此基本下沉至村委会的最主要原因。因此，从村委会的角度出发，成为农村低保目标定位的实际承担者带有很大的被动性。村干部普遍反映实际承担农村低保目标定位是一项“吃力不讨好”的工作。除了上述家计调查的客观实际困难外，作为置身于乡土社会之中的个体，村干部在农村低保目标定位过程中面临来自上级领导干预、亲朋好友施压，极易导致各方面的不理解、误会甚至产生积怨。

由社会工作者、社会工作机构作为第三方来介入社会救助目标定位，对政策执行主体是一种解脱。退而言之，即使社会工作介入社会救助目标定位未使准确率得以提升，甚至使其降低，政策执行主体却可以摆脱了工作不力的指责，避免了可能的目标定位偏差而遭至的骂名。总之，社会工作者、社会工作机构作为第三方介入目标定位可以提高社会救助政策执行的公信力。

三、社会工作介入社会救助目标定位的可行性

上述社会工作介入社会救助目标定位的优势可以理解为是社会救助目标定位对社会工作的需求，但这是未考虑可行性的抽象需求。社会工作介入社会救助目标定位的可行性决定了抽象需求是否能够转化为现实需求，那么，社会工作介入社会救助目标定位是否可行？从宏观上看已经具备了一定的可行性，如前所述，国务院及民政部等相关部门对社会工作介入社会救助已经采取了积极的政策引导，社会工作介入目标定位是其题中应有之义，但社会工作介入社会救助目标定位的可行性当前有待提高。以农村低保为例，分析如下：

（一）基层对社会工作缺乏基本的认识

虽然社会工作专业恢复重建已逾三十年，社会工作的职业化、专业化开展已有十余年，但从笔者走访调查的情况来看，干部群众，甚至连民政干部对社会工作的认识基本是模糊的。绝大多数受访对象表示虽听过“社会工作”“社会工作者”“社会工作机构”等名词，但并不能表达或准确表达这些名词的含义，对社会工作介入社会救助、政府购买社会救助服务的认识处于空白状态。基层的大部分干部群众已经习惯了现有的民政部门主导的“行政化非专业”农村低保政策执行系统。这套系统有其自身的优势，在执行偏差不严重的情况下可以比较有效地完成政策文本规定的农村低保救助工作，它的行政资源协调、社会动员能力更是作为第三方的社会工作者、社会工作机构所无法比拟的。由于对社会工作缺乏基本认识，部分基层民政干部、村干部对社会工作介入农村低保目标定位持反对或排斥的态度。借助于诺斯的制度变迁路径依赖理论，不难理解基层干部群众对此持反对态度的原因。总之，社会工作介入社会救助目标定位要获得认可并付诸实践，离不开基层干部群众治理观念的转变与对政府角色的重新定位，需要政府向社会与市场让渡一定的治理空间。

（二）基层的社会工作者、社会工作机构匮乏

自社会工作专业恢复重建以来，专业社会工作人才的培养、社会工作机构的发展得到了巨大的进步。有关统计数据显示，全国目前社会工作专业人才队伍总量达到了76万人，其中持证社工28万多人；相关事业单位、群团组织、社区和社会组织社会工作专业岗位超过了27万个，在城乡社区和相关事业单位设置社会工作服务站（科室、中心）13697个，民办社会工作服务机构达到5880家（潘跃，2017）。但当前社会工作的发展仍然无法满足社会的实际需要，更重要的是，社会工作的发展呈现出显著的城乡二元发展的格局。大部分城市尤其是经济较为发达的城市，或是当地有社会工作专业学生培养院校（研究机构）的城市，社会工作一般都已经打开局面，甚至较为发达；而县级及以下地区鲜有社会工作者、社会工作机构进驻。即使是“三区”社会工作专业人才建设专项计划，面向的主要是国家确定的集中连片特殊困难地区覆盖的县、国家扶贫开发工作重点县和省级扶贫开发工作重点县以及新疆建设兵团困难团场，重点支持的是西藏、新疆和四川、云南、甘肃、青海四省藏区，覆盖区域与扶持力度相对于我们整个国家来说还是比较微弱的。除了城乡之间的发展不均衡，社会工作在地区之间的发展也不均衡，北京、上海、广东是社会工作发展的前沿阵地，其他省（市、区）发展相对缓慢，即使在广东省，珠三角地区社会工作机构占到全省的97%，其余地区仅占3%。大部分县级及以下地区，尤其是在经济落后的中西部地区的县级及以下地区几乎没有社会工作者、社会工作机构，政府无法购买社会工作服务或社会工作介入社会救助无从谈起。总之，当前社会工作在基层的发展现状显然还无法全面开展介入社会救助目标定位相关事务。

