特种设备安全监管新模式：多中心治理

郝素利

(中国矿业大学(北京)管理学院，北京　100083)

公共安全是国家安全和社会稳定的基础，一直以来，中国都高度重视公共安全，十八大更是把“建立健全公共安全体系”作为新社会治理体制的核心任务之一；特种设备是关系到生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、厂(场)内机动车辆八大类设备，由特种设备的种类及其应用可以看出，特种设备安全涉及社会及公民的日常安全，属于公共安全，因此，特种设备安全体系建设也是公共安全治理的关键部分。特种设备安全问题在政府、企业、社会的公共努力下得到了很好的解决，但其事故率和死亡率较工业发达国家还有一定的差距，且特种设备事故除造成经济损失和人员伤亡外,事故的社会影响更是巨大[1-6]。 比如46漳州 PX项目爆炸事故、1122青岛管道爆炸事故、726荆州电梯吞人事故等，引起了社会的广泛关注；另一方面，特种设备的数量也在逐年增加，2015年底，特种设备的数量已达1100.13万台，且该数量还以每年10%的速度继续增加；因此，特种设备安全问题依然严峻，特种设备安全监管是保障特种设备安全的有效手段，如何改进监管的方式，提高监管效率是特种设备安全监管亟待解决的问题，本文基于以上实际问题，借鉴国外的监管经验，综合运用多中心治理理论及回应性监管理论构建特种设备安全监管的新模式，为提高监管效率和效果提供参考。

1　多中心治理理论

1.1　多中心治理理论的产生

多中心理论起源于迈克尔博兰尼的“多中心”的概念，是印第安纳大学的埃莉诺奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇在深入研究和反复试验中提出的,其将多中心治理定义为针对某一控制和责任领域有多个监管者进行交叉控制,并在都市区政府组织:理论研究中指出，多中心鼓励公民参与，促进政府和公民共同进行公共服务供给，并以社区警务为例进行了说明,她的研究对象还涉及地下水、山林草场、灌溉系统，范围包括美国、中国、日本、俄罗斯，多年来,奥斯特罗姆在多中心和联合生产方面的开创性工作得到了政治、经济、公共行政多方学者的肯定。多中心治理理论不仅可以应用在政治、经济、法律等领域，亦可在其他竞争性市场经济、 公共经济、科学探究、治理体制、国际秩序模型等方面进行应用[7-10]。

1.2　多中心治理在中国的应用

(1)多中心治理理论在中国的发展及应用。1995年以来，奥斯特罗姆的思想开始在中国进行传播，主要包括多中心治理理论的主要思想、理论基础、主要原理、实践意义及在中国应用的可行性及限制等方面。比如，蔡绍洪等对奥斯特罗姆自主治理理论的主要思想和实践的意义进行了分析[11]；张瑜分析了多中心治理理论中国化的问题，给出了多中心治理理论的优势以及在中国应用的局限[12]；毛寿龙更是翻译了制度分析与公共政策的系列丛书，以上研究为奥斯特罗姆思想及理论在中国的发展及应用奠定了基础。

近年来，多中心治理理论也逐渐被国内的许多学者所关注，主要应用在中国公共自然资源、城市治理、公共服务及政府监管等领域。侯艳鹏对奥斯特罗姆的多中心治理理论在公共池塘资源中的应用进行了探索[13],杨坚桢在中国城市治理中提出多中心治理的理念[14]；丁煌等从多中心治理视角分析了提升地方政府公共政策执行力方法[15]；刘建军等分析了多中心治理视角下的城市基层治理[16]；汪泽波等对多中心治理理论视角下京津冀区域环境协同治理进行了探索[17]；董君怡以W市公共自行车服务为例对多中心治理视角下城市公共服务供给进行了研究[18]；李晓龙对多中心治理视角下中国环境治理体系的变迁与重构进行了研究[19]；苟欢以N市J区政府购买居家养老服务为例，提出了多中心治理视角下公共服务的供给机制[20]；金玲以淘宝为例对网络平台的多中心监管模式进行了研究，对相关监管主体职责进行了分析[21]；李洪佳研究了生态文明建设的多中心治理模式，界定了多中心治理的内容[22]；李松林等基于多元共治模式的思想构建了中国非营利组织监管机制[23]；多中心治理理论在中国各领域应用的探索，为多中心理论在中国的应用方面奠定了基础，也为其应用在特种设备安全监管上提供了参考。

