建设国际一流和谐宜居的 现代化超大城市治理体系

刘欣葵

一、提出首都城市治理的目标和重点

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称新版总体规划）第一次在城市总体规划中把城市治理的重要性提升到国家治理体系现代化的高度，提出“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。

新版总体规划第五章以“提高城市治理水平，让城市更宜居”为题，全面阐述了城市治理的目标、重点和主要规划内容与措施。第五章的题目就寓意着，提高城市治理水平，是宜居城市建设的必要条件，而宜居城市建设需要多元主体参与城市治理。城市治理水平不提高，城市治理体系现代化程度不高，就不可能建设成国际一流和谐宜居之都。

新版总体规划还提出了城市治理的方向和目标。城市治理的方向和重点是坚持问题导向，以治理 “大城市病”为突破口，以改革发展为手段，标本兼治，综合施策，全面提高城市治理水平，构建超大城市治理体系。城市治理的目标是，到2020年“大城市病”得到缓解，到2035年“大城市病”治理取得显著成效，到2050年全面形成具有首都特点、与国际一流和谐宜居之都相适应的现代化超大城市治理体系。

二、明确构建首都城市治理体系的主要内容

新版总体规划用一章的内容规划了首都城市治理体系的重点内容，主要包括空间管控、治理交通拥堵、完善住房体系、改善环境质量、提升基础设施运行保障能力、健全公共安全体系、健全城市管理体制这七个方面。

一是划定城市开发边界，全域空间管制，遏制城市摊大饼式发展。永久性城市开发边界范围（集中建设区）原则上不超过市域面积的20%，到2050年全市生态控制区比例提高到市域面积的80%以上。

二是标本兼治，缓解城市交通拥堵。坚持公共交通优先战略，优化交通出行结构，完善城市交通路网，加强静态交通秩序管理，改善城市交通微循环系统，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。

三是完善购租并举的住房体系，建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，努力实现人民群众住有所居。

四是着力攻坚大气污染治理，全面改善环境质量。以环境倒逼机制推动产业转型升级，强化区域联防联控联治，推动污染物大幅减排，全面改善环境质量。

五是按照世界城市标准定位，在设施建设标準、市政服务质量、运行安全保障等方面，全面提升市政基础设施规划建设水平。

六是加强公共安全各领域和重大活动城市安全风险管理，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。

七是健全城市管理体制，创新城市治理方式，形成与国际一流和谐宜居之都相匹配的城市治理能力。

三、全面提升基础设施建设的标准

规划期内基础设施的建设要全面提升标准，按照适度超前、绿色环保、城乡一体的原则，以技术创新和机制创新为手段，提高基础设施规划标准和建设质量，保障城市运行安全。比如，中心城区防洪标准达到200年一遇，北京城市副中心达到100年一遇，新城达到50-100年一遇。中心城区、北京城市副中心防涝标准达到50年一遇，局部特别重要地区达到100年一遇，新城达到20-30年一遇。到2020年人均天然气用量由现状约670立方米提高到800立方米以上。到2035年全市供水安全系数达到1.3，供水能力达到1200万吨/日。

中心城区规划新建、扩建9座再生水厂，中心城区以外地区新建、扩建30座再生水厂，加强城乡结合部和村镇污水管网建设，提高农村地区污水处理设施的覆盖率。全市污水处理能力到2035年达到900万吨/日，全市城乡污水处理率到2035年提高到99%以上，其中城镇污水处理率分别提高到96.5%、100%。完善雨水排除工程体系，实现防洪防涝安全和雨水资源综合管理的目标。

城市能源保障体系更加高效。打造安全高效、能力充足的绿色智能电网。到2035年全市电力负荷达到4000万千瓦左右，电网总供电能力达到5450万千瓦。完善多源多向、灵活调度的天然气输配系统，到2020年全市天然气供应能力由现状约150亿立方米/年提高到200亿立方米/年。发展多种方式、多种能源相结合的安全清洁供热体系。中心城区以城市热网集中供热、燃气供热为主，新能源和可再生能源供热为补充，实现供热无煤化。中心城区以外地区新建供热设施以燃气供热为主，鼓励发展清洁能源、新能源和可再生能源供热。到2020年全市清洁能源供热比例达到95%以上，到2035年达到99%以上。

建成宽带、泛在、融合、安全的信息基础设施。到2020年城区家庭宽带接入能力普遍达到1千兆比特/秒（Gbps），移动通信实现第四代移动通信（4G）网络全覆盖，成为第五代移动通信（5G）首批试点商用城市；持续优化互联网骨干网间互联架构，扩展互联网网间带宽容量。到2035年全面建成国内领先、世界先进的宽带网络基础设施。

科学构建综合管廊体系。重点在北京城市副中心、丽泽金融商务区、北京新机场等地区，结合地下空间综合开发同步建设综合管廊。推进污水处理、垃圾焚烧和能源供应等多种市政设施的功能整合和综合设置，推广资源循环利用中心建设，同时兼顾城市景观、综合服务、休闲游憩等需求，形成资源循环利用体系。完善城市公厕规划布局，把城市公厕打造成多维服务的第五空间。

四、健全具有韧性的公共安全体系

新版总体规划提出，加强公共安全各领域和重大活动城市安全风险管理，深化平安北京建设，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力，降低城市脆弱度，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。

