城市市政设施统筹管理机制创新研究

柴文忠

习近平总书记强调，要尊重城市发展规律，统筹规划建设管理，加强城市地下和地上基础设施建设，加强城市精细化管理，不断提升管理水平。市政设施是城市基础设施的重要组成部分，是确保城市运行安全的重要基础，也是城市现代化发展水平的重要体现。加强市政设施统筹管理，增强首都超大城市市政设施运行管理的科学性、系统性和协调性，必须强化顶层设计，强化体制创新，强化规划、设计、建设、验收和运行管理各环节的科学衔接，才能做好市政设施运行管理这篇大文章，推动城市精细化管理水平得到进一步提升。

一、城市市政设施建设管理的现状分析

北京市是拥有两千多万人口的超大城市，城市基础设施特别是市政设施的更新改造和建设管理力度不断加大，电力、燃气、供热、照明、环卫等市政设施发展迅速，为实现首都城市高效、安全、稳定运行提供了基础保障。但从种类繁多、数量庞大、权属关系复杂等现状特点看，也还存在着一些绕不开、躲不过的管理难点和问题。

（一）城市管理与规划建设各管一段，综合管理与专业管理统筹协调不够，制约市政设施承载力提升

当前，大多数城市已经发展到“建管并重、偏重于管”的新时期，城市管理各专业部门之间的矛盾，特别是规划、建设、管理三个环节之间的矛盾，仍然是一个需要高度关注、统筹协调的重要方面。虽然设置了多个与城市管理相关的议事协调机构，发挥了一定的综合协调作用，但由于城市管理是一项需要高度协同化的系统工程，领域宽广、部门众多、职责交叉，这些议事协调机构分别只负责城市管理的一个环节、一个领域，难免出现政出多门、各自为政的情况，导致城市管理中的一些需要跨部门、跨行业联手解决的难点问题一直得不到有效解决。

市政设施的规划、设计、建设、验收、管理等环节分属不同管理部门，没有一个综合管理部门进行全过程管理。完工后未及时移交至相关管理部门，特别是在城乡接合部地区成了“三不管”：施工单位已完工——不愿管，管理部门未接管——不能管，开发公司项目部门已撤消——无人管。居住小区配套的市政设施，由于开发商只负责建设，没有提前考虑建成后的管理，甚至主动回避管理，造成很多配套设施无法发挥应有效能。同时，在实际工作中，缺少有效的管理机制，极少对建设后的效果进行评估，在一定程度上造成了建设和管理脱节。

（二）占路掘路等重复性施工频繁，影响市政设施整体功能发挥

市政设施大都依附着城市道路而建，却又隶属不同的部门管理，如交通、路政、电信、电力、水务和园林绿化等部门。由于缺乏统一的规划、建设和管理，每个行业按照自己的需求和模式制定计划，你建你的，我挖我的，重复施工，频繁开挖，造成道路时常被“开膛破肚”，广受社会诟病。城市道路和人行道重复开挖，有的甚至是同地段、同方向，人为地给居民出行和车辆通行造成不便和困难，也容易发生损坏、盗窃等问题。占道施工、占道经营、占道停车现象严重，城市道路设施更加显得捉襟见肘，交通堵塞成了各大城市的通病。

（三）市政设施规划设置不科学，规划漏项、建设甩项，给百姓生活带来不便

当前，城市规划、建设、管理等环节协同不够，多体现在末端环节（管理）缺乏针对前端环节（规划、建设）的参与机制。一些在规划与建设环节出现的问题，如建设质量不高、开发甩项、规划不合理所产生的责任包袱，往往传递给了末端管理环节。

在更新改造和设计上，缺乏全面长远的规划。受经费、设计等制约，大部分市政设施更新改造，往往只注重恢复原貌和突出实用性，如在局部城市道路的改造和养护方面，考虑到周围环境、工期与资金等限制，大多采用局部地基处理、加铺道路面层的方式，虽然减少了项目的建设费用，但增加了设施运行过程中的维护费用，从项目的全寿命周期计算，无疑增加了总成本，而且工程质量不易控制，容易给设施管护遗留问题。

市政设施的规划、建设、管理各自分管一段，分管任务完成后不再过问下阶段工作，造成各阶段衔接不紧密。规划部门的规划方案由于缺少管理部门的参与，得不到来自管理一线的需求信息，出现规划漏项，造成市政设施建设先天不足。建设单位出于自身利益考虑，建设过程中甩项，验收过程中规划、管理部门不参与或参与度不够，使得建设质量难于满足城市发展需求。