(2)从多中心治理到多元共治。多中心理论在政府治理上的应用也随着政府简政放权的改革而逐渐深入，近年来学者们分别在环境管理、社会管理、大学、非营利组织监管等方面开展了多元共治模式的思考,并取得了一定的成果。其中李平原对多元共治的三个主体政府、市场、社会进行了分析，并给出了其在中国应用的问题[24]，谭晓辉等构建了一个由政府、社会组织、公民组织三个主体组成的社会管理组织结构,为社会管理改革的顺利开展提供参考[25]；陈金圣在中国大学治理方面提出了多元共治的思想，并给出了自己的建议[26]；张紧跟等将多元共治思想应用在中国环境治理中，并提出了中国的环境治理应从行政治理向多元共治迈进[27]；侯春飞在中国非营利组织监管问题分析的基础上，提出了政府主导下的多元共治模式来开展中国非营利组织的监管。以上研究是多中心治理理论在中国公共事业及其监管中的应用，从多中心治理发展到多元共治的监管模式，为特种设备安全多元共治模式构建奠定了基础。

1.3　多中心治理与回应性监管

回应性监管理论是1992年由美国和澳大利亚两位学者伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯威特最早提出的，该理论是在20世纪60—70年代西方国家在职业安全健康、环境保护等方面监管过度,新民主主义强烈要求放松监管的背景下提出的。 回应性监管的回应性体现在监管者应依据被监管对象的反应，给出有针对性的监管措施，因此提出了监管金字塔理论。 随着回应性监管理论的不断发展和完善，甘宁汉姆和格拉博斯基提出了聪明监管，该理论将传统平面的金字塔进化为立体金字塔，将监管主体从一元的政府监管扩展到政府监管、企业自我监管和第三方监管三个方面的监管[29]，立体金字塔体现了政府与非政府的合作,与多中心治理的思想不谋而合，因此本文运用多元共治的思想，结合回应性监管的主要理念和手段，设计特种设备安全多中心治理模式。

2　特种设备安全监管现状、问题及发展趋势

2.1　特种设备安全监管现状

随着中国经济社会的快速发展，特种设备的数量也进步神速，近十年来，更是以每年10%的速度增加。通过政府、企业、社会的共同努力，特种设备安全情况有了一定的改善，特种设备安全事故率逐年递减，万台设备死亡人数从2005年的0.97下降到2015年的0.36，但从全球来看,中国特种设备的安全状况仍然存在差距，以韩国为例，韩国2011—2014年平均万台电梯事故率、死亡率分别约为2.043、0.148，中国2011—2014年平均万台电梯事故率、死亡率分别约为0.208、0.153，从以上数据可以看出，中国特种设备安全状况还有待于进一步提高。

为了提高监管效率和效果，政府组织研究提出了动态监管、风险监管、分类监管等监管方法，并在全国开展试点及应用工作，对提高监管效率和效果起到重要作用。

2.2　特种设备安全监管存在的问题

特种设备安全在政府和企业的共同努力下取得了一定的效果，同时政府监管的效率与效果也得到了很好的提升,但随着经济与社会的发展，特种设备的安全监管依然存在着一些与经济和社会不适应的现象。 具体表现为以下几个方面:第一，监管的理论基础依然是管制经济学理论，其策略主要是理论技术规范、强制标准、资格审查等,而经西方国家验证，管制经济学理论在社会监管上有其局限性，会导致政府的过度监管,进而影响监管效率和效果；第二，监管的主体单一，主要是政府监管，其主要手段是颁布行政命令,这种范式下将监管机构和企业割裂开来，政府是监管者，企业则为被监管者,忽略了企业自我监管的重要性。总之，这种狭义的政府监管模式导致了政府在特种设备安全上的过度监管，其结果就是企业主体责任难以落实,第三方(行业协会、专业机构、社会公众)的作用没有有效发挥，另一方面，由于权责对等,过度的监管也导致了过度的追责，湖北荆州电梯事故的追责就是最好的例子。 因此，目前迫切需要建立特种设备安全监管的新模式，充分调动企业的积极性，实现企业的自我监管，建立第三方监管的动力机制，开展全方位的多中心治理模式，也即多元共治模式。

