“撤镇设区”治理下三亚市文门村美丽乡村建设研究

高彬

【摘要】为完善提升乡村建设，加强农村建设规划管理。本文以文门村为缩影，探索改革建设中的海南黎族新农村开发与建设的成果及问题，并对此作出相应的治理对策和建议，力图推进海南省城乡一体化进程。

【关键词】撤镇设区 全域旅游 美丽乡村

一、文门村基本情况

文门村，位于三亚市原天涯镇北5公里处，距离三亚市中心22公里，临近海南环岛高速公路出口，S314省道由南向北贯穿整个村庄。南临著名的旅游胜地——天涯海角风景区，东临凤凰机场，西临南山文化旅游区，有着得天独厚的地理优势，是一个具有一千四百多年历史的纯黎族村庄。辖区内有13个自然村，22个村民小组。1420户，总人口5854人。土地总面积12平方公里，基本农田2740亩、早田面积984亩，坡地面积约4318亩。村民的经济收入主要以种植水稻、芒果、椰子、反季瓜菜等经济作物，全村年经济收入约140多万。

二、文门村经历的“撤镇设区”改革和“美丽乡村”建设

为把三亚作为世界级海岛型滨海旅游度假城市来建设，2014年1月9日海南省第六届委员会第五次全体会议通过了进一步优化行政区划设置，加快实施三亚市撤镇设区，进行了撤六乡镇设四区的改革，即撤销海棠湾镇、吉阳镇、凤凰镇、天涯镇、育才镇、崖城镇等六个镇，设立海棠区、吉阳区、天涯区、崖州区等四个区。4月起三亚市推进了行政区划调整各项工作，如制定具体的调整方案、配套政策以及行政区划勘界、机构设置、编制配备、人员调配、资产配置等工作。2015年1月正式撤镇设区后，三亚在城乡一体化、公共设施配置、公共服务延伸、农村改造，新农村建设等方面获得了很好的机会。

2015年，为实现习近平总书记提出的“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的美丽乡村建设目标，为落实海南省委书记刘赐贵提出的“百镇千村”建设目标，三亚确定“十三五”期间实施“十镇百村”工程，在全市范围内建设100个“美丽乡村”。依托生态农业、四季果园、民俗人文等特色资源，完善基础设施与公共服务，综合整治农村生态环境，因地制宜发展产业，鼓励大型企业参与，打造农旅融合示范点，带动乡村旅游全域发展，以期探索出一条“造福美丽村落、惠及一方百姓”的发展之路。

文门村有良好发展基，该村前有成片秧田，背靠青山绿水，具有特有的原始生态和黎寨风情，且拥有天涯古道、钦差教化台、清代惊天石、贡果园等富有历史文化底蕴的旅游资源。自2015年正式启动“美丽乡村”建设以来，文门村村容村貌焕然一新。2016年11月，文门村以其在规划布局、设施配套、生态人居、产业发展、乡风文明等方面的良好表现，被省住建厅授予“海南省三星级美丽乡村”称号；2017年初，文门村因“美丽乡村”建设被国家住建部列入国家第一批“绿色村庄”名单。2018年三亚市天涯区与华侨城投资有限公司共同签署文门村全域旅游战略合作意向书，将打造文门村美丽乡村，推进三亚“十镇百村”工程，促进全域旅游纵深式发展，为加快建设“美好新海南”添力。

文门村既是三亚市美丽乡村示范村，也是全域旅游开发试点村，是海南新农村建设的缩影。本文将从文门村改革建设中上级政府与农村社区的权能关系、文门村的人地关系、文门村的特色文化产业三方面进行分析，探究海南新农村开发与建设的成果及问题，作出相应的治理对策和建议，力图推进海南省城乡一体化进程。

三、文门村社区与上级政府的权能关系问题

三亚的撤镇设区在一定程度上适应了城市化的发展进程，促进了城市和区域经济一体化发展，包括村委会办公也统一规划化。文门村村委会从以前村干部半天务农半天办公的模式，到现在参照市政机关模式——全职办公，日常工作中接受区政府的记分考评。同时改革中涌现出了新问题。新设立的市辖区改变了其原有的政区体制，上级政府的行政权与村民自治权之间出现了统筹性和自主性发展的矛盾、权力配置的困境、权能关系模糊不清等问题。处于弱势地位的村委会首先面临的问题是由于权限的缺失和管理方式的变化导致的自主性和独立性下降。村委会反映作为农村自治组织，村委会的自治权力不足，沦为事实上的下级机构。办公模式过分行政化，工作内容繁重，上级政府把工作分解，下压到基层，越是基层，越是执行者。一刀切的绩效考评，追责压力过大等等问题。

