欧盟地平线2020计划管理模式及对中国重点研发计划的启示

南　方，杨　云,周小林，任孝平，2，董克勤，王渊奇

(1.科技部科技评估中心，北京　100081；2.中国计量科学研究院，北京　100029；3.中国科学技术交流中心，北京　100045)

2013年12月，欧盟委员会为了更好地适应当前的社会变化和需求，启动了新一期研发和创新计划——“地平线2020”计划(Horizon 2020，以下简称“地平线计划”)。该计划是迄今为止欧洲最大的研发计划，其整合了包括原第七框架计划(Framework Programme 7)在内的3项欧盟计划，用以全面支持欧洲的科研与发展、企业竞争力和产学研合作[1]。

欧盟委员会对地平线计划开展年度监测，并于2016年完成了针对该计划的中期评估。评估结果显示：欧盟对地平线计划持肯定态度，同时指出地平线计划具有宏大的目标、明晰的结构、高效的管理模式以及不可替代的作用[1]。地平线计划自设立起就引起科研人员的高度关注，各国学者开展了关于地平线计划的设立背景、经费管理、政策法规以及对个别领域项目分析的相关研究。Galsworthy等[2]认为，地平线计划在促进创新、鼓励公共私营伙伴关系发展和吸引中小型企业等方面发挥了积极作用。但是，地平线计划在资助领域和国别的选择等方面还有待提高，例如，地平线计划缺少对东欧国家的资助。Alison[3]认为，地平线计划资助政策的变化会严重影响以色列高校和科研院所的申报。总的来说，国外学者对地平线计划的前景喜忧参半，国内学者对地平线计划的研究则主要集中在对该计划的介绍和政策研究方面[4-8]。由于地平线计划规模过大，目前国内外学者均未开展全面而系统的研究。

本文全面总结了地平线计划执行近三年的基本情况，并在此基础上结合我国科技计划管理的特点，深入研究了地平线计划下各类工作机制与管理措施，以期为国内重点研发计划等科技计划的实施和管理提供决策参考意见。

1　地平线计划的目标

地平线计划是欧盟实施其科技创新政策的一项有效资助工具，旨在落实欧洲2020战略，将欧盟打造成为基于知识、创新的社会和经济体，推动构建欧洲研究创新聚集地。该计划设置了3个具体目标，以支撑其总目标的实现，包括：①提升欧盟的科研基础和能力；②提升私营部门(特别是企业)的科技引领地位和创新能力，促进新技术从实验室向市场的转化；③解决重大社会问题，提高人民生活质量。

地平线计划具有资助金额大(近800亿欧元)、实施周期长(7年)、资助形式多样(赠款、借款、采购报销、奖励相结合)、涉及领域广泛等特点，这在全球各类研发计划中都是独一无二的。地平线计划还在欧盟范围内首次将科研和创新要素进行了全面整合，实现了从研究到产出、从实验室到市场的全过程资助。其资助内容丰富，包括自上而下的资助以解决重大社会挑战；资助科学家自发申请的多种前沿研究；资助用于提升企业创新力和领导力的相关项目。地平线计划还积极推动跨境、跨学科领域、跨部门合作研究，鼓励研究人员、资源等创新要素的流动。

2　地平线计划的进展

截至2016年底，地平线计划收到超过十万份项目申请书，签订11108份协议，申报成功率11%，资助经费约204亿欧元(占计划总金额的1/4)。其中75亿欧元用于资助“卓越科学”领域(占比36.8%)，45亿欧元用于资助“产业领导力”领域(占比22%)，74亿欧元用于资助“社会挑战”领域(占比36.3%)，约10亿欧元用于资助4个单列计划。主要受资助机构依然是高校和研究院所，占总资金的64.9%。相比之下，私营机构占27.7%，政府及其他类型机构占7.3%。

从项目的活动类型看，地平线计划总资金的75%都用于资助合作型研发和创新活动。该计划还侧重于资助跨境或跨领域间不同机构的合作，75%的资金资助有多个机构参与的项目，仅25%的资金用于资助单一申请机构。

