基于复杂适应系统理论的PPP商业模式创新设计

侯汉坡，吴艳丽

(北京工商大学商学院，北京　100048)

0　引言

从1984年探索、1994年起步、2004年发展又反复、2009年遇冷，到2014年普及、2015年顶层设计、2016年示范项目，PPP模式在中国的发展已有多年，中国学者对PPP模式的认识也由单维的、表面的、碎片化的，向多维的、复杂的、系统的方向发展。过去多年，人们出于投融资视角将PPP模式应用于基础设施项目，从单一项目角度设计PPP项目商业模式，但是随着中国经济的迅速发展，长期性的PPP模式难以适应快速变化的市场。尤其是过去几年PPP项目大爆发，经济、规划、财务、金融、合同管理、项目管理等各专业参与，研究PPP模式运用及其优化，但深度的专业分工仍使得PPP模式的发展呈现碎片化。截至2016年6月30日，在全国PPP综合信息平台项目库中，拟采用PPP储备项目有9285个，月均增加457个，进入执行阶段的PPP项目619个，总投资额是1万亿元，占入库项目总数的6.7%，占总投资额9.4%，但全国PPP项目库里能够落地的却不到10%[1]。而根据《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)，明确提出严格新项目入库标准，集中清理已入库项目，PPP行业发展愈趋于规范化。

作为新型的社会管理模式，PPP有助于提高公共服务效率、缓解地方政府债务以及引导社会资本流向实体产业，而PPP项目落地难是其发展路上必经的一个挫折，根本问题是对PPP模式本质的不清晰。与传统的供给模式相比，PPP的本质突出在项目的运营，即利用社会资本的优势创造更多的效益，因此对PPP模式进行商业模式创新显得很重要。现有文献多是基于案例分析来研究PPP模式的运用，提出PPP项目全周期内存在的契约精神薄弱、PPP项目价格形成机制不合理、融资困难、运营艰难、风险意识缺乏等问题[2-4]；另从国际经验借鉴角度分析中国PPP模式的设计[5]，但由于国情的不同而难以真正落地。

可以看出，现有的PPP模式无法满足市场需求和系统性解决项目设计、融资、建设和运营问题，已有研究也难以形成有机联系从而发现阻碍PPP发展的系统性原因，因此有必要以问题为导向，以系统思维推进PPP模式的商业模式创新设计。本文认为，PPP是一个大型复杂的系统工程，可应用复杂适应系统(Complex Adaptive Systems，CAS)进行分析。CAS理论由约翰·霍兰德(John Holland)于1994年提出，美国圣菲研究所(Santa Fe Institute，SFI)已运用CAS理论研究了大量复杂的经济社会问题，中国著名学者钱学森也提出“开放的复杂巨系统”，随后首次被引入到政校企合作的研究中[6]。因此，本文将运用CAS理论来研究PPP商业模式创新设计，以期为PPP模式的发展提供参考。

1　基于CAS理论的PPP商业模式系统分析

1.1　PPP模式的主体及主体聚集分析

主体分析是CAS理论分析的起点，CAS中主体是主动性、活力性的，具有自己的目标、内部结构及生命力。主体的适应性使其能够感知外界信息，并通过学习来调整行为。PPP模式中主体同样具有主动性，有其目标和利益考量，以自身利益最大化为根本目标，根据环境中其他主体行为调整自身行为，因此各主体之间的相互影响和相互作用需要重视，根据实际情况，PPP主体可大致分为政府、社会资本、使用者、专业服务机构(见图1)。

图1　PPP主体及其聚集分析

单元主体通过相互作用聚集，从而形成更大规模复杂系统。PPP主体中，政府主要带来政策集聚，出台PPP相关政策，确定PPP项目可使用的公共资源及未来提供的产品或服务范围、监督项目的全过程。社会资本主要带来要素集聚。金融机构、承包单位都有可能是社会资本或是其中的一部分，通常会和政府合作成立SPV，对项目进行投资、建设、运营管理。产品或服务使用者促进PPP项目的公共资源集聚，其诉求或利益也是需要考虑的，对用户的精准分析能够促进服务的有效供给。第三方专业服务机构提供专业的服务，包括金融机构、承包单位、咨询机构、律师事务所、评级机构、会计师事务所、培训机构、专业营销机构、高校、媒体等，带来专业服务的集聚。