2.3　特种设备安全监管的发展趋势

2016年5月，国务院印发《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》(国发201630号)，对简政放权、放管结合、优化服务改革工作做出明确部署[31]。2016年3月，国家特种设备局发布了《特种设备安全监管改革顶层设计方案》，简称“顶层设计方案”,顶层设计方案的基本原则中明确提出要坚持多元共治，发挥特种设备安全各相关方作用，形成企业落实主体责任、属地政府统一领导、监管部门依法履职、检验机构技术支撑、行业协会自律服务、社会公众监督参与的多元共治工作格局。以上文件的发布，为特种设备监管的改革指明了方向，也为多中心治理理论在特种设备安全治理中的应用提供了土壤。

由此可见，开展特种设备安全多元共治模式研究，建立多元共治工作格局，是经济社会发展的需要，也是监管理论发展的需要，更是政府监管的需要，因此，本文综合运用多中心治理理论和回应性监管理论，构建特种设备安全监管多中心治理模式。

3　特种设备安全多元共治模式框架

3.1　多中心治理结构

特种设备使用单位安全监管模式按照政府在特种设备安全治理中的角色及作用，可以分为政府主导模式、协同合作模式和平等开放模式(见图1)。 政府主导模式主要是由国家行政机构负责制定特种设备安全治理制度的制定、监督制度的实施，政府作为多元共治的核心；协同合作模式的核心思想是面对特种设备安全中存在的问题，特种设备安全相关主体应采用协同合作的模式共同解决，其主要体现在主体间的关系不再是命令与被命令，管制与被管制的模式，而是一种相互协作的关系；平等开放模式则强调在特种设备安全治理中，政府、企业、社会的相关主体相互独立，其主体地位是平等的、无差别的,各相关主体直接向社会提供特种设备安全服务。

图1　安全监管多元共治模式结构划分

(1)政府主导的多元共治结构。虽然特种设备安全多元共治模式的主体包括了政府、市场和社会等主体，但各主体在特种设备安全治理中的重要性权重却各不相同,就当前形势来看，政府在特种设备安全中具有相对优势，其具有调动社会资源的能力和动力；政府主导的多元共治结构就是借助政府的权威和力量的先天优势，以政府为核心，在一定集权的基础上，与市场、社会的相关主体进行合理分权，优化特种设备安全治理中的权利结构，逐渐提高起自治能力；建立各相关主体的问责体系和激励机制，积极鼓励引导市场和社会的相关主体共同参与特种设备安全治理，实现以政府监管为主，市场、社会监管为辅的全方位的“大监管”模式，各主体发挥其职责，共同保障特种设备的安全。

(2)平等开放的多元共治结构。平等开放的特种设备多元共治结构强调“平等”和“开放”，是最接近奥斯特罗姆在公共池塘治理实验中的方式，主要是实现自我治理。在这种模式下，政府、市场和社会三个主体可以平等的、自主的、无差别的进行治理，主体之间不存在以那个主体为主的服从与主导的关系，该模式可以最大限度地提高各主体的积极性，提高治理效率，但也可能因缺乏政府监管而导致治理的无序，进而衍生出一些负面问题。

(3)协同合作的多元共治结构。协同合作结构是政府主导和平等开放结构的中间结构，其强调在整个特种设备安全治理的复杂系统内，通过各子系统之间的有效耦合，产生协同效应，实现1+1>2的效果。就特种设备安全治理而言，通过政府、市场与社会的合作可以实现多赢的效果，比如：特种设备保险制度，政府制定特种设备投保制度，企业可以通过保险的形式转移风险，保险公司可以通过提供保险的形式得到保费，政府也引入了保险公司这个监管主体，共同监管企业，三方共同努力致使特种设备安全状况的提高就是其协同效应的体现。

3.2　特种设备安全多元共治模式框架

依据各多元共治结构的优缺点，结合中国特种设备安全及监管现状，本文选择政府主导的多元共治结构。从特种设备安全治理的动因、参与和活动两个方面构建特种设备安全政府主导多元共治模式框架，如表1所示。