在计划执行的前三年中，共有131个国家参与，包括87个非欧盟成员国或协约国。从受资助国别的分布来看，欧盟28个成员国共获得了92.9%的资金，德国和英国是受资助最频繁的两个国家。欧盟协约国共获得了6.5%的资金，其中以色列和挪威是受资助最频繁的两个国家。其他国家共获得0.6%的资金，其中美国和南非是受资助最频繁的两个国家[9]。

3　地平线计划的特点

与欧盟以往的各类计划相比，地平线计划在全链条设计、创新内涵定义、系统构架、快速响应机制、多年度工作机制、差异化资助和简化措施七大方面具有显著特点。

3.1　推行创新全链条设计理念

经过多年的实践，欧盟委员会意识到，依托不同计划分别布局科研、创新和应用推广已不能解决现存问题。因此，地平线计划整合了针对学术研究、企业创新和成果转化的各类计划，提供从基础研究到成果转化的全链条无缝资助，为进一步促进科技发展和科研成果转化、提高中小企业国际市场竞争力，提升欧盟社会、环境及经济影响奠定了坚实的基础。

在全面整合研发和创新的基础上，地平线计划也纳入了适用于不同研发类型的多种资助方式，支撑各类计划的任务部署(见表1)。地平线计划采用赠款和非赠款(如奖金、政府采购、股权和借款)多种资助工具相结合的资助模式。对不同类型的科研创新活动，资助方式和受资助比例也各不相同。对企业参与的项目，调动私营部门资金投入，充分利用计划外资金。此外，还通过设立多种奖项，激励各方参与申请，拓展计划的参与度与受益范围[10]。对各类计划和多种资助模式的整合，充分体现和支撑了地平线计划的全链条设计理念。

表1　不同活动类型的资助方式

3.2　将创新内涵全方位植入

与框架计划相比，“创新”的重要性在地平线计划中得到了充分体现。“创新”的概念在以前的欧盟科研计划中，仅局限于对新产品、新工艺和新服务的开发。地平线计划实施以来，创新的内涵得以拓展，增加了利用现有技术开展创新应用，以及非技术性创新的内容。例如：与市场化和推广相关的多种活动(概念证明、原型设计、测试、展示、试验、产品验证以及市场复制等)也属于创新的范畴。“创新”还吸纳了社会创新和政策创新的内涵，例如标准化的设立以及政策法规的发展。地平线计划将科研“创新”的概念与经济社会发展需求紧密结合，将创新视为创造就业、提高经济增长、增加投资机会、实现提升欧洲竞争力的必要条件。因此，在地平线计划下的“产业领导力”和“社会挑战”两大领域中，更加强调扶持技术就绪度(TRL)高的研究和创新活动[11]。

3.3　层级分明的目标—任务—结果设计架构

地平线计划的整体目标十分宏观,为了将宏观目标有效“落地”，计划设置了“目标—具体目标—领域—计划—指南—主题—项目”多层计划管理实施架构。3项具体目标支撑总目标的实现，同时领域、计划、指南、主题和项目5个层级目标环环相扣，相互关联，共同支撑具体目标以及总目标的实现。图1展示了该计划的系统设计架构。

图1　地平线2020计划系统设计架构示意图

地平线计划的设计架构充分体现了目标管理理念。计划下辖的卓越科研、产业领导力和社会挑战三大领域直接服务于三项具体目标和总目标的实现；每个领域包含的相关计划和部署支撑领域目标完成；各计划中包含的指南均是紧密围绕所属计划的要求部署各项任务，相关主题与指南的内容紧密结合，进一步将指南中设置的任务部署落地；在更微观的项目管理环节，项目立项的首要评审指标就是项目目标与主题目标紧密相关。由此可见，在地平线计划的整体设计中，各层级的目标、任务和结果紧密相关、上下呼应，目标导向的管理理念贯穿始终。

3.4　多年度工作计划机制

地平线计划采用“多年度工作计划”机制，7年的计划执行期整体被分为3个阶段：2014—2015年度、2016—2017年度和2018—2020年度。每个阶段的工作计划由欧盟、成员国等利益相关方、相关领域专家共同制定，并于工作阶段启动前3个月左右发布(2018—2020年度的工作计划预计2017年10月发布)。每项工作计划包含该阶段(2或3年间)中，地平线计划所有的资助指南，每个指南包含的主题、有待解决的问题、活动、期望达成的结果、资助额度以及征集开始和截止的时间节点等[8,10]。工作计划完全对外公开，申请者可随时登录欧盟网站查看指南内容和发布进度(包括正在发布的、已经截止的及将要发布的指南)。