1.2　PPP模式的系统性分析

(1)“非线性”和“流”。CAS理论认为主体间的相互作用过程大多是非线性关系，即PPP各参与主体之间相关影响不是简单的、被动的、单向的，而是非线性的，这也是PPP项目复杂性来源之一，相同的政策在不同PPP项目上的影响效果亦不同，因此具有创新性、试验性、复杂性和不确定性。由于非线性的发展，作为主体传递的“流”，引发了连锁反应，即各主体间物质、资金、能量、信息等要素流的流动，通过乘数效应和再循环效应形成价值网络。在PPP商业模式运行中，资金、信息等资源流动是PPP项目可持续的核心，呈现出持续动态的过程。而实际情况中PPP项目一直要面临的是现金流的问题，一旦割断，就会面临项目失败。

(2)“多样性”和“标识”。“多样性”是CAS系统独特的标志，即系统主体为适应环境的变化而表现出来的一种多样状态。“多样性”使得PPP表现出差异性的特点，因目标多样性、渠道多样性而适用于多个行业，但现实中PPP主体因其项目长期性而无法对环境快速反应。从而需要把PPP整体当作一个“标识”，作为市场中的商业行为，PPP项目追求经济效益和社会效益并重，政府部门希望通过PPP改善民生、缓解地方债务，社会资本希望投资带来收益，其共性部分是通过提升服务效率带来新价值以及利益共享。

(3)“内部模型”和系统“积木块”。CAS理论的“内部模型”和“积木块”有利于分析复杂系统的层次问题，“内部模型”由过去经验提炼、转化而成，“积木块”则是生成新模型的部件，当环境改变时，不需调整单层次的主体，调整积木块即可。在PPP商业模式中，“内部模型”就是已形成的PPP主体的互动规则，达到一定层次就形成“积木块”，因此，根据现实情况，本文将PPP分为合同机制、定价机制、投融资管理、运营管理、风险管理五大子系统(见图2)。

图2　PPP的系统架构

2　基于CAS理论的PPP商业模式创新设计

商业模式创新主要在于系统性的跨界和混搭以使该模式不偏离未来战略方向而获得更好的盈利，追求PPP商业模式创新也就是使PPP模式更好地运行以及带来最大利益公约数(见图3)。就现阶段的中国国情来说，不是所有的基础设施和公共服务都能用PPP，政府的公共职能不能完全被替代，特大型的项目需要国家层面的规划管理才能完成，一些小而散的项目PPP过程显得复杂反而增加了社会成本。

2.1　合同机制创新

作为市场化服务创新的起点，PPP合同的设计及签订是PPP项目启动落地的信号，良好的合同机制能让政府和社会资本为主的各主体感受一定程度的信用感，这不仅包括一揽子合同的设计，还包括履行合同的环境设计。不过，对于政策和市场的不确定性和风险，一味进行模糊化的处理，合同会显得单调粗放，对未来的建设运营极为不利；而又因为PPP项目的复杂性及政府和社会资本双方的有限理性，无法设计出十全十美的合同。因此，本文认为对PPP合同需要再认识，建立不完全合同机制、引入律师事务所的第三方专业机构等，去除政府、投资人的“单边经验主义”,学会合同分解意识，以系统思维细化项目的环节或阶段，各主体权责分明；充分考虑到实施层面的具体情况,对每一个阶段可拓展的产品或服务的空间进行概括和分析，丰富PPP合同体系；同时进行动态管理，对于不确定性部分“留白”，直到不确定性变为确定性，立即进行完善。

