中国司改上海样本成效实证评估（上）

上海司法改革成效评估的实证研究重大课题组

内容摘要：以法院实证研究的设计思路和实施过程为主线，描绘和述评上海司改评估的全貌。评估的目的是客观反映上海司改的主要成就，归纳可复制、可推广的经验，以及提出进一步深化改革的空间。上海法院司改值得进一步完善之处包括：上下级法院和横向法院之间的员额更科学合理配置；原来的法官因员额所限而暂时未入额者需要妥善安置；审判辅助人员的人才队伍建设应设定更合理预期；司法责任制与法律监督的平衡点还可以进一步厘清；司改的制度执行力在未来改革中有待加强；部分法官的综合素养不能完全适应形势和任务需要；部分指标得分与上海司改满意度呈现显著负相关关系；法官的合法权益保护尤其人身权益保障机制有待健全。上海检察司改总体上按照“组织—职权—监督—责任”的路径进行，首先健全检察人员管理与办案组织设置，在此基础上明确检察人员职责权限，优化内外部监督制约，进而完善司法责任追究与豁免。改革试点的推进思路是“围绕主轴，层次推进，各有侧重”。完善检察机关司法责任制主要涉及检察人员管理、检察办案组织建设、办案职责权限设置、司法责任认定与追究、司法办案监督制约等改革措施。

关键词：上海司法改革法院检察院可复制、可推广司改经验

党的十五大报告指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正行使审判权和检察权”，司改开始逐渐进入公众的视野，逐步成为高度关注的聚焦。历经“两高”范围内多年来的机制性司改，党的十八届三中全会又提出了“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。接下来，党的十八届四中全会在党的最高决策文件中进一步提出了若干推动司法体制改革的重要举措。因此，当下司改的重要性不言而喻，且实际上已成为推动和实现国家治理体系和治理能力现代化的重要构件，随后，中国司法体制改革的总体规划、具体方案等连续出台。2014年6月，中央开始部署实施《上海市司法改革试点工作方案》； 〔1 〕次月，上海司改试点在全国率先开始启动。经过三年以来的努力，中国司改上海样本的预设目标已经基本完成。基于这一背景，对上海司改的整体情况进行全面、中立、科学的评估，归纳和总结可复制、可推广的司改经验，无疑具有十分重大的理论和现实意义。

以下出于方便论述起见，本课题组主要围绕对法院实证研究的设计思路和实施过程为主线，描绘和述评上海司改评估的全貌。在此基础上，同时对检察院司改的特殊之处进行进一步述评。评估的目的是客观反映上海司改的主要成就，归纳可复制、可推广的经验，以及提出进一步深化改革的空间。

一、上海司改实证评估的设计思路

（一）评估对象与范围

根据本课题组经过反复论证设计的《上海司法改革推进情况满意度评价指标体系》，本次司改评估主要设计了司法权力运行机制改革、人员分类管理改革、司法公信力建设等3项二级指标；让审理者裁判、由裁判者负责、司法权监督制约机制、司法廉洁监督机制、人员分类管理制度、法官助理体制机制、法官选拔任用制度、法官晋升机制、法官职业保障制度、法官日常考核机制、高素质法官培养机制、司法公正建设、司法效率建设、司法透明度建设、司法便民建设、司法民主建设、司法形象建设、司法能力建设等18项三级指标；制定独任法官、合议庭审判规则及审判人员权力清单、规范案件分配、裁判文书签发等审判规则、建立专业法官会议制度、完善审判委员会工作机制等55项四级指标。本课题组是基于这一体系架构进行评估。

（二）评估指标体系

本课题组围绕指标体系，进行过四轮的征求意见和反复修改，又邀请过三轮专家对指标体系进行论证，最终形成了本课题组的《上海司法改革推进情况满意度评价指标体系》。该评估指标体系设计的要点主要包括：

1.指标体系特点

（1）科学性。指标体系综合运用统计学、社会学、法学等多学科理论，按照科学程式，经反复论证、数易其稿，最终形成目前版本，力度贴近和符合科学性和司法工作实际。（2）系统性。司改推进情况满意度评价指标体系采用了复合指标，是客观指标和主观指标的有机统一，能够客观反映司法工作和外部评价；指标体系所采集的评价数据，既有司法系统内部资料，又有律师群体的评价与判断，符合评估系统性要求。（3）可操作性。从理论研究角度而言，能够反映上海司改的指标很多、体系庞大，从评估实践角度而言，指标体系所选择的司改指标要符合司法改革的工作实际，要能够运用可行的方法对相关数据进行测评。因此，指标体系舍去了不符合司改工作实际及难以测量的指标，符合评估的可操作性要求。