2015年海南省“美丽乡村”规划建设起，传统管制型的区域政府惯性作用导致地方上级政府在推进美丽乡村建设中角色错位，多以强势发挥主导替代服务引导功能。无法体现村民在美丽乡村建设中的主体地位。美丽乡村建设规划没经过村民民主协商、反复讨论，置村民的利益和要求于不顾，剥夺了村民应有的自主性，置村民的利益和要求于不顾，剥夺了村民应有的自主性，也使村委会丧失了應有的“自治功能”。

上级政府应该准确定位自身角色，充分发挥服务作用，构建政府引导、市场主力、群众主体的推进机制，积极调动农户参与主动性和经营创造力，为美丽乡村建设注入不竭动力。一是充分激发农民创业的积极性，充分发挥其主体性。积极开展农民技能培训，提升农民素质，发展农民合作组织，提升农民组织化程度。通过大力推进合作社，不断完善统一管理、统一销售、利益共享、风险共担的现代化组织经营体制，让群众真正投身产业中来，成为生态农业的主力军。二是切实增强农民参与管理的权力与义务观。建立健全村庄基础建设、环境保洁等激励和约束机制，让农民承担适量的环境管理义务，对忽视环境保护和生态建设造成生态环境破坏的予以追究，树立“美丽乡村人人护”的主人翁意识。

四、文门村的人地关系问题

人地关系由其概念“人类活动及其经济社会进步与地理环境资源之间相互依存和作用的关系”可以看出，乡村人地关系是“人”的社会关系与“地”的地理空间之间建构的联系，其参与主体“人”与“地”的社会属性较强，同时受外部环境要素的影响变动性较强。2010年三亚市获批国际旅游岛前，文门村以农业人口为主，人均耕地面积四分，以种植业为主要生活来源。2010年后，大批国际旅游岛配套设施建设开始，就业机会大大增加。由于村里没有产业支撑、集体经济，有知识技能、劳动力的青壮几乎在外打工谋生，人地关系一方面面临着人去村衰、空心化的矛盾。另一方面，国际旅游岛的定位，提升了三亚市整体的土地价值，也重构了村民土地利益的格局，家族土地确权纠纷尤为突出。

2015年2月三亚开启撤镇设区的造城运动，政府借此重新规划农村土地，收回部分宅基地使用权、征地，严格推行“一户一宅”且建筑面积不超过270平米，多余面积的土地回收管理。政府强行征回土地过程中，征收制度缺少市场化特征，把农村集体土地排除在土地市场之外，使农村土地流动缺少公平的市场竞争机制，征地补偿标准缺乏科学性和合理性。文门村虽然位处市郊，面对着城市化的浪潮和剧变，他们的生活并无根本上的变化，缺乏城市生活的水准，相反他们赖以生活土地减少了，使其成为“失地农民”。这批失地农民是被动接受城市化的客体，而非主动的、积极的迎接城市化的到来，处于无以选择、无从应对的境遇。在城市化进程中，他们被推到了一个陌生的生活场景，一个由于利益均衡机制远未建立从而充满风险的未知的社会场域。

2018年三亚市天涯区与华侨城海南投资有限公司共同签署文门村全域旅游战略合作意向书。通过乡村闲置农宅、农田的统一收租，并进行整体改造与度假化利用，开发农家乐、开心牧场、民宿等来打造乡村度假综合体。政府与华侨城的合作中农村的土地流转，实质是一次城乡要素流动的改革，是推进美丽乡村建设和增强农村集体经济、增加农民收入的一个探索。文门村中农民拥有的土地、房屋等资产普遍闲置，财产权、收益权得不到有效体现，本次土地流转能够发挥资产价值，进而实现一定收益。其本质是资产所有权不变，只是将其资产的使用权进行出租等，资产的所有者会以租金等方式获益。土地流转中也会在一些潜在的问题，如土地承包期愈来愈短与开发商大量投入的矛盾，土地流转修建基础设施与基本农田保护的矛盾、农民利益与开发商利益的矛盾等。如何让进一步推进土地流转和规模经营，这都是需要解决的现实问题。