（四）工程统筹执行不够，由于拆迁、资金、审批等原因，延期现象严重，影响城市供应保障和稳定运行

市政设施建设涉及内容广泛，包括电力、燃气、供热、交通、园林绿化等行业管理部门，在建设过程中，工程建设单位要征得其他行业管理部门的同意及配合协作，往往需经多个部门审批，一个部门审批不到位，就无法进行下一个程序，进而无法开工。比如，掘路审批分散在不同部门，涉及开挖城市道路的，需要到公安交管部门审批；涉及开挖乡村道路的，需要到路政部门审批；涉及开挖道路两侧绿地的，需要到园林绿化部门审批；管线路由需要规划部门审批，施工则由建设部门审批；各部门审批沟通协调时间较长，造成施工进度受到影响，工期延长现象普遍存在。

（五）工程建设信息未存档，给后续的改造施工和运行管理带来安全隐患

市政设施建设经历时间较长，由于建设期间各种条件限制，有些工程建設信息未存档，还有部分工程信息涉密，给后续相关项目建设施工带来很大的盲目性，挖断燃气管线、电缆、供热管线等市政设施的现象时有发生。

由于市政设施建设与管理分离，有些设计单位和施工单位缺乏上缴图纸集中归档意识，在工程移交给管养单位时部分资料缺失，造成市政设施管理的基础资料零乱，缺乏全面、完整的反映市政基础设施的各类图纸档案资料，给市政设施的管养工作带来困难。而且基础资料大多是传统的文字、图标类纸质资料，影像、电子介质等新型资料较少，不利于今后管养使用和保管。

二、城市市政设施运行管理存在的问题探因

（一）体制机制不能适应新形势要求，统筹管理滞后

随着城市基础设施行业改制进程的加快，市政基础设施的投资、运营逐渐走向多元化，逐步由行业管理走向市场管理。但是，受传统经济体制的影响，部分供水、供气、供热企业，特别是园林、环卫等行业呈现出行政事业管理和企业化经营管理方式并存的混合管理模式。比如，在许多市政设施建设项目中，政府既是直接的投资者和所有者，又是设施运行项目的经营管理者，还是行业主管部门和监督者。“全能”的角色造成政企不分，基础设施权责利关系不明确，竞争意识薄弱，行业效率总体偏低。有的企业带有行业垄断和行政属性，机构臃肿、人浮于事，公共服务意识淡化，标准不高。

（二）市政设施项目的规划、建设、验收等环节缺乏统筹管理，盲目性较大、效率低下

——在体制上尚未完全理顺，运行机制不够顺畅，市场化运作还未完全形成。目前城市管理仍处于改革和完善阶段，没有一部与之相适应的法律、法规；市场化运作进展缓慢，如市政道路维护、园林绿化管护、环卫保洁、城乡接合部治理、居民居住区的生活基础设施建设等，还存在一定的管理盲区。

——市政设施管理系统不完善，全过程监督机制尚未建立。全过程管理欠缺、管理环节不顺畅。建设中，有关专项资金使用管理办法没有得到很好实施，施工监理、财务审计、大型项目后评估等监控机制执行效果较差，多环节的资金流转体系不仅降低了资金的周转效率，同时还增加了滥用资金的可能性。

——市政设施管理整个系统运作不畅，管理主体、责任主体、监管主体三者之间缺乏沟通渠道和协作机制，如例会机制、信息反馈机制、协调配合机制、联合监察机制等还没有完全形成。目前实行的分段式管理，分工非常明确，但衔接协调不够，易造成整体系统间衔接环节不畅。

——综合管理与专业管理协调统筹缺乏。目前城市管理的专业化体制，弱化了综合管理的协调职能，部门之间协调不力、沟通不畅，给城市安全运行带来了隐患。如地下管线综合管理，目前综合管理部门只有安全监管责任，缺乏安全监管手段，由于专业管理不能服从和服务于综合管理需要，制定的年度消隐计划除了少数能随道路大修落实外，大部分隐患得不到及时消除。专业管理和综合管理缺乏联动机制，不能形成管理合力。