多年度工作计划机制的实施和信息公开，为申请和参与者提供了便利的平台，同时在资助布局和资源配置的高度计划性方面，也对计划制定者提出了非常高的管理要求。

3.5　“快速响应”机制

科研重大议题会随着时间的推移和管理的需求而有所变化。地平线计划在设计时，相当一部分主题存在着自下而上、开放以及非指定性的特点，灵活应对各类需求。2014年计划新增的财务条例规定，在特殊及重大紧急情况下，可以对特定项目进行快速资助。例如：2014年埃博拉病毒爆发后，地平线计划于当年11月开始“埃博拉：寻找解药”项目征集工作，评审结果于次年1月中旬公布[1]。从项目征集到结束评审仅2个月时间，比常规流程缩短了9个多月。项目的成功设立显示出地平线计划“快速响应”机制切实有效。

3.6　全球开放，分类资助

地平线计划面向全球所有国家的研究机构和人员开放。围绕计划目标，对不同发展阶段的国家采用差异化资助模式。如图2所示，计划将参与国家分为三类：第一类是欧盟成员国和成员国的海外机构；第二类是与欧盟有协议约定的国家；第三类是其他国家，包括工业化国家及新兴经济体和发展中国家。参与和申请地平线计划项目时，欧盟成员国及其海外机构、协议约定国和发展中国家默认获得资助。工业化国家及新兴经济体(包括中国)，都需自带资金开展合作[12]。金砖五国中，只有南非依然享受默认获资助资格。

对于非自动资助国家，为了持续推动科研合作，地平线计划根据参与国别的特点，设立了联合资助机制。依托该机制充分调动别国资源，解决欧盟问题。非资助国家的参与者虽然不能使用欧盟资金，却可以向本国政府申请资金。开展联合资助的指南(主题)是面向欧盟需求选定的，且往往是在非常具体的层面开展的。以日欧合作为例，在地平线计划2016—2017工作计划中，双方只对“产业领导力”领域中的“先进材料技术”计划下的“纳米技术、先进材料、生物技术和生产”指南里的两个与电子器件、先进材料相关的主题进行联合资助[13]。尽管取消了欧盟的默认资助，众多合作国仍然保持了参与地平线计划的积极态势，希望通过参与该计划，巩固国际合作研究网络，推动实现本国研发战略目标。应该说，地平线计划对不同发展阶段国家的差异化资助模式，有力支撑了欧盟通过吸纳和整合全球创新资源，解决欧盟问题的战略目的。

图2　地平线计划对不同国家的资助

3.7　简化管理程序，降低管理成本

在管理方面，地平线计划采取了一系列简化措施，使项目的申请和管理更加高效。与其他计划相比，地平线计划在很大程度上简化了申报流程，如建立了“参与者入口”单一站点、采纳电子签名等，推动一站式服务。无论申请什么项目，都可以从一个网站、一个窗口进入，遵循相似流程，最大限度减少申请者的投入。

地平线计划加快了立项进度,简化工作显著缩短了地平线计划资金拨付时间。192天的平均拨付时间比第七框架计划缩短了100天以上[1]。同时参与过第七框架计划和地平线计划的调查对象中，75%的人认为地平线计划的各项程序普遍比第七框架计划简单[14]。

此外，地平线计划更侧重于项目后端管理。管理部门充分信任科研人员，在项目前期减少对承担单位的资质和财务证明的数量要求，在实施期间减少干预，在项目完成后加强验收[15]。

4　对中国科技计划管理的建议

基于对欧盟地平线计划设计、管理与实施经验的总结，我们从资助模式、目标管理、指南和项目的布局和发布、快速响应机制和联合资助机制五个方面，结合重点研发计划的管理，对我国科技计划管理提出相关政策建议。