表1　政府主导模式的运作方式

3.3　特种设备安全多元共治模式设计

本文综合运用多中心治理理论和回应性监管理论，依据中国特种设备安全监管的现状及特点，设计以政府为主导的特种设备安全多元共治模式。横向上，在监管主体上从传统的一元政府监管向以政府为主导，市场、社会共同参与大监管进行过度；纵向上，监管手段从政府管制向多元共治、企业自我监管过度。政府可以依据特种设备的安全风险状况及其企业的自我管理能力分类监管的方式，安全风险低且自我管理能力良好的企业可以采用自我监管的形式，自我监管形式不足的情况下可以采用网络型监管方式，如果网络监管方式依然不能满足监管要求，则采用增强型网络监管形式，并且政府要注重企业的回应，依据企业的反馈结果对监管方式进行调整，比如，有些企业在网络型监管模式下，但其积极降低特种设备安全风险，加强特种设备安全管理体系建设，达到自我监管的要求时，动态调整其监管策略。当然其监管策略不仅仅包括传统的政府监管的强度，还包括横向主体联合情况，针对不同监管对象，在纵向上有其监管形式，在横向上设计其监管主体这样的合作伙伴关系，实现从传统的政府监管到多元动态监管的转变。特种设备安全监管多中心治理模式框架如图2所示。

图2　特种设备安全多中心治理模式框架

在总体模式下，本文进一步给出了特种设备安全监管主体之间的关系，即横向合作关系，首先特种设备安全监管的主体包括政府、市场和社会，其中政府包括：监管部门、属地政府和行业主管部门三个主体；市场包括：特种设备使用单位、合作伙伴、银行、保险等市场主体；社会包括：社会公众和社会组织，而社会组织又包括检验机构和行业协会。目前检验机构和行业协会还隶属于政府的技术及服务支撑机构，但随着简政放权、政府机构改革等政策措施的实施，行业协会已经逐渐脱离政府，检验机构也在不断探索向社会组织发展，因此，本文以此为基础，将检验机构和行业协会放入社会监管中的社会组织，具体的特种设备安全多元共治模式如图3所示。

图3　特种设备安全监管主体间关系图

4　特种设备安全监管主体职责及实施建议

在特种设备安全多元共治模式总体框架下，从政府、市场、社会三个方面对其职责进行分析，进而给出了特种设备安全监管多元共治模式的实施建议。

4.1　政府监管主体及其职责权责

政府监管主体由纵向层次性的监管架构构成，以其在监管中的作用不同分为国家级、省市级及县级的监管，具体的监管主体及其相关关系如图4所示。

在特种设备安全多元共治模式中，政府部门以其自身优势在多元共治主体中占主导地位,虽然是主导地位，但并不代表政府部门要像传统监管模式下进行全面监管，而是要做好设计者、协调者、引导者、培育者。 设计者是政府做好特种设备安全治理的顶层设计，从全局角度出发对特种设备安全治理的组织、法律、制度、发展战略等做出全面部署；协调者是政府要做好外部协调和内部协调，所谓的外部协调是特种设备监管系统与其他部委和主管部门之间的协调,针对特种设备安全治理的法律、制度和政策进行协调，保障整个特种设备安全多元共治架构的有效运行；内部协调是协调特种设备多元共治相关主体，使多元共治框架内相关主体相互沟通相互协调；引导者是政府以政策、制度为主要工具，监督政策和制

图4　特种设备安全政府监管主体及其关系图

度的公正实施，有效引导市场、社会的相关主体积极参加特种设备安全的治理；培育者是政府的主要职责之一，目前多元共治的架构还没形成，社会组织的发展还不够完善，而社会组织的作用是政府、市场和其他主体所无法替代的，因此需要政府在管理、技术、资金、人才等方面对其予以适当的扶持和帮助。

4.2　市场主体的权责

特种设备安全的市场主体包括特种设备设计、制造、安全、使用等特种设备全生命周期的相关单位，包括特种设备设计/生产/使用单位、供应商、客户、保险、融资等机构，其相关主体之间的关系如图5所示。

图5　特种设备安全市场主体及其关系

市场主体是特种设备多元共治中最庞大的主体，也是特种设备安全监管的关键主体，虽然外部监管对特种设备安全具有至关重要的作用，但内部管理，自我管理才是提高特种设备安全的根本，市场作为一个舞台，各主体在此舞台上扮演自己的角色，互相竞争、相互合作、相互牵制，政府制定相关政策，而各主体以市场之手，进行自我治理。

4.3　社会组织主体的权责

特种设备安全治理的社会组织包括特种设备检验机构、特种设备相关协会等，是特种设备安全的关键部门，尤其是特种设备检验机构，其承担着政府的技术监管的职责，是特种设备安全的侦察者、发现者和控制着。因此特种设备安全治理的社会组织主体作为政府、市场、公众三者间沟通桥梁，是特种设备安全监管中的关键组织。相关主体及其之间的关系如图6所示：