（三）多头管理导致部门掣肘、各自为战

市政设施功能需求的多样性、专业性、复杂性，既有的管理体系不能适应发展需要。如地下管线设施建设和管理，分为职能管理、行业管理、权属管理，各管理部门的管理权限和内容交叉分割，涉及30多个管理部门和单位，各行业管理的标准不统一，处在同一条道路上的不同地下管线技术要求不一样，当出现利益冲突时，都从自身利益出发，难以满足城市整体利益，导致出现都参与管理、却又都管不好的局面。

（四）硬件建设和软件建设不匹配，影响综合效能发挥

——市政设施种类繁多，建设速度和发展水平较快。每项基础设施建设过程中都有自己的设计、施工等文件，在城市基础设施管理的日常工作中处理产生的资料包括文档、图形、统计数据、图像等多种形式，资料的数量也相当巨大。手工方法难以对这些资料进行高效管理，特别是城市基础设施信息与地理位置密切相关，现状文档信息与图形地理信息分离造成资料的查阅与利用十分不便，给城市基础设施管理和决策工作带来障碍。

——资料的时效性得不到保证。对城市基础设施信息资料管理、利用和更新手段缺乏，给城市基础设施的管理带来很大困难。信息一致性问题亟待解决，投资决策科学性有待提高。缺乏强有力的技术支持手段。管理资源利用不足，各部门之间信息共享和交换手段落后，管理工作安全性很低。

三、加强城市市政设施统筹管理的对策建议

总体思路是：着眼城市市政设施建设与管理现状，坚持以城市总体规划为遵循，以供给侧结构性改革为抓手，提出“1235”的发展目标建议，即：在统筹协调载体上，建立综合管理平台（一平台）；在统筹管理手段上，抓住管廊建设和设施信息化建设“两综合”手段；在投资建设运营模式上，建立“三模式”，即PPP模式、统一受理联合运维模式、建设后评估模式；在统筹管理机制上，构建统筹规划建设管理“五机制”，规划阶段增加建设和管理部门参与规划验收机制、立项环节增加所涉后期管理部门集中联合审批机制、工程移交阶段增加工程竣工图施工单位信息档案交接机制、年度预算申报环节增加市政设施建设领域联合审批机制、管理阶段建立考核评估机制，力争实现全时程、全方位精细化管理。

（一）建立综合管理平台，强化顶层设计、统筹协调

——明确城市主管部门综合协调职能。针对当前存在的重建轻管、城市管理领域统筹不够、缺乏顶层设计和综合协调等问题，按照“规建管并行独立、做实做强管理”的理念，充分发挥城市管理主管部门作用，强化综合协调职能，整合专业管理职能，厘清职责交叉边界，实现对城市管理的统筹规划、综合协调。

——构建市政设施综合管理平台。从市政设施规划、设计、施工、验收交付到运营管理，全过程参与。统领市政工程各个领域，每个市政工程的改造和建设都要通过该平台进行统一协调，强调横向全面参与协调管理，纵向全过程管理，使得市政设施建设和改造满足城市整体功能要求，满足各市政设施权属管理部门的要求，建设和改造不再重复，不再出现“马路拉链”现象。

——建立有效管用的统筹协调机制。研究制定统筹协调实施意见，健全城市管理部门参与规划、建设实施情况评估反馈机制，防止“规划漏项、建设甩项”。加强对交通、环保、水务、园林绿化等相关领域涉及城市管理内容的统筹协调，做到统一规划、统一部署，统一标准、统一验收。加强对各区政府、各企事业单位涉及城市管理内容的统筹推进，真正形成“一盘棋”的局面。

（二）建立地下综合管廊和基础设施信息共享系统，提高城市运行综合效能

——提高综合协调职能与手段的匹配度。建立完善综合协调职能与综合协调手段相配套的城市管理工作机制，强化综合协调职能，促进各专项规划的“多规合一”，建立项目储备制度，优化审批制度，确保城市基础设施安全稳定运行。

——加强网格化城市管理大数据支撑。加强“大网格”建设和管理，整合各类监控资源，升级网格化管理平台，加快推进网格化向全时段覆盖和向街道（乡镇）、社区（村庄）等基层延伸，为城市管理形成“大数据”支撑。建立“应发现尽发现、应处置尽处置”的问题处理机制，提高问题处理能力，提升城市管理水平。

