“四个中心”塑格局 “多规合一”绘蓝图

石晓冬

2017年9月，中共中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称《新总规》）。

一、《新总规》主要特点

一是以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神为根本遵循。紧扣迈向两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的时代主题，增强首都功能的服务保障能力，提升“四个服务”水平。

二是以疏解非首都功能为“牛鼻子”，坚持疏解功能谋发展。通篇贯穿了疏解非首都功能这个关键环节和重中之重。

三是紧密对接京津冀协同发展，着眼于更广阔的空间谋划首都的未来。立足京津冀协同发展规划北京的未来，提出要努力打造以首都为核心的世界级城市群。

四是坚持问题导向，积极回应群众关切。注重以市民最关心的问题为导向，从源头入手综合施策，对治理“大城市病”作出了规划安排。

五是坚持均衡发展。针对北京南北、内外、城乡发展不均衡问题，《新总规》提出，以重大基础设施、生态环境治理、公共设施建设和重要功能区为依托，带动优质要素在南部地区聚集，加快南部地區发展；明确各区功能定位，促进主副结合发展，加快外围多点发展，山区和平原地区互补发展；加强城乡统筹，用专门一章对城乡发展一体化的目标和任务进行统筹部署。

六是加强多规合一。率先实现城市总体规划与土地利用总体规划的两图合一，实现城市规划向城乡规划转变，形成全域空间规划的基础底图。

二、《新总规》的主要内容

《新总规》正文包括三个部分：第一部分是总则，包括规划指导思想、主要规划依据、规划范围和规划期限4条内容。第二部分是文本的主体部分，共分8章、135条内容。第三部分是附件，包括附表（建设国际一流和谐宜居之都评价指标体系）和市域空间结构规划图、市域两线三区规划图等图件。

（一）以服务保障首都功能为根本要求，建设伟大社会主义祖国的首都

关于政治中心建设，要为中央党政军领导机关提供优质服务，保障国家政务活动安全、高效、有序地运行。要坚持把政治中心安全保障放在突出位置，加强规划高度管控，治理安全隐患，以更大范围的空间布局支撑国家政务活动。

关于文化中心建设，要充分利用北京文脉底蕴深厚和文化资源集聚的优势，发挥首都凝聚荟萃、辐射带动、创新引领、传播交流和服务保障功能，把北京建设成为弘扬中华文明和引领时代潮流的世界文化名城。

关于国际交往中心建设，着力优化9类国际交往功能的空间布局，加强国际交往重要设施和能力建设，健全重大国事活动服务保障长效机制，服务国家开放大局，努力打造国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的重大国际活动聚集之都。

关于科技创新中心建设，要充分发挥丰富的科技资源优势，不断提高自主创新能力，在基础研究和战略高技术领域抢占全球科技制高点。建设好中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、创新型产业集群和“中国制造2025”创新引领示范区，形成“三城一区”为重点，辐射带动多园优化发展的科技创新中心空间格局，构筑北京发展新高地，建设具有全球影响力的全国科技创新中心。

（二）以更长远的目标、更高的标准来谋划首都未来发展的蓝图

《新总规》周期为2016至2035年。近期规划年限对应建党一百周年。2020年建设国际一流和谐宜居之都取得重大进展，率先全面建成小康社会，疏解非首都功能取得明显成效，“大城市病”等突出问题得到缓解，首都功能明显增强，初步形成京津冀协同发展、互利共赢的新局面。

规划目标年定位承上启下。2035年初步建成国际一流和谐宜居之都，“大城市病”治理取得显著成效，首都功能更加优化，城市综合竞争力进入世界前列，京津冀世界级城市群的构架基本形成。

远景展望呼应新中国成立一百周年。2050年全面建成更高水平的国际一流和谐宜居之都，成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国首都、更加具有全球影响力的大国首都、超大城市可持续发展的典范，建成以首都为核心，生态环境良好、经济文化发达、社会和谐稳定的世界级城市群。