（三）经济成本与救助对象的瞄准率是值得考量的因素

研判社会工作介入社会救助目标定位是否具有可行性，还有必要从经济成本的高低、家计调查实施技术能否有所改进这两个方面做进一步考虑。农村有别于城市，我国幅员辽阔，各地农村虽然差别较大，但仍然有一些共性的问题，一是农村尤其是山区农村居民家庭往往不像城镇那样相对集中居住；二是农村居民的家庭收入客观上难以货币化或难以准确计算。这就意味着社会工作介入农村低保救助对象目标定位，需要庞大的社会工作者队伍。同时，乡镇民政部门与村委会面临的家计调查难以准确开展也将是社会工作者将面临的难题。因此，如果社会工作者与社会救助政策执行主体采取相同或相似的目标定位方法，将家计调查变通为主要考察申请家庭主要劳动力或申请人是否具有劳动能力以及住房条件的好坏，社会救助尤其是农村社会救助目标定位准确率仍然无法保证。

另外，基于前述的实际状况，要提高家计调查准确率以保障农村低保目标定位准确率，还需要花费较长时间和较大精力处理相关基础性的前期工作。目前已经开展的政府购买社会工作服务通常采用项目制，项目制最大的缺陷是无法保证合同关系的长期性，影响社会工作者、社会工作机构介入社会救助目标定位的长期稳定预期，进而也会影响到家计调查准确率和救助对象目标定位准确率。而在长期稳定的服务关系中，社会工作者融入当地社会，则可能滋生人情保、关系保等社会救助目标定位偏差。

四、推进社会工作介入社会救助目标定位的政策建议

社会工作介入社会救助是社会救助发展的必然趋势，提高社会工作介入社会救助目标定位的可行性，可以从以下方面采取措施：

（一）提高基层对社会工作及其介入社会救助目标定位的认识

社会工作对基层尤其是中西部县级以下地区而言上仍属于新事物，需要广泛地宣传以增进全社会的认识。社会工作介入社会救助目标定位是社会工作对社会救助政策执行主体的介入，因而首要的是提高现行社会救助政策执行系统对社会工作及其介入社会救助重要性的认识，即在现有的社会救助政策行政性执行系统中逐渐推广社会工作专业理论与技能。随着社会工作者、社会工作理念与技能的逐渐嵌入，社会工作的专业优势将逐渐发挥与显现，进而增强社会工作介入社会救助目标定位的认可程度，最后再推进社会工作介入社会救助目标定位的实践。这也符合王思斌、阮曾媛琪（2009）提出的我国专业社会工作通过嵌入占主导地位的行政性公共服务与社会治理框架来获得嵌入性发展的思路。

具体从两方面入手开展前期准备，一是吸纳社会工作者进入社会救助政策执行岗位。这一点主要是在基层民政部门社会救助政策执行岗位出现人员空缺的情况下，选调或招录社会工作专业教育背景、工作经历的人员。当前各地在陆续建立居民家庭经济经状况核查认定机构，地方各级政府批复一批新编制，应该利用此次机遇在全国上下大力倡导招录社会工作者。二是注重社会救助政策执行人员社会工作专业理念与技能的培训。在重视社会工作者引进的同时，不能否定已经在岗的社会救助政策执行人员的工作能力与业务水平，应该建立多种形式的培训机制，促进这部分人员社会工作专业理念、技能的学习。这方面内的培训也有必要扩大到乡镇（街道）以及民政部门、村（居）全体工作人员，提高他们对社会工作及其介入社会救助目标定位重要性的认识。

