全面“二孩”政策下女职工的生育意愿和 法律保障实证研究

王蓓

内容摘要：S省的实证研究表明，全面二孩政策实施两年来未能有效刺激女职工的生育意愿。经济压力大和時间缺乏是制约女职工生育的主要因素。要解除女职工生育的后顾之忧，需有完善的法律保障措施作支撑。然而，目前的法律保障措施在就业、经济、休假、育儿保障方面均存在不足。为切实推进全面二孩政策，促进我国人口结构的合理化，维护女职工的生育权利，需强化法律保障措施：加强就业法律保障；增强经济法律保障；落实休假法律保障；完善育儿法律保障。

关键词：全面二孩政策女职工合法权益生育意愿生育保障制度

一、研究背景与材料

2015年10月，中共十八届五中全会确定全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极应对人口老龄化。2016年1月1日，修订后的《人口与计划生育法》实施，其中第18条规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。全面二孩政策的实施，有利于优化人口结构、增加劳动力供给、减缓人口老龄化的压力、促进经济持续健康发展、增进家庭幸福与社会和谐。但这一政策也给作为生育主体的女性造成了更多影响，尤其是在我国女性就业人数约占就业总数45%的情况下，〔1 〕很可能给女职工的劳动权益带来冲击。目前，全面二孩政策实施已满两年，育龄女职工生育二孩的意愿如何？在生育方面存在哪些顾虑？现行法律保障措施能否缓解女职工生育的后顾之忧？这些都是值得探讨的问题。笔者以我国西部的人口大省S省为研究样本，采用实证方法，深入研究全面二孩政策下女职工的生育意愿和生育法律保障措施的运行效果，针对存在的问题，提出推进全面二孩政策实施的对策建议。

笔者的数据来源于S大学社会法研究所和S省总工会于2017年9月至10月开展的联合调研。调研通过问卷平台向微信用户发布问卷的方式进行。问卷共计37题，全部由在S省工作的20岁至49岁育龄女职工填写，内容涵盖女职工基本情况、全面二孩政策下女职工的生育意愿及其影响因素、生育法律保障措施落实情况等方面，最终收回有效问卷17475份。这17475份问卷的女职工均处于20岁至49岁育龄阶段，各年龄段人数分布较为均匀，受教育程度与我国目前就业人员的整体受教育程度较为契合，各个行业、各类企业以及各职位层级均有女职工参与，调研样本的选取基本实现了规模化、多样化和科学化。〔2 〕

二、实证发现：女职工生育意愿不高

“全面二孩”政策出台后，实际二孩生育率低于预期水平。全国妇联开展的一项调查显示，育有一孩的家庭中，有生育二孩意愿的占20.5%，不想生二孩的占53%，不确定的占26.2%。〔3 〕本次调研的结果与之接近，参与调研的女职工中，55.95%没有生育二孩的意愿，24.87%有生育二孩的打算，19.18%表示仍在考虑。明确表示打算生育二孩的仅占四分之一，可见，女职工的生育意愿不高。

影响适龄人群生育二孩的因素，既有女职工个人层面的，也有家庭与社会层面的。在女职工个人层面，突出体现在其学历水平上。如图1所示，拥有研究生以上学历的女职工在打算生育二孩的女职工中所占比最高，为35.8%；其次是本科或大专学历的女职工，占24.45%。这表明高学历女职工的二孩生育意愿更为突出。高中或中专及以下教育程度女职工不打算生育二孩的占比均超过六成，其中高中或中专学历女职工占比最高，达70.36%。

结合女职工学历与岗位情况分析，低学历女职工主要集中在“一线”的普通岗位，由于其工作的可替代性高，在决策是否生育二孩问题时，须更多地顾虑工作的可持续性与收入的稳定性，从而抑制了这部分女职工二孩生育意愿的释放。

在家庭与社会层面，影响适龄人群生育二孩的因素集中在生育和抚养成本上。在参与本次调查的17475名女职工中9777人即高达55.95%不打算生育二孩。其中，六成以上女职工因经济负担以及时间原因而作出不生育二孩的决定，四成以上的女职工因年龄和身体条件以及难以满足孩子未来发展而选择不生育二孩（该题为多选，结果见图2）。