——利用现代网络及视频监控手段，建立地下管廊及地下管线监测系统，做到位置、用途、建设年限、材质、年度检测记录、隐患调查等信息在线监测。及时更换补充新的信息，达到实时掌控管线真实信息的目的。利用二维码技术，随时随地掌控管线基本情况，方便隐患排查維修，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”高效管理。

（三）坚持问题导向，构建新型建设、运营和管理模式

——开放市场，形成多元化投资结构。深化投融资体制改革，鼓励投资主体多元化，促进社会资金流入市政公用事业，解决投资能力不足、资金短缺问题。以投资多元化、服务社会化、发展产业化、运营市场化为导向，打破对政府投入的单一依赖，可借助外力的事业，大胆吸引外资；可通过市场配置进行调配的资源，大胆进行市场调配；可部分退出甚至全部退出的国有资本，大胆退出，进一步盘活国有资产存量，引进建设资金，创新公用事业和企业的竞争机制，从根本上提高设施保供能力。

——提高公共服务的有效供给。鼓励社会资金、外国资金采取独资、合资、合作、股份制等多种形式，参与市政公用设施建设。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施建设，应公开向社会招标选择投资主体，通过竞争转让部分市政设施的建设与经营权。供水、供暖、供气、供热等管网型公用事业，可参照国际经验，采用政府与社会资本合作PPP模式，实行产销分离，形成多个自来水、燃气、暖气生产制造企业竞争的局面，促使其降低成本。综合管理平台和综合管廊建设采用统一受理、联合运维模式，召集地下管线建设企业及权属管理部门，就地下管廊建设规划、设计、建设、验收提出建议和意见。采取市政设施建设后评估模式，对城市综合管理部门及规划、设计、建设、验收部门进行打分评价制度，并與企业及管理部门的业绩及诚信度相结合。

（四）在市政设施规划、建设、验收、运营管理等环节实行“五机制”，确保全时程、全方位高效运转和统筹管理

结合城市建设特点和城市整体功能要求，建立统筹规划建设管理“五机制”制度。

——明确市政设施规划、建设、管理职责和责任机制。明确城市管理领域市政设施建设统筹范围，建立市政设施部门联席会制度，在规划阶段增加建设和管理部门参与规划验收制度。完善和强化议事协调机制，负责决策和总体推进城市管理的顶层设计、综合协调、规划计划、目标任务、督查落实，增强城市管理的统筹性、综合性、协调性。

市政设施建设和改造项目在规划阶段，市政设施部门应参与到建设和规划之中，定期沟通协调，提出意见建议。在规划完成后进行联席验收，避免重复建设和一次规划建设不到位，保证后期管理运营工作顺畅，从源头上杜绝“马路拉链”现象。

——在立项环节，应增加相关后期管理部门集中联合审批机制。为强化政府的主导作用，推动建设规划方案的良好实施，在发展改革部门同意立项后，应增加相关后期管理部门集中联合审批环节，确保建设规划满足城市整体发展要求，确保规划实施不漏项。

——在工程移交环节，应增加工程竣工图、施工单位等信息档案交接机制。市政公用信息是城市的基础信息。应建立城市设施建设的预测体系，通过预测城市经济、社会、环境发展的要求，建立市政公用设施建设提前量的测算模式；通过建立城市公共资源的评价体系，分析市政公用系统所占有的软、硬两方面的资源状况。工程竣工后，应实施工程竣工图、施工单位信息档案交接机制，确保后期管理顺畅，及时排查隐患。

——在年度预算申报环节，应增加市政设施建设领域联合审批机制。各部门共同参与、协调解决，既可以避免重复申报，也有利于下一年度市政设施统筹协调建设。由建设部门提出建设改造项目内容、规模，管理部门根据隐患排查和市民反映问题，统一提交到年度预算平台，进行统筹协调和可行性研究，提出建设改造重要层次、建设的先后顺序和投资额，保证预算的科学性、准确性和合理性。

——在管理阶段探索建立考核评估、反馈促进机制。一方面，城市管理部门及时向规划、建设部门反馈城市基础设施和公共服务设施的规划设计、建设情况的调整完善意见。另一方面，探索建立跨部门、跨行业的考评机制，科学确定考评对象，科学设置考评内容，建立科学的综合考评体系，考核结果与改造规划设计和经费审批挂钩，促进各类市政设施按标准建设设置，各项服务保障功能配套齐全，为城市安全运行提供可靠保障。

（责任编辑：冷中华）