（三）有序疏解非首都功能，提升首都功能，着力优化城市空间布局

为科学统筹不同地区的主导功能和发展重点，规划充分考虑落实城市战略定位、疏解非首都功能、促进京津冀协同发展的因素，充分考虑延续古都历史格局，不断完善城市体系，提出了“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，明确核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼，平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务，更加突出了首都功能、疏解导向与生态建设。

（四）切实减重、减负、减量发展，以资源环境为硬约束，划定并严守三条红线

要以资源环境承载能力为硬约束，实施人口和建设规模双控，严格守住人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。三条红线是人口总量上限、生态控制线和城市开发边界。

（五）科学配置资源要求，优化生产、生活、生态空间结构，促进可持续发展

一是坚持生产空间集约高效，构建高精尖经济结构。二是坚持生活空间宜居适度，提高民生保障和服务水平。三是坚持生态空间山清水秀，大幅度提高生态规模与质量。构建“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构，建设森林城市，重点实施平原造林，2020年平原地区森林覆盖率由现状22%提高到30%，2035年达到33%。

（六）加强历史文化名城保护，强化首都风范、古都风韵、时代风貌的城市特色

《新总规》提出完善的历史文化名城保护体系，拓展和丰富历史文化名城保护内容，保护和恢复老字号等文化资源。加强老城整体保护，坚持整体保护十重点，使老城的整体格局、传统风貌更加清晰。明确提出老城内不再拆除胡同四合院，通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保。《新总规》大幅增加了城市设计的内容，建立特色风貌分区，加强建筑高度、城市天际线、城市第五立面与城市色彩等的管控，加强公共空间的人性化设计，建筑设计要体现多样性，把控总基调。

（七）以“大城市病”治理为突破口，积极回应群众关切，让城市更宜居

《新总规》更加直面城市发展中的突出问题，以解决交通拥堵、房价高涨、大气污染等“大城市病”为突破口，标本兼治，综合施策。一是缓解交通拥堵。二是严控房价高涨。三是治理大气污染。四是严格水资源管控。五是提高基础设施建设质量。

（八）改革创新，推动实现超大城市治理体系和治理能力的现代化

建设国际一流和谐宜居之都，需要有相匹配的超大城市治理体系和治理能力。《新总规》提出，坚持精细化管理、多元化治理、依法治理、体制机制创新，推动城市管理向城市治理转变。一是加强精细化管理。推进城市环境治理更加精准全面，既要管好主干道、大街区，又要治理好每个社区、每条小街小巷小胡同。开展疏解整治促提升专项行动、背街小巷整治提升专项行动、城乡结合部综合治理、浅山区违法违规占地建房治理等重点工作。提升城市网格化管理水平，作为城市精细化管理的基础。推广云计算、大数据、物联网、移动互联网等新一代信息技术，健全智慧服务管理体系。二是推动多元治理。畅通公众参与城市治理的渠道，培育社会组织，加强社会工作者队伍建设，调动企业履行社会责任积极性，形成多元共治、良性互动的治理格局。完善社区治理机制，提升城乡社区治理水平。三是坚持依法治理。完善综合执法体系，搭建城市管理联合执法平台，构建综合执法与专业执法相协调，部门执法与联合执法相结合，市、区、乡镇（街道）职责分工明晰的执法工作格局。

（九）主动融入京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群

推动京津冀协同发展是实现首都可持续发展的必由之路。《新总规》提出要发挥好北京“一核”的辐射带动作用，强化北京、天津双城在京津冀协同发展中主要引擎作用，发挥节点城市的支撑作用；要推进交通、生态、产业等重点领域率先突破，着力构建协同创新共同体，推动公共服务共建共享，推动京津冀区域建设成为以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。

北京要积极对接支持河北雄安新区规划建设。《新总规》对支持河北雄安新区规划建设作出了安排，一是建立与河北雄安新区便捷高效的交通联系。二是支持在京资源向河北雄安新区转移疏解，合作建设中关村科技园区。三是促进公共服务等方面的全方位合作，努力形成北京城市副中心与河北雄安新区比翼齐飞的新格局。