（二）培育和推动基层社会工作的发展

当前基层社会工作介入社会救助的发展已经具备了较为良好的政策环境，在具体政策方面除了《推动发展意见》和《购买服务意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅2017年印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》明确要求“充分发挥社会工作专业人才在乡镇公共服务提供中的作用”，支持社会组织发展，鼓励社会组织承接政府购买服务项目。基层政府、民政部门应该借助“三区”社会工作专业人才建设专项计划等已有的专业社会工作实践，培育当地的专业社会工作人才队伍，推动当地社会工作机构的注册、运行与发展。同时，各地或多或少存在一些非行政性非专业化的社会服务组织与社会服务人员，强调社会工作专业性的同时也应强调是否具备做出实际贡献的能力，肯定和发掘这些实践为基层社会工作发展提供的宝贵经验。因此，基层政府、民政部门还应该引导当地已有的社会服务组织与社会服务人员朝专业化方向发展。

与此同时，基层政府、民政部门还要切实贯彻落实社会救助服务购买，使社会工作机构获得相对稳定的资金来源，其一是使其可以维持日常运行，其二是使其可以进行人员人力资本建设投资，提升介入社会救助的服务水平。在社会工作介入社会救助的过程中，必须尊重社会工作的专业理念、专业特色与专业优势，给予社会工作在机构充分的自主性与发展空间，以使其独特优势得以发挥。

（三）提高社会工作者介入社会救助目标定位的能力

社会工作者介入社会救助，不管是承担事务性工作还是服务性工作，都需要具备相应的专业能力，分为通用性专业能力和专门化专业能力（关信平，2017）。随着社会工作专业教育普及与在职培训的推广，社会工作者较为容易掌握通用性专业能力基本。本文讨论的社会工作介入社会救助目标定位则对专门化专业能力有较高要求，需要社会工作者熟悉各项具体社会救助政策的目标定位要求及操作规程，掌握当地的方言且具有较强的交往沟通能力。其中，介入农村社会救助目标定位，社会工作者置身于乡土场域，还需要了解当地村庄的经济、社会、文化，熟悉村庄救助对象和贫困者生产生活的基本情况。如果社会工作者不具备这些专门化专业能力，将不能顺利地开展家计调查，无法完满介入社会救助目标定位。因此，基层介入社会救助目标定位的社会工作者具备广博的知识和较强的学习能力。

另外，社会工作介入社会救助目标定位，还需要建立一套对社会工作者、社会工作机构的监督考核机制作为质量保障。

五、小结与讨论

社会工作介入社会救助是我国社会救助政策发展的必然趋势。从抽象层面分析，社会工作介入社会救助目标定位可以提高救助对象的瞄准率和政策执行的公信力，这是社会工作介入社会救助政策执行，承接基层社会救助事务性工作优势的体现。但从现实层面分析，由于基层对社会工作缺乏基本的认识，基层的社会工作者、社会工作机构匮乏，同时面临经济预算束缚与家计调查技术手段限制，当前社会工作介入社会救助目标定位的可行性尚有待提高。为此，县级及以下地区社会救助政策执行主体应提高对社会工作及其介入社会救助重要性的认识，培育、引导专业社会工作人才队伍，推动社会工作机构的发展，切实落实政府购买社会救助服务政策。社会工作者也需加强专门化专业能力，提高社会救助目标定位的介入能力。

另外，社会工作介入社会救助，尤其是介入目标定位承接对象排查、家计调查的事务性工作付诸实践是一个长期的、复杂的过程。在这个过程中，由于我国社会工作服务供给市场在很大程度上是由政府需求直接催生，基层政府、民政部门购买社会工作服务可能会面临来自社会工作者、社会工作机构的“供给方缺陷”（唐纳德·凯特尔，2009：24-30）。具体说来，可能不是由社会或社会救助对象对社会工作者、社会工作机构提供的服务进行评估，而是由政府行政性操控评估，导致社会工作者、社会工作机构过于依附政府，造成提供的服务存在缺陷。同时也要警惕基层政府、民政部门过度追求社会治理创新与短期政绩而运动化开展社会工作介入社会救助政策执行，否则将影响介入效果，甚至产生新的政策执行偏差问题。