高校预算内部控制评价研究

岳臣忠　孔祥忠

一、引　言

高校预算主要由业务预算、专门决策预算及财务预算构成，各项预算有机组合形成了高校全面预算。高校全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式，具有计划、协调、控制、激励、评价等综合管理功能，对整合和优化高校资源配置，提升高校管理效率，推动高校发展具有重要作用。为了引导和规范高校对全面预算管理各环节的风险管控，以《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规为依据，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），《规范》对预算管理的内部控制要素、方法、流程等进行了详细的规定，明确了：行政事业单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度；合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离等。然而，实践中各单位在预算管理的内部控制方面重视不够，对控制关注的要素提炼不足，对风险点的管控措施不力，预算管理内部控制所要求的流程没有建立或没有发挥作用，内部控制所要达到的公开、公正和效率配置资源的目标难以实现，特别是普通高校预算金额较大，资源配置过程难以采用外部监督评价，内部控制所要求的基本规范必须得到应有的执行，只有重视预算内部控制管理，加强对预算编制和审批、预算执行和控制、预算分析和考核等业务环节关键风险点及主要流程的控制，建立科学的内部控制评价体系，才能有效管控资源配置中的风险，科学合理地管理和使用好资金，为学校的可持续发展奠定坚实的制度基础。

二、高校预算内部控制的主要内容、方法和步骤

（一）高校预算内部控制流程

流程控制是内部控制的主要手段和方法，一个繁简适当的流程对于经济事项或业务工作的规范开展至关重要，流程控制在防止行为偏差方面发挥着重要作用。流程是由一个个逻辑相连并有严格先后次序的要素所组成的，对于避免随意性、防止遗漏、减少错误发生、最大限度地保证科学合理至关重要。

高校预算内部控制流程是建立在预算编制与审批、预算执行与控制、预算调整及预算评价与考核四环节基础上，与高校内部治理体系相互融合，通过合理设置不相容岗位和审批权限，实现预算管理各环节风险可控。部分高校预算内部控制流程如图1所示：成预算草案。⑤校预算委员会组织论证预算草案。⑥校长办公会审议预算草案。⑦校党委会审定预算草案后上报主管部门。⑧主管部门审核高校预算，并反馈修改意见。⑨校财务处、各单位按照反馈意见进一步修改预算草案。⑩校预算委员会形成正式预算。校长办公会审议正式预算。校党委会审定正式预算。主管部门审批正式预算。主管部门下达预算批复文件。校财务处、各单位执行预算。校财务处、各单位定期编制预算执行分析报告。校预算委员会定期检查预算执行情况，提出预算执行整改意见。校财务处、各单位落实预算执行整改意见。校财务处、各单位根据预算执行情况提出预算调整申请。校预算委员会对预算调整进行论证，形成预算调整方案。校长办公会审议预算调整方案。校党委会审定预算调整方案。主管部门审批预算调整方案，下达预算调整通知书。学校年度总预算最终形成。校内部控制委员会或类似机构结合学校预算管理评价方法与考核政策开展预算内部控制管理评价。主管部门对学校预算内部控制管理进行考核。形成学校预算管理内部控制报告。

（二）高校预算关键风险点体现内部控制重点环节

图1　高校预算内部控制流程图

内部控制必须要关注重点、兼顾一般，风险点就是预算管理内部控制的重点，找出这些风险点，确定风险等级，并针对这些风险点采取应对措施，并在实践中不断完善，才能发挥内部控制的效益，使内部控制落到实处。高校预算管理的风险点分布在预算编制、审批、执行和调整等各个环节（详见表1），但编制环节的风险尤其应该受到关注。

表1　高校预算内部控制关键风险点描述

三、高校预算内部控制评价

梳理内部控制流程图和识别关键风险点，只是内部控制管理的基础性工作，内部控制需要评价及持续改善，这首先体现在内部控制设计、实施和评价岗位本身应该分离；其次还因为内部控制必须应对新的形势、新的变化和新的要求，持续完善；最后预算的特殊性也要求对其不断检验和修正。因此，内部控制评价是高校预算内部控制的重要环节。