新版总体规划中第一次提出提高城市韧性的概念。城市的韧性，需要好的空间格局和科学设计的设施来保障。规划提出构建城市防灾空间格局。以城市快速路、公园、绿地、河流、广场为界，划分防灾分区，坚持完善城市开敞空间系统，预留防灾避难空间和中长期安置重建空间。提高城市综合防灾和安全设施建设标准，加强设施运行管理，建设首都防灾体系，包括京津冀广域防灾体系，如建设航空、铁路、公路协同的区域疏散救援通道，提高通道设防等级。健全京津冀突发事件协同应对和联合指挥机制、应急资源合作共享机制。

针对地震灾害、火灾与爆炸、气象灾害、地质灾害、水安全、交通事故与灾害、生物灾害与疫病、生命线系统事故、城市工业化事故、建设项目及公共场所事故等主要灾害，规划提出深化城市灾害风险评估，建设统一的灾害风险评估和监测预警体系。强化安全风险管理，提高城市公共安全水平。加强重点区域、人员密集场所及出租房屋、地下空间综合整治。完善立体化、信息化社会治安防控体系，包括建设首都公共安全大数据服务平台。强化城市运行安全，加强水、电、气、热、交通等城市运行安全监测，推进生命线系统预警控制自动化，建立健全多路多源的生命线战略安全体系，确保重要供给线广域联通。加强公交、轨道交通、交通枢纽安全防控，确保轨道交通安全设施随线路运营同步启用。强化城市安全风险管理体系，全面梳理各种风险源、风险点、危险源、事故隐患，建立排查、登记数据库和信息系统，进行风险评估，编制应急预案。建设综合应急体系，提高城市应急救灾水平。健全救援疏散避难系统，推进避难场所分级建设，到2020年人均应急避难场所面积由现状0.78平方米提高到1.09平方米，到2035年力争达到2.1平方米。以干线公路网和城市干道网为主通道，建设安全、可靠、高效的疏散救援通道系统。完善生命线应急保障系统，包括应急供水系统、应急供电设施、广播通信系统、应急交通系统、应急垃圾及污水处理设施，保障生命线设施在紧急状态下良好运行，并预留安全储备。

五、明确城市治理创新的方向和举措

规划要求坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，从精治、共治、法治、创新体制机制入手，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。推动城市管理走向城市治理，促进城市运行高效有序，形成与国际一流和谐宜居之都相匹配的城市治理能力。

在加强精细化管理方面，总体规划提出，建立精细治理的长效机制，推进城市环境治理更加精准全面，既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同。开展疏解整治促提升专项行动，疏解非首都功能，拆除违法建设，整治开墙打洞与占道经营，综合整治老旧小区，提升生活性服务业品质；开展背街小巷整治提升专项行动，建立街巷长制，整治街巷环境，解决乱停车、主次干道架空线入地等；加强城乡结合部环境综合治理，着力解决垃圾、污水、违法建设等突出问题；建立长效管控机制，加强浅山区生态修复与违法违规占地建房治理。

精细化管理离不开信息化。将网格化管理作为城市精细化管理的基础，加强统一管理，建成覆盖城乡、功能齐全、三级联动的工作体系。提高网格化运行效率，实现网格常态化、精细化、制度化管理。健全智慧服务管理体系。全面推进三网融合，推广云计算、大数据、物联网、移动互联网等新一代信息技术。建立以城市人口精准管理、交通智能管理服务、资源和生态环境智能监控、城市安全智能保障为重点的城市智能管理运行体系。健全城市信息系统，强化对城市规划建设、国土资源管理、地理国情监测等领域的支撑。推进“互联网+政务服务”、智慧社区和智慧乡村服务，深化医疗健康、教育等智慧应用，建立社会保障大数据和云计算服务体系，构建多渠道、便捷化、集成化信息惠民服务体系。

在依法治理方面，规划要求更加注重运用法规、制度、标准来管理城市，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。完善综合执法体系，搭建城市管理联合执法平台，构建综合执法与专业执法相协调，部门执法与联合执法相结合，市、区、乡镇（街道）职责分工明晰的执法工作格局。加强法治宣传教育和公共文明建设，提升市民守法意识和文明素质，使首都成为依法治理的首善之区。

在推动多元治理方面，规划要求坚持人民城市人民建、人民管，依靠群众、发动群众参与城市治理。畅通公众参与城市治理的渠道，培育社会组织，加强社会工作者队伍建设，調动企业履行社会责任积极性，形成多元共治、良性互动的治理格局。整合行政、市场、社会、科技手段，实现城市治理方法模式现代化。同时，完善社区治理机制，建立社区公共事务准入制度，推广参与型社区协商模式，增强居民社区归属感。加强社区综合管理，健全常态化管理机制，完善配套设施和管理体系。

在创新体制机制方面，规划明确提出健全统筹协调机制，深化城市综合管理体制改革，理顺城市管理职责关系，加强城市管理统筹，强化部门联动，增强城市管理工作的整体协调性，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。推动管理重心下移，创新街道社区治理模式，夯实基层基础。完善农村治理结构，构建城乡一体化综合治理体系。面向京津冀建立区域协同治理机制。

积极引入市场化机制。鼓励通过政府与社会资本合作（PPP）方式，推进基础设施、市政公用、公共服务等领域市场化运营，开展环境污染第三方治理，在环卫保洁、绿化养护、公共交通、河道管护等领域推进政府购买服务。

新版总体规划是北京历次城市总体规划中，对城市管理的重视程度最高、内容最多、措施最详细具体的一版规划，因此需要城市各级政府、各部门共同落实，居委会等自治组织积极响应，城市运营服务企业和事业单位协力合作，以及广大市民热情参与，才能逐步实现城市治理的目标。