2022年北京冬奥会是中国重要历史节点的重大标志性活动。《新总规》充分考虑冬奥会筹办和赛后发展，提出高水平高质量规划建设各类场馆和基础设施，提供优良的交通、公共服务和保障，与张家口市共同提升生态环境质量，积极推动冰雪产业和群众冰雪运动发展，全力推动办成一届精彩非凡卓越的冬奥会，充分发挥对京津冀协同发展强有力的牵引作用。

（十）规划与实施并重，切实维护《新总规》的严肃性和权威性

《新总规》经法定程序批准后将成为北京城市发展的法定蓝图。为了保障《新总规》有效实施，提出要建立科学有效的规划实施管控体系，分解目标任务，推动规划逐级、分阶段落实；要建立“一年一体检、五年一评估”的城市体检评估机制，对《新总规》的实施情况进行实时监测、定期评估、动态维护；要提高规划公开的透明度，实施阳光规划，控制性詳细规划、特定地区规划及各级各类专业专项规划经法定程序批准后，及时向社会公布，接受社会监督；健全规划实施监督考核问责制度，经依法批准的城乡规划必须严格执行，决不允许任何部门和个人随意修改、违规变更，一经发现，坚决查处问责。同时，还要加强改革创新、政策整合，不断突破城市规划建设管理中的难点和瓶颈问题，保障规划实施稳步推进，真正做到一张蓝图绘到底。

三、《新总规》的亮点

（一）“多规合一”绘就北京发展蓝图

《新总规》建立了“多规合一”的规划实施及管控体系，以《新总规》为统领，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。一是坚持全域空间规划，通过《新总规》与土地利用总体规划的两图合一，形成全域空间规划的基础底图。二是加强指标统合，加强对《新总规》总目标的分解细化，综合社会发展、产业、住房、交通、市政、环境保护、公共服务等各级各类专项规划的核心指标，形成建设国际一流和谐宜居之都评价指标体系、《新总规》实施指标体系，并在下一步规划实施中进行实时监测，将监测结果作为规划实施评估和行动计划编制的基础。三是加强政策整合，通过完善政策机制，推动政府、社会、市民同心同向行动，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理；围绕疏解、整治、提升、发展，细化完善配套落实政策，加强各项政策的协调配合；完善技术标准和规范体系，建立两规合一的用地分类标准和规则；按照区域统筹、综合平衡的原则，建立以区为主体、以乡镇（街道）为基本单元的统筹规划实施机制。

（二）“四个中心”落实首都战略定位

《新总规》要求北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，履行“四个服务”的基本职责。有所为，有所不为，着力提升首都功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。

《新总规》提出处理好“都”与“城”的关系，要紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。《新总规》将“四个中心”战略定位作为城市性质和功能的统领，并分别提出了空间布局规划方案，在空间和资源要素上提供保障，以切实增强首都功能的服务保障能力，不断提高“四个服务”水平，更好地服务党和国家发展大局。

（三）“划定红线”严格底线约束

《新总规》坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，确定了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界三条红线，以减缓人口持续过快增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会管理带来巨大压力，避免生态空间被继续侵占，遏制城市无序蔓延。

《新总规》坚持集约发展，框定总量、限定容量，以资源环境承载能力为硬约束，按照以水定人的要求，根据可供水资源量和人均水资源量，明确北京市常住人口规模2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。为实现这一目标，《新总规》提出：一是要抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，通过疏解非首都功能，实现人随功能走、人随产业走。二是深入推进京津冀协同发展，促进北京及周边地区的融合发展，充分发挥北京一核的引领作用，强化北京、天津双城主要引擎作用，实现北京城市副中心与河北雄安新区比翼齐飞，共同构建京津冀网络化多支点城镇空间格局，有效推动非首都功能疏解和承接聚集。三是调整人口空间布局，降低城六区人口规模，城六区以外平原地区的人口规模有减有增、增减挂钩，山区保持人口规模基本稳定。四是完善人口调控机制，健全分区域差异化的人口调控机制，实现城六区人口规模减量与其他区人口规模增量控制相衔接。