（一）高校预算内部控制评价原则与标准

高校预算内部控制评价是由校预算委员会或类似权力机构组织实施的，运用科学的评价方法，针对预算业务内部控制管理的有效性进行综合评价，出具评价报告的过程。

高校预算内部控制评价应坚持以下原则：一是全面性原则，评价工作必须涵盖高校预算管理各业务环节，既要评价各环节内部控制设计的合理性，又要评价内部控制运行的有效性。二是重要性原则，评价工作在坚持全面覆盖的基础上，要特别关注重要业务单位、重点业务环节和高风险点，并适当考虑加重评分权重。三是客观性原则，评价工作要如实反映高校预算内部控制设计与运行的有效性，客观地揭示内部控制管理的风险状况，作出公正公平的评价。四是成本效益原则，评价工作要突出效益导向，要能够将评价结果转化为管理效益，同时还要考虑最大限度的控制评价成本，保证评价工作的低成本高效益。

高校预算内部控制评价标准是指预算管理内部控制制度整体运行应遵循和达到的目标，分为控制环境评价标准和业务活动评价标准两个层级，具体包括科学合理性、真实可靠性、规范有序性、完整有效性、公正公平性。评价标准的设计主要考虑以下要素：1.控制目标。控制目标是内部控制建设与管理的基础，具有导向作用。因此，设计评价标准模式应根据业务活动内容特点和管理要求确定合理的内部控制目标。2.控制点。若干控制因素相互作用共同促成控制目标的实现，而这些控制因素作用的发挥，则要对业务环节中的特有风险点进行有效识别。3.控制措施。每个控制点都有不同的业务内容和控制目标，包含的风险种类和大小也各有不同，需要采取具体的手段和方法进行有效的预防，这些方法和手段统称为控制措施。

（二）高校预算内部控制评价指标设计

高校预算内部控制评价指标是构建内部控制评价体系的关键一环，是以内部控制制度为依据，结合预算管理模块业务流程和关键控制点筛选确定的。

指标设计阶段要兼顾四个方面：一是目标协同性。内部控制评价指标体系建设要符合高校战略目标和发展规划，应有助于高校科学评价内部控制制度设计的科学性和执行的有效性，帮助高校及时发现内部控制管理缺陷和薄弱环节，引导被评价者实施与高校整体战略目标相一致的行动。二是可理解性。内部控制评价指标要清晰明了，容易接受理解，被评价者只有在理解和认同评价指标的基础上，才会主动采取内部控制评价体系所引导的行为，相应地减少评价工作执行中的错误行为。因此，内部控制评价指标设计阶段应广泛征求被评价者的意见，保证指标的可理解。三是可操作性。一方面要求评价指标所需数据或资料方便获得，且符合成本效益原则；另一方面要求相关数据或资料在进一步加工和分析过程中操作简单，尽可能地减少操作失误所造成的误差，降低操作风险。四是平衡性。在设计评价指标体系时，应综合考虑定性指标与定量指标各自的优势，将定性指标与定量指标结合运用，同时要注重事前评价、事中评价和事后评价相结合，形成全过程完整的评价信息，不断提升内控评价工作效用。

指标选取阶段，为了尽可能地避免缺陷，计划分两步实施：第一步依据内部控制目标、评价标准、指标设计要求及内部控制基本理论对指标进行初选；第二步在初选指标的基础上，结合高校财务管理特点及预算业务特征，通过咨询行业专家，对各指标进行再筛选，确定出最终指标。

（三）内部控制评价方法—模糊网络分析法

模糊网络分析是基于模糊综合评判法和网络分析法的基础上提出的一种评价方法，用网络分析来确定权重，用模糊综合评判法进行综合评价，是将传统的网络分析法和模糊综合评判有机结合起来形成的一种新的系统分析方法。

1、建立评价因素集。确定被评价项目的因素集U,U={U1,U2,…,Un},是一个由一级评价指标组成的指标集；其中 Ui={Ui1,Ui2,…,Uin}(i=1,2,…,n),是由二级评价指标组成的指标集。

2、专家作出评价等级。V={V1，V2，…，Vm}是一个评价集合，Vj（j=1，2，…，n）表示由高到低的各级评语。

3、进行单因素模糊评价。采用专家评分的方法对某个二级因素进行评级，便可得到Ui→（x1，x2，x3，x4）。类似地对其他因素进行单因素评判，并可得到一个从U到V的模糊关系R，即单因素评判矩阵：