4.1　推行多种资助模式相结合的形式，优化管理机制

地平线计划遵循从基础研究到市场应用的全链条资助，与国发〔2014〕64号文中提到的要形成 “从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条创新设计，一体化组织实施”系列重点专项[17]有异曲同工之处。地平线计划基于不同的研发活动类型，设计了不同的资助比例和资助工具，可供我方借鉴。重点研发计划可考虑针对不同重点专项及其实施领域和任务内容的特点，对资源配置进行分类管理，运用不同工具实现差异化资助。重点研发计划还可参考地平线计划，在管理层面成立综合服务和技术支持中心，向所有参与者、利益相关方提供如法律、审计、业务流程、信息技术等方面的服务工作，确保不同的实施、管理主体能够一致有序地遵循计划管理规则。

4.2　加强目标管理的协同性和可操作性

对重点研发计划重点专项实施方案的分析显示，各专项虽设立了比较明确的目标，但仅有少部分重点专项提到通过将专项逐级分解为项目，来保障项目的部署能够支撑专项目标的实现。专项实施方案普遍存在成效指标缺失或难以考核的问题。

建议参考地平线计划，通过将计划目标逐层分解为领域、计划、指南、主题和项目目标，提高各级目标之间的协同性。在制定目标时，积极纳入各利益相关方，包括政策制定方、项目管理方、各行业领域专家和战略专家等的意见，使目标更符合我国科技创新战略、政策的需求，且更加具体可行。

4.3　提前布局和发布指南，提高申报质量和积极性

计划管理改革后，重点研发计划提出每年分两次发布指南。根据管理办法要求，自指南发布日到项目申报受理截止日，原则上不少于50天[16]。尽管管理措施已强化了计划性，但是项目申报机构仍然较难掌握指南发布的具体时间，项目申报的准备时间也较短。

建议借鉴地平线计划的多年度工作机制，提前几年对计划进行整体布局。在计划设计过程中，从阶段性战略、年度实施方案，到指南、领域和项目的目标、活动和影响，对计划进行全盘考虑，并提前向科技界公布。既明确国家的支持导向，也提升管理的计划性，提高科研机构和科研人员对专项的理解，增加方案准备时间，提高申报质量和积极性。在公开指南和工作方案的基础上，对指南的发布时间也可以给出一个明确范围，在固定发布指南的基础上增加灵活性，确保项目申报方有充足的时间设计高质量的项目和准备申报材料。

4.4　落实重点研发计划“快速反应项目”的立项流程和资助政策

地平线计划面对突发需求，如开发埃博拉和寨卡病毒的药品，设立了快速响应机制，并设置了具体可行的配套管理措施，使快速反应项目的立项时间缩短了80%[1]。国科发资〔2017〕152号文(《国家重点研发计划管理暂行办法》)[17]提到：对于突发、紧急的国家重大科技需求，科技部可根据党中央、国务院要求，组织相关部门或地方对已设立的重点专项研发任务进行调整，研究提出快速反应项目，采取定向择优等方式组织实施，但目前暂未形成可具体落实的机制。

建议参考地平线计划，明确突发、紧急的重大科技需求，确定项目立项流程。匹配相关的财务管理办法等政策，明确拨款时间，确保快速反应机制的实施。

4.5　积极开展联合资助机制，充分利用外部资源，解决本国问题

地平线计划的差异化资助模式将中国归入“新兴经济体”国家，中国机构不再自动获得“地平线2020”项目资金，需自带资金才能与欧方合作。为了支持研究人员，科学技术部与欧盟研究与创新总司签署协议，设立了联合资助机制(CFM)，为参与机构提供经费[18]。在顺利开展能源、农业、气候变化等主题的合作基础上，我方正与欧方谈判，希望能在2018—2020年度与欧方在“保持使能技术和工业技术领先”“风险融资通道”和“中小企业创新计划”等高新领域开展联合资助。

在实施政府间国际合作专项时，中国也正在探索引入联合资助的模式，充分纳入外部资源，为我所用。其间面临诸多有待解决的问题，包括如何确定优先资助领域、是否联合发布指南和组织评审、如何安排各阶段时间节点等。地平线计划的管理模式均具有借鉴意义，建议在符合我国重点研发计划等科技计划管理规定的基础上，充分考虑合作国别的特点，在领域设定方面，不求面广，但求有益。瞄准最具合作意义和价值的国别开展具有针对性的联合资助，以解决我国需求为主。在指南发布的时间节点、联合评审、联合资助和项目管理等方面，应该充分考虑与其他国家协同推进的实际问题，设置符合原则还不失灵活性的管理机制。