2.指标体系构成

本项研究以科学性、系统性、可操作性和可比性为原则，构建上海司改满意度评估指标体系。上海司改推进情况的满意度评价指标体系由1项一级指标、3项二级指标、18项三级指、55项四级指标构成。具体二级指标为司法权力运行机制改革、人员分类管理改革、司法公信力建设；具体三级指标为让审理者裁判、由裁判者负责、司法權监督制约机制、司法廉洁监督机制、人员分类管理制度、法官助理体制机制、法官选拔任用制度、法官晋升机制、法官职业保障制度、法官日常考核机制、高素质法官培养机制、司法公正建设、司法效率建设、司法透明度建设、司法便民建设、司法民主建设、司法形象建设、司法能力建设。

3.指标说明

（1）司法权力运行机制改革。司法管理体制是对如何管理司法活动及相关事务的体制设计，司法权力运行机制是对司法权配置、运行及其相互关系的制度性安排。完善司法管理体制和司法权力运行机制，是坚持和完善中国特色社会主义司法制度的必然要求。随着经济社会的快速发展和人民群众司法需求的日益增长，中国司法体制仍然存在一些不适应、不协调的问题，需要不断改革完善。司法管理体制和司法权力运行机制是司法制度的重要内容；完善司法管理体制和司法权力运行机制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。

（2）人员分类管理。根据试点方案，上海实行法官“员额制”，完善司法人员分类管理制度。具体是将司法机关工作人员分成三类：法官；法官助理等司法辅助人员；行政管理人员。三类人员占队伍总数的比例分别为33%、52%和15%，以确保85%的司法人力资源直接投入办案工作。实行司法人员分类管理的基础是建立法官员额制，提高法官任职条件，解决目前法官队伍大、门槛低的问题。当前，司法机关有一批法官在行政、后勤等岗位，没有实际参加办案。今后，这些人要么选择去办案，要么放弃法官身份。建立司法人员“员额制”，一方面提高了法官的任职门槛，促进队伍的专业化、职业化；另一方面，则是要让司法辅助人员、行政管理人员围着法官转，全体司法机关工作人员围着办案转。与此同时，实行法官单独职务序列管理。改革后，法官主要从法官助理中择优选任。上级法院的法官主要从下级法院中择优遴选。同时，法官也可以从优秀的律师、法律学者等专业人才中公开选拔或调任。四级法官至三级按期晋升，二级、一级择优选升，每晋升一级一般不少于4年。按照“权责利相统一”的原则，在提高法官的入职门槛、严格办案责任的同时，也要健全法官的职业保障制度。当前，基层一线的法官办案任务重、晋升渠道窄、工资待遇不高、人员流失等情况不同程度存在。在实行员额制的同时，合理提升法官的待遇，与一般公务员、司法辅助人员有所差别，可以让他们获得尊荣感，过上较为体面的生活，安心办好每一个案件。

（3）司法公信力。中国的司法公信力建设存在三个主要问题：一是案件质效趋好与司法公信力趋弱之间的问题。长期以来司法自身不断修正和完善，拉动了中国司法行为更加规范透明，包括裁判文书的公开、侦查讯问过程录像、律师会见不在场、指导性案例发布等，客观上使得案件质量综合指数上升；但是，许多判决合法不合理、偶然性的冤狱平反、居高不下的涉讼信访，又在相当程度上导致了司法公信力趋弱。二是维权意识增强与权利滥用现象之间的问题。由于诉讼收费降低、立案登记制、行政诉讼法案由放宽以及经济下行的压力，法院受理案件的数量屡创新高；但是，当事人透支司法功利主义严重，比如虚假诉讼、不服从裁判、规避执行、暴力抗法、以信访谋取不正当利益等。三是整体客观评价与局部主观臆断之间的问题。相较于当事人，民众对司法的整体满意度较高，但某些特定案件由于信息不对称，舆论往往呈一边倒的质疑，负能量在很大程度上影响甚至主导司法过程，表现为民众对案件事实的想当然判断，因为从众而产生沸腾的民意，选择性摘取信息和事实进行强行拼凑，选择以公众道德而不是法律来作为评判是非的标准等。因此，司法公信力的指数评估尤为重要，已成为司改的核心目标所在。