图3　PPP商业模式创新设计

2.2　定价机制创新

由于PPP产品的公共性，以往PPP定价大部分是政府或社会资本在项目初期一锤定音，这种一刀切式的做法很快不能适应市场，可由于政府对市场的低程度掌控以及企业成本虚报、腐败等原因，初定的调价机制一般无法顺利进行，导致项目的经营难以为继。在利益共享、风险共担的原则下，双方共同认可的是基础法律，如《价格法》等，以此为基础建立投资回报率制度、听证会制度、激励性定价制度、说明理由制度、调价制度等，并上升到法律层面，运用法制思维开展PPP定价，这是PPP定价机制的基础，也是PPP未来需要强化的地方。而定价机制的创新主要在于社会资本，它服务于项目公司的产品，在不损害公众利益的前提下，可以考虑放开PPP产品体系及丰富其定价体系，由政府负责对其鉴定和监管。

2.3　投融资管理创新

投融资管理是在整个项目期间内持续进行的活动，包括项目初期的投融资规划和项目可持续投融资规划，重点形成PPP项目的金融闭环。金融机构是投融资活动的主体，无论是以社会资本直接参与项目，还是以纯金融机构间接参与项目，在市场导向下更有挖掘优质资产的空间。一是充分利用这种市场灵活性，考虑PPP项目的具体情况，采用适合的金融工具或工具组合，如银行、证券、保险等结合而成。二是在创新金融工具的同时，有意打造符合成本-收益的一揽子财务计划，在相关合同体系上进行细化、分解，并留出动态调整的空间。三是考虑到PPP最核心的是政府和社会资本的合作关系，对于一些超长期的PPP项目，建议政府成立专项产业基金投资SPV，采用主动型基金方式，有助于建立共同的价值取向，为双方的合作关系奠定良好的基础，也解决了项目的部分融资问题。

2.4　运营管理创新

项目公司经营规则的建立基于参与多方的共同认可，因此在PPP合同体系考虑到后期的盈利模式和经营空间的基础上，通过良好的运营管理打造PPP项目核心竞争力。由于PPP的公共性，当项目营利性受到部分限制时，应从成本和收益的角度进行创新。从收益的角度来说，要扩大收益来源，基础的收益包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助以及可量化的社会、环境效益等；由于基础设施和公共服务的使用者多且杂，会产生无形收益、潜在的收益等，如交通设施的冠名权、广告收益等。另一方面，积极创造价值和链接价值，捆绑盈亏不同的产品或服务，包括在可操作范围内的无形权利转让、产业链上配套服务的扩展、链接其他资源等，如交通枢纽、铁路、港口/码头等项目捆绑土地、旅游等资源开发项目，也可加入餐饮等私人产品、开发副产品或服务、利用专业营销等。从成本的角度来说，一是采用新兴技术和管理方法，如节约资源的新技术，可以促进内部的灵活性；二是采用循环思维，如通过水循环和再循环提高资源利用率。

2.5　风险管理创新

在不确定中寻求机会是PPP的先天特点，风险管理穿插在项目的方方面面，其主体主要是政府和社会资本，在利益共享、风险共担的原则下，本着合作精神，不能一味追求所谓的项目风险最优分配化，即不能从政府和社会资本两个角度考虑项目风险，应从项目本身的角度来考虑。从项目本身来说，主要包括信用风险、市场风险、操作风险、不可抗力风险，对于政府信用风险，亟需由国家出台系统PPP法律体系以保护PPP正常运行，以及引入信用担保基金或向保险公司买入投资保险，同时建议PPP中心建立“黑名单”制，对不守信用的PPP主体纳入“黑名单”并进行公示；对于市场风险和操作风险，行业内宏观、微观层面的变化对项目的影响都存在不确定性，建议项目公司按照商业模式中标准的风险管理模式运行，必要时引入第三方专业机构，并进行风险管理工具的有效创新。

3　北京市房山长阳镇PPP项目案例分析

随着新型城镇化国家战略的提出，未来PPP模式不仅会用于基础设施建设，也会被应用于打造特色小镇、改造老工业基地、建设产业新城等。2006年轰动一时的北京房山“长阳模式”就是根据PPP模式打造的，长阳镇位于北京市房山区，由于外部效应，该镇的建设相对落后，但现已成为房山区经济第一大镇。虽难以完全复制该模式，但对未来PPP模式打造特色小镇具有重要的参考价值。本文在整理公开资料的基础上，运用CAS理论对 “长阳模式”进行分析，探索该模式的成功创新之处，以期为其他PPP项目提供参考。