一要搞好服务，方便土地流转。发挥基层村社组织的力量，成立相关机构和村社建立土地流转服务中心，作为开发商与农民联系的桥梁和纽带，为土地流转提供便利条件。并对流转后经营土地的开发商搞好服务。二要维护权益，规范土地流转。维护权益是土地流转健康运行的前提条件和核心问题。既要切实维护村民的合法权益。建立风险防患机制，防止开发商因经营不善无法保证村民应得利益。又要维护开发商利益。要引导教育农民增强法治意识，坚持依法办事，严格履行土地流转协议规定的义务，不能随意违约；要让村民认识到村民的利益和开发商的利益在根本上是一致的，要营造和谐的环境，为开发商发展创造良好的条件。三要研究政策，促进土地流转。土地流转在一定程度上己引起了生产关系的变革，要从政策层面上进行研究。开发商担心承包期越来越短，而发展产业需要大量的投入，短期内收回投资并产生效益的难度较大，建议可否突破第二轮承包期的年限，给开发商更长时间的租赁期，以调动业主投入的积极性。四要适度规模，保障土地流转。经营土地需要大量的资金投入和技术支撑，而且有较大的自然风险和市场风险。要引导开发商流转土地要适度规模，不能超越资金和技术实力，盲目追求大规模和高技术，否则，将面临较大的风险，既使业主利益受损，又将在根本上损害农民利益，还将产生不良的社会影响。

五、文门村的特色文化产业问题

美丽乡村之美丽，不仅体现在山青、水秀、房美、路洁。文化是乡村建设的灵魂，以本土文化铸魂，以当地村民为本，是文门村发展美丽乡村游的路径。文门村是一个纯黎族积聚村落，有着千年的历史，是一座是名副其实的“千年古寨”。在文门村，黎锦和制陶是古老悠久的民间传统工艺，至今村里仍有织锦、制陶的艺人。黎锦堪称中国纺织史上的“活化石”，有纺、织、染、绣四大工艺，历史己经超过3000年，是中国最早的棉纺织品。黎族原始制陶技艺保留了我国新石器时期早期的制陶技艺。这种原始制陶技艺堪稱原始制陶的“活化石”，系国家级非物质文化遗产。在历史上，文门村曾对沟通黎、汉交流，维护地方稳定、加强国家民族团结有过积极贡献。这里曾经是州官朝宦往返崖州的驿站和隐歇之处，走在村内到处都可看到刻石留题，历史遗迹随处可寻。

文门村开展的美丽乡村建设、乡村旅游，就要挖掘好本土的黎族文化，为乡村游“铸魂”。不可仅依靠房屋上的黎族图案；贩卖贝壳来展现黎族、海南特色。如何对文门村具有历史记忆的文化元素、文化符号的深度梳理与解读及有效开发，是该村永久发展的必备条件。乡村旅游要起于文化、活于产业、留住记忆、留住文化。更要在文化特色上下工夫，要对文化的历史与现实进行融合、创新，让村民融入进来；成为文化代言人，进行一次文化融合的创新与探索。

一、挖掘民族文化资源，丰富文化内涵，促进海南民族文化与美丽乡村、全域旅游和谐发展。相关职能部门组织相关人员开展对海南省少数民族风土人情等资源进行系统性挖掘、整理和利用，充实旅游文化资源，逐步形成以民族文化、宗教文化、民俗活动和地方民族风情歌舞等历史文化传统宣传、讲解、展示为主要内容，以地方特色文化产品旅游购物为辅，以自然景观和民族风俗参观为文化旅游路线。如黎族传统节日“三月三”节庆活动，已经打造成成为海南特色民族节庆文化品牌。但“三月三”这一天的歌舞表演，而应该把民族文化资源向旅游文化产业转化，向游客展示、推销特色黎族民间艺术资源及美食文化。二、扶持特色民族传统工艺，促进经营性文化产业化。对一些濒临失传、后继无人的传统工艺，如黎族织锦、制陶等给予扶持、振兴和发展。扶持民族工艺，可以通过组织专人学习、办培训班、以师带徒等多种措施，开展有针对性的培训。鼓励特色民族工艺品经营销售，可以从家庭作坊式开始，逐渐发展为适应市场需要的公司加农户、零售批发、团体会展等销售模式，使民族传统工艺产业逐渐成为文化产业中最具有活力的组成部分，成为农民增收的渠道。

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