（四）“减字当头”倒逼城市发展转型

《新总规》体现了中央的要求，是一个名副其实的“减量规划”。《新总规》在落实中央要求、促进城市减量发展上主要包含以下几个方面内容：在北京市减少城乡建设用地总量，降低平原地区开发强度；在核心区进行“两减”，即降低人口密度和建设密度；在中心城区进行“三减”，即减少常住人口规模、城乡建设用地、产业用地等。

《新总规》在减量发展的过程中，紧紧围绕总书记“北京要发展而且要发展得更好”的要求，一是牢牢把握好“舍”与“得”的关系，不纠结于量的扩张，而是立足于质的提高，构建高精尖经济结构，打造北京发展新高地。通过疏解非首都功能，治理“大城市病”，提升首都功能，更好地服务国家发展，让群众有更多获得感。二是牢牢把握好疏解和提升的关系。总书记强调要紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，腾笼换鸟，腾出空间优先用于优化首都功能、发展与首都定位相匹配的产业。对拆除违法建设、整治开墙打洞后的街区，要加强设计导则引导，注重“留白增绿”，进行生态重塑，特别是增加补充便民生活服务设施，使疏解和提升相互促进、相得益彰。

（五）“调整结构”构建北京新的格局

《新总规》为落实城市战略定位、疏解非首都功能、促进京津冀协同发展，充分考虑延续古都历史格局、治理“大城市病”的现实需要和面向未来的可持续发展，着眼打造以首都为核心的世界级城市群，完善城市体系。在北京市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，着力改变单中心集聚的发展模式，构建北京新的城市发展格局。

一核：首都功能核心区具体范围包括东西城，面积为92.5平方公里。核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。

一主：中心城区即城六区，包括东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区。

一副：北京城市副中心，为原通州新城规划建设区，总面积约155平方公里。

两轴：中轴线及其延长线、长安街及其延长线。

多点：5个位于平原地区的新城，包括顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城，是承接中心城区适宜功能和人口疏解的重点地区，是推进京津冀协同发展的重要區域。

一区：生态涵养区，包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区，以及昌平区和房山区的山区，是京津冀协同发展格局中西北部生态涵养区的重要组成部分，是北京的大氧吧，是保障首都可持续发展的关键区域。

通过大力调整空间结构，明确核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务，从而优化提升首都功能，做到功能清晰、分工合理、主副结合，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出人口经济密集地区优化开发的新模式，为实现首都长远可持续发展奠定坚实基础。

（六）“一字之变” 名城保护的再认识

《新总规》将以前惯用的“旧城”调整为“老城”，既体现了对历史的尊重、延续，也寓意着以此为起点指向未来的发展，体现了对城市发展规律更深的认识。《新总规》明确提出要保护1000余条现存胡同及胡同名称，老城原则上不再拓宽道路。对于“胡同-四合院”传统建筑形态的保护，明确提出老城内不再拆除胡同四合院，最大限度留存有价值的历史信息。最终使老城成为保有古都风貌、弘扬传统文化、具有一流文明风尚的世界级文化典范地区。

（七）“南北平衡”推动功能整体优化

《新总规》针对如何加强统筹协调，发展南城，实现南北平衡的难题，提出了一些策略和措施，以推进南城发展，促进南北均衡：

一是从优化提升中心城区首都功能角度，对中心城南部的丰台区和朝阳区南部地区进行了功能定位。

二是从完善中轴线及其延长线角度，提出在南部地区结合南苑地区改造进行功能优化和资源整合，结合南海子公园、团河行宫，建设南中轴森林公园，在北京新机场建设城市南部国际交往新门户。从重大基础设施建设、生态环境治理、公共设施建设和重点功能区建设等几个方面提出有针对性的措施，以从整体上推进南部地区发展。

为实现城市整体功能优化，《新总规》还提出了主副结合发展的要求，即加强中心城区非首都功能和人口疏解与北京城市副中心承接的紧密对接、良性互动。加强北京城市副中心与顺义、平谷、大兴（亦庄）等东部各区联动发展，实现与廊坊北三县地区统筹发展，发挥北京城市副中心服务优化提升首都功能、服务全市人民、进而辐射推进京津冀区域协同发展的作用。