3.1　基于CAS理论的“长阳模式”分析

该PPP项目的主体包括长阳镇政府、百姓、北京土地中心、中粮万科、 北京基础设施投资公司、其他专业服务机构等。系统中各主体都有自己的考量，政府希望发展长阳镇，百姓希望改善生活水平，中粮万科将自己定位为“城市运营商”，投资者希望获得投资收益，各专业机构提供专业服务。因此，各个主体因PPP产生互动而循环聚集，如政府聚集公共资源，社会资本聚集资金，旅游目的地、小微创业孵化中心、北京四中聚集人气等。另外，各主体之间的互动，如政府与百姓的互动，政府与中粮万科、城建等企业的互动，都是非线性的，现存资源与引进资源也是无形的随机组合，因此需要理清各要点，新旧资源融合创新，整合资源形成闭环发展。

随着物质、资金、能量、信息等要素流的流动和增强，长阳镇一级土地开发、基础设施和公共服务设施建设、商业资源、旅游资源等形成“乘数效应”。由于该“乘数效应”的存在及非线性的发展，长阳镇逐渐向“多样化发展”，房地产开发带动、基础设施和公共服务配套、生态农业和休闲观光并行、高新技术产业园区和高效农业园区建设，形成长阳镇独特的经济社会结构，成为其城市化发展的重要支撑。对于此时的长阳镇，已作为一个标识，让外界对其认识，并在向前发展的过程中，标识也在更新迭代，吸引新的资源，为系统促进新的耦合和聚集的可能性。

3.2　“长阳模式”的合同机制及定价机制创新

首先，政府和百姓在该项目实施中扮演了非常重要的角色，不仅增加了项目的信用值，也促进了项目的产品和服务的推广，从而带来了大量的人气和投资，减少了项目的市场风险，为项目的成功落地奠定了良好基础。在此基础上，该项目的合同体系得到良好的设计，各主体将PPP系统分解并细化合同、权责分明，全生命周期内都存在责任主体，依靠系统工程理论，将一个综合性项目分解成各个子项目，分别进行投资测算，包括基础设施和公共服务测算报告、村庄搬迁方案、土地开发方案、运营方案等，进行合同管理和统筹管理，减少投资者的隐形成本。同时，对于每一个子项目如学校、道路、娱乐等基础设施和服务，由城市运营者统一规划和定位，为项目落地发挥了更高的市场洞察力。

3.3　“长阳模式”的投融资管理创新

长阳镇发展的首要问题就是资金问题，重点是缺乏产业支撑。将该PPP项目定位于新城的打造，吸引投资是重中之重，运用良好的投融资规划，形成金融闭环。长阳镇的投融资管理是基于系统工程的统筹兼顾方法，获得主体的信用和信心，架起政府和市场、规划和建设、项目和资本的桥梁。明确市场与政府的界限，区分项目先后期的投入，如项目前期就获得北京市土地中心25亿元的投资；通过科学合理的测算，项目的土地出让收入与土地开发成本基本实现平衡并初步实现各主体利益均衡；同时，规划后期引入的产业、资源，测算预期可产生的效益，大大增强了各主体对项目成功的信心。

3.4　“长阳模式”的运营管理及风险管理创新

在该PPP项目的实际操作中，先实施现金流稳定、营利性良好的项目，如土地一级开发、交通等基础设施和公共服务,使其回收资金，能可持续运营；再链接良好资源，如发展旅游、都市工业等，引入北京四中、医院等配套服务，打响品牌；最后利用品牌进行营销，将整个PPP项目盘活。在风险方面，“长阳模式”的风险不仅有市场开发风险，还有因城市规划不当造成“城中村”等问题的风险，这些问题通过各主体的稳定性和连续性得到了解决，成功打造了“长阳模式”。但是，从商业模式创新的角度来看，任何一种PPP模式都不是一成不变的，当资源带来的收益无法满足目标收益时，就会面临转型或者退出的问题，因此，PPP运营思维的更新迭代也很重要，如“长阳模式”正在准备二次飞跃，在长阳的基础设施和公共服务已能满足需求时，亟需升级区域内的产业，以期产生更高的附加价值。