（4）指标确定权重。评价指标体系采用了层次分析法，确定了二级指标、三级指标和四级指标，以及法官和律师两类受访者群体之间的权重。本课题组主要征询了上海市法院系统、上海交通大学、复旦大学、华东政法大学、上海社科院法学研究所等单位的专家意见。最终获得的指标权重结果为：①二级指标权重：司法权力运行机制改革为31.63%，人员分类管理改革为28.85%，司法公信力建设为39.52%。②三级指标权重：让审理者裁判为26.43%，由裁判者负责为29.41%，司法权监督制约机制为23.25%，司法廉洁监督机制为20.91%，人员分类管理制度为14.36%，法官助理体制机制为18.31%，法官选拔任用制度为17.54%，法官晋升机制为14.57%，法官职业保障制度为12.23%，法官日常考核机制为11.65%，高素质法官培养机制为11.34%，司法公正建设为19.67%，司法效率建设为16.29%，司法透明度建设为17.18%，司法便民建设为11.35%，司法民主建设为10.97%，司法形象建设为9.55%，司法能力建设为14.99%。③两类社会群体的权重：法官为64.05%，律师为35.95%。

（三）調查对象的选择

毫无疑问，上海的司法改革不同于以往，表现为一个复杂多维的动态系统工程，使得对改革的认知也必然是多元的。基于法院改革的复杂性，本次评估重点调查了法官和律师两大群体：

1.法官

广大法官是司法改革的参与者和见证者，他们直接参与了司改的各项工作，对司改的内在规律、客观状况和存在问题，都拥有比较深刻的体验和认识，因此更加能够对上海的司改进行评价和判断。同时，该类群体对司改的风险点、突破点和解决方案，常常有着与管理层不一样的视角，他们的观点对于进一步完善和深化司改举足轻重。另外，法官群体还会对司改的基本定位、实现路径有着“直接需求端”的话语和心理，改革设计者更贴近和掌握这种需要，将会使司改深化方案的设计更切实际和得以落地。基于这一理由，法官是本次调查的基本对象。当然，这类群体评价的不足在于，毕竟是在评估与切身利益相关的事项，不排除可能难以走出“自我评价”的天然短板；同时，毕竟个体的体验和感受又是感性的、零散的和易受情绪和周边环境影响的，使得其进行的判断可能存在片面性和表象性。

2.律师

法律职业共同体成员里，除了受司改影响最大的法官、检察官，律师群体与司法机关的高频接触和交往性，决定了其从外部视角评价的客观性和中立性。有的学者指出：“人民司法逻辑对中国律师业发展的挑战，主要表现在三个方面：（1）职业教育和资格考试的大众化倾向；（2）司法为民和大调解对律师职业工作的边缘化；（3）司法行政机关与律师协会两结合的行业管理体制对律师行业自治的束缚。” 〔2 〕因此，律师职业群体在推动司改中的评价和功能都十分重要。截至2016年9月底，上海市的律所总数：1453个；律师总数：19950人；合伙所：939个；专职律师：19248人；个人所：387个；兼职律师：702人；外地分所：126个。根据这一数据可以判断得出，上海的律师业发展水平较高，律师数、律所数以及律师服务范围和广度，都是稳居全国前列。当然，由于律师处理的往往是社会最尖锐的矛盾和冲突，以及由于中国律师的地位相对不高，导致这一群体可能会对司改给予过高的预期，进而使得他们对司改的评估标准过高。

所以，无论是法官，还是律师群体，当被列为上海司改评估的定量研究对象时，基于职业、角度、感知度、标准等差异性，都会呈现独特性与局限性。课题组就是期望通过来自不同视角的评估、分析、整合与解读，尽可能体现出司法与评价的统一度，回避学界对“指标数据来源单一性”的质疑，通过这两类群体对上海司法改革的主观评价和判断（满意度、认同度等），获得多维的、较为接近实际情况的综合判断。

（四）评估实施过程

根据《上海司法改革推进情况满意度评价指标体系》的实施要求和司法改革工作特点，课题组评估的实施过程为：

1.进行民意调查，收集主观评价数据

本次评估通过科学的调查与统计方法，运用问卷调查方式，收集法官和律师两类群体对上海司法改革的意见和态度倾向等民意调查主观评价数据。2016年3月底，围绕指标体系内容，评估组设计《“上海司法改革推进情况满意度评价”课题调查问卷》；之后，对法官及律师两类群体进行问卷调查，并于当年4月底回收问卷。市民问卷调查主要采用多阶抽样的概率抽样方法，结合使用配额抽样，按高级法院：中级法院：基层法院=1：2：4的比例抽取，即抽取1个高级法院、2个中级法院、4个基层法院，共发放800份，有效回收713份，有效回收率89.1%；律师主要采用简单随机抽样方法，在律协网站、律师事务所发放问卷500份，有效回收412份，有效回收率82.4%。