其中 rij（i=1，2，…，m；j=1，2，…，n）表示对第 i个评价指标作出的第j级评语Vj的隶属度。其取值方法为：对各专家的评分结果进行统计整理，得到对第i个评价指标有Vi1个V1评语，Vi2个V2评语，…，Vim个 Vm评语，则对于 i=1，2，…，m有rij=vij/Σvij（j=1，2，…，n）。

4、确定权重。运用网络分析法根据评价因素之间的相互影响程度,确定相应的权重。首先以一级指标Ui中的某一个二级指标Uin的影响程度为准则,建立Ui内的两两模糊互补判断矩阵w,确定二级指标权重,得到二级指标权重系数矩阵W;然后根据一级指标Ui之间的相互影响程度,确定一级指标权重系数矩阵A;最后得到超矩阵X=W×A。

5、计算特征向量。利用Matlab计算超矩阵X的特征向量并进行归一化处理,得到特征向量w。

6、综合评价。根据C=w×R,得出评价结果。

四、加强高校内部控制评价的政策建议

（一）健全内部控制管理体制，明确内部控制评价权责

为了加快推进高校内部控制建设、运行、管理、评价和考核，高校应成立由学校主要领导担任主任的内部控制委员会，负责内部控制工作的顶层设计和整体规划。同时，为了满足内部控制评价的专业性和独立性，学校应组建内部控制管理部，在内部控制委员会领导下开展工作，具体负责内部控制日常管理及评价工作。内部控制评价工作最终将以内部控制评价报告的形式呈现，内控管理部应定期对高校内部控制管理情况进行测评，并编制内部控制评价报告，真实反映高校内部控制执行的具体情况及执行过程中出现的与内控管理原则相违背的事项，并提出整改建议。教育主管部门可以要求高校报送内部控制年度报告，掌握各高校的内部控制管理情况，加强对高校的业务指导和行政监管。

（二）完善内部控制评价考核制度，激发内部控制管理动力

内部控制评价考核体系是保证内部控制管理持续有效运行的关键。内部控制评价与内部控制考核相辅相成、缺一不可。内部控制评价是测试内部控制管理水平高低的重要手段和方法，是一种借助于数学模型实施的定量分析，评价结果为高校进行内部控制考核提供了依据。内部控制考核是以内部控制考核制度和内部控制评价成果为依据，对高校预算内部控制管理模块各业务环节进行综合分析，根据岗位职责分工确定不同的等级，分别采取不同的考核及奖励方法，从而激发各级单位、各类岗位内部控制管理的积极性，自觉强化管理，主动接受评价、监督和考核。

（三）注重内部控制评价效益转化，不断堵塞管理漏洞

通过内部控制评价可以发现高校在预算管理方面的薄弱环节，校内各单位要及时将内部控制评价成果转化为管理效益，并按照职责分工配合学校内部控制管理机构做好预算编制、预算调整、预算执行、预算评价与考核的管理流程优化工作，进一步排查关键风险控制点，细化风险控制措施，堵塞管理漏洞。

（四）强化外部监督，建立高校内部控制评价审计制度

内部控制管理是一项战略性制度安排，上市公司、国有企业及行政事业单位已经全面推行实施，取得了良好效果。《企业内部控制审计指引》是会计师事务所承接企业内部控制审计业务的制度依据和业务指引，已经形成了规范的企业内部控制自评报告和审计报告体系，对高校建立内部控制审计制度具有很强的借鉴意义。为了加快推进高校内部控制建设，国家层面要结合高校实际研究出台内部控制评价报告制度，规范内部控制评价报告编制要求、格式及内容。同时，建立高校内部控制评价审计制度，制定高校内部控制评价审计准则，许可具有一定资质的会计师事务所开展内部控制评价审计业务，强化内部控制评价外部监督。

五、总　结

高校预算管理水平的高低决定了高校资源配置的效率和资金使用效益，加强预算内部控制评价是促进高校不断提升管理水平的重要手段。各高校要高度重视内部控制评价工作，加强组织领导，建立健全评价机制，科学确定评价方法，有效选取评价指标，及时将评价成果运用于内部控制管理工作中，不断降低预算管理风险，为做好新时代高校财务管理工作奠定良好基础。