同时，《新总规》提出了加强中心城区功能有序疏解与外围各区合理承接的内外联动发展、山区和平原地区互补发展、城乡发展一体化等一揽子均衡发展的要求。

（八）“留白增绿”提高宜居环境品质

生态环境保护和建设是《新总规》重点着力的部分。《新总规》提出，2035年全市森林覆盖率45%以上，建成人均公园绿地面积17平方米。

在区域层面提出强化区域生态环境联防联控联治。一是以治理细颗粒物（PM2.5）为重点，推动区域大气污染防治统一规划、统一标准、统一监测、统一行动，完善跨区域重污染天气监测预警体系和应急协调联动机制。二是协同治理水环境、保护水生态，加强水源涵养林建设，明确水环境保护目标责任，带头建立流域上下游横向生态保护补偿机制。三是携手共建绿色生态空间，推动环首都森林湿地公园建设，加强山水林田湖保护修复，构建区域生态网络，推动北京生态绿楔与区域生态格局的有机衔接。

在全北京市级层面，一是提出划定生态控制线，并严格管理生态控制区内建设行为，严格控制与生态保护无关的建设活动，保障生态空间只增不减、土地开发强度只降不升。二是提出健全市域绿色空间体系，构建“一屏、三环、五河、九楔”网络化的市域绿色空间结构，充分发挥山区整体生态屏障作用，建设一道绿隔城市公园环、二道绿隔郊野公园环、环首都森林湿地公园环，建设河湖水系绿色生态走廊，打通九条连接中心城区、新城及跨界城市组团的楔形生态空间，形成联系西北部山区和东南部平原地区的多条大型生态廊道。三是提出建设森林城市，2020年全市森林覆盖率达到44%，2035年不低于45%，与此同时，构建由公园和绿道相互交织的游憩绿地体系，优化城市绿地布局，结合体育、文化設施，打造绿荫文化健康网络体系，实现2020年建成区人均公园绿地面积由现状16平方米提高到16.5平方米，2035年提高到17平方米。

对中心城区提出加强城市修补，坚持留白增绿，创造优良的人居环境。一是因地制宜，增加绿地游憩空间，通过腾退还绿、疏解建绿、见缝插绿等途径，增加公园绿地、小微绿地、活动广场，为人民群众提供更多游憩场所。二是开展生态修复，建设两道一网，提高生态空间品质，对绿地、水系、湿地等自然资源和生态空间开展生态环境评估，针对问题区域开展生态修复。重点规划建设绿道系统、通风廊道系统、蓝网系统。研究建立生态修复支持机制，不断提高生态空间品质。

（九）“考核问责”维护新版《新总规》权威

《新总规》经法定程序批准后将成为北京城市发展的法定蓝图。《新总规》从全面建立多规合一的规划实施管控体系、建立城市体检评估机制、建立实施监督问责制度、完善规划实施统筹决策机制等几个方面提出统筹实施机制，保障规划实施。一是建立多规合一的规划实施及管控体系。二是建立城市体检评估机制。三是建立实施监督问责制度。四是完善规划实施统筹决策机制。

（十）“七版新总规” 助力建设大国首都

新中国成立以来，北京共进行了七次总体规划编制工作，每一次总体规划都是在国家发展、首都发展的关键历史时期编制，体现国家战略、落实国家发展的方针政策、指导北京城市发展的纲领性文件，在国家和首都的发展中发挥了重要作用。

当前我国已进入实现第一个百年目标决胜阶段，并向着第二个百年目标阔步迈进，与此同时，北京的城市发展也处于关键时期，一方面经济社会发展和城乡建设的成绩显著，已经步入现代化国际大都市行列；另一方面，与国内外特大型城市一样，在快速发展中也面临着严峻的人口资源环境压力，患上了相当程度的“城市病”。

《新总规》立足京津冀协同发展，坚持以人为本，坚持可持续发展，坚持一切从实际出发，注重长远发展，注重减量集约，注重生态保护，注重多规合一，符合北京市实际情况和发展要求，《新总规》的理念、重点和方法都有新突破，对全国其他大城市也有示范作用。