图6　特种设备安全社会主体及其关系

随着检验机构改革的不断推进，检验机构从政府附属机构中逐渐剥离，向社会组织方向发展，而特种设备检验是特种设备安全的重要保障，是政府监管的重要技术支撑，是特种设备安全治理的主要环节；而特种设备行业协会也为企业和社会提供技术服务；因此，社会主体的主要职责主要包括：第一，宣传、教育、培训，通过开展特种设备安全知识的宣传以及针对相关人员开展培训的形式，提高企业和社会的特种设备安全意识；第二，技术支持，特种设备检验是政府监管的技术支持，是政府监管的基础，另一方面，特种设备检验机构和行业协会可以利用其专业技术优势为政府提供专业信息和决策咨询。第三，沟通协调，特种设备检验机构和行业协会可以协助政府化解社会利益的对立与冲突；第四，整合资源，充分发挥社会组织灵活性、机动性的特点，针对于特种设备安全的某个问题，可以联合社会各界的力量，共同攻克难题。第五，制度制定和实施特种设备安全社会组织还能积极影响特种设备安全管理制度的制定与实施。

另一方面，从全世界范围来看，公众参与公共事务的治理已然成为一种趋势。就特种设备安全而言，由于其种类和用途，特种设备分布在各个角落，人民随处可以看到或者用到特种设备(比如，电梯、大型游乐设施等)，充分调动社会公众的积极性，让社会公众参与监管，由于社会公众的数量优势以及目前发达的通讯方式，可以大大提高特种设备安全监管的效率。由于目前还存在硬件和软件方面的不足，在硬件上特种设备安全监管大平台还未形成，软件上特种设备社会监管的制度、社会公众安全监管意识上等都还存在很大不足，因此，要实现社会公众监管，首先要做到以下几点：第一，培育社会公众的特种设备安全意识。意识决定行动，应将特种设备安全的基础知识和理念传输给公众，让其扎根脑海中，为其监管行动提供保障；第二，加强硬件建设，建立合法、便捷的信息传递渠道，为社会公众检举、控告、投诉提供平台；第三，建立健全社会公众的维权机制，维护社会公众的公共安全权益。

4.4　特种设备安全监管多元共治模式实施建议

特种设备安全与公共安全密切相关，使用过程中容易发生事故，从而导致人身伤害和财产损失。本文依据国家行政改革的思想，结合特种设备安全管理现状，运用多中心理论及回应性监管理论提出特种设备安全多元共治模式，并结合目前构建特种设备多元共治构建存在的问题，给出以下结论和建议。

(1)做好政府职责。在特种设备多元共治模式的初期，政府应采用管放结合，多方下手做好其设计者、协调者、引导者、培育者的职责。特种设备安全局应结合国家的宏观政策及特种设备安全现状，把握特种设备安全发展方向、战略，做好头脑的作用，从全局出发，构建特种设备安全多元共治架构，并推动其实施。

(2)建立特种设备安全多元共治制度体系。梳理特种设备法律法规体系，依据多元共治模式框架，综合运用IDA制度体系框架，构建特种设备制度体系框架，在总体制度体系框架下，梳理各个法律、法规、标准及制度，对其进行修改、完善、清理，首先在制度体系上向多元共治模式靠拢。

(3)做好特种设备安全多元共治模式的推动者和支持者。在制度体系构建的基础上，由于中国目前社会组织发展还不成熟，特种设备检验机构改革、特种设备相关协会的机制改革等还有待于进一步完善，因此，在多元共治初期，政府应给予相关主体在政策、资金、技术、人才等方面的支持，培育起发展壮大，为多元共治模式的事实奠定基础。

(4)监管手段多样化。综合运用回应性监管理论的思想和工具，依据企业的回应，采用分类监管的策略，并阶段性地分析企业的特种设备安全情况和安全管理体系建设情况，动态地制定监管策略，充分调动企业的积极性。另外在惩罚性监管的基础上，注重积极性监管，对表现积极的企业给予名誉上和实质上的奖励，引导企业向自我监管的方向发展。在不同的监管策略中，应分析其监管主体以及各主体在该监管策略中的职责，调动社会和市场的积极性，充分实现多主体、全方位、多层次的立体监管模式。