经济压力增大是绝大部分女职工生育二孩的首要顾虑，也有约半数女职工担心因工作耽误对孩子的照顾。此外，小孩入托和入学难、工资福利待遇或会下降、工作强度大、失业或被调岗、产假时间短、工作性质对怀孕有影响等诸多原因也是部分女职工计划生育二孩时顾虑的问题（该题为多选，结果见图3）。

国家卫计委2015年生育意愿调查结果显示，因为经济负担、太费精力和无人看护而不愿生育第二个子女的分别占到74.5%、61.1%、60.5%。〔4 〕本次调研的结果在一定程度上与国家卫计委的数据吻合。要改变这一现状，亟需探索减轻育龄女职工生育压力的有效路径，增强生育动力。

三、原因剖析：生育法律保障不足

如前文所述，女职工的生育意愿不高，对女职工生育决策影响最大的是经济因素和时间因素。追根溯源，阻碍女职工二孩生育意愿释放的原因在于目前的生育法律保障不足。下面将结合调研数据，从就业保障、经济保障、休假保障和育儿保障四个方面对这一问题进行阐释。

（一）就业保障不足

从就业歧视来看，全面二孩政策对女职工劳动就业权的深层次影响尚待观察，但部分人认为有加重歧视的情况和倾向。如图4所示，11.04%的女职工认为全面二孩政策出台后就业性别歧视明显加重，15.38%的女职工认为就业性别歧视有加重的倾向，两者合计超过受调查女职工的四分之一。

在产后返岗方面，如表1所示，59.91%的女职工表示其所在单位的女职工产后能返回原岗位，选择不能返回原岗位和不清楚是否能返回原岗位分别占20.00%和20.09%。共计四成女职工产后不能确定返回原岗位。

可见，在全面二孩政策下，女职工更易遭遇就业性别歧视，产后返岗也存在一定障碍。就业保障不足是阻碍女职工生育二孩的一大拦路虎。

（二）经济保障不足

生育保险是分担生育成本、保障生育权利的重要手段。调研反馈，绝大多数用人单位都为职工缴纳了生育保险费。72.97%的女职工表示所在单位为职工缴纳了生育保险费，不清楚是否缴纳的占19.01%，未缴纳的仅占8.02%。但是，对于生育保险保障内容的认识和使用，还有提升空间，对于产前检查费用、产假期间的生育津贴等生育保险的法定支出项，还存在支付保障不到位的情况（详见表2和表3）。

从表2、表3可知，产前检查费用不能报销和不清楚能否报销的女职工共占52.32%，选择产假期间只有基本工资、没有经济收入和不清楚待遇的女职工共占50.10%，均约占半数。女职工生育的经济保障状况不理想。

2016年1月，S省根据修改后的《人口与计划生育法》对本省的《人口与计划生育条例》进行了修正，规定符合本条例规定生育子女的夫妻，延长女方生育假60天，生育假视为出勤，工资福利待遇不变。调研发现，女职工在延长生育假期间的经济保障状况更差，选择延长生育假期间只有基本工资、没有经济收入和不清楚待遇的女职工高达64.98%（详见表4）。

（三）休假保障不足

从调研的情况看，女职工在享受98天产假和难产增加15天产假方面不存在大问题，但在享受流产产假方面则很不理想。

《女职工劳动保护特别规定》赋予了流产的女职工产假，〔5 〕但63.77%的女职工表示其所在单位不会为流产女职工安排产假，20.5%的女职工表示对此情况不清楚。选择所在单位没有为流产女职工安排产假或不清楚单位是否安排了产假的女职工加起来超过八成，说明流产女职工的休假权利保障情况堪忧（参见图5）。

（四）育儿保障不足

相较于怀孕、生产，育儿是一个更为艰辛、漫长的过程。全面二孩政策出台后，政府、用人单位考虑到女职工兼顾工作与育儿的困难，已经采取了一些措施来改善现状，但离满足女职工育儿的合理需求还存在很大差距。

在工间哺乳时间的落实方面，58.44%的女职工表示单位在劳动时间内为哺乳期女职工安排了哺乳时间，选择未安排哺乳时间的比例为11.02%，此外还有30.54%的女职工表示不清楚该情况。用人单位对哺乳期女职工工间哺乳权利的保障仍有改进空间。

在用人单位提供的育儿保障设施方面，用人单位设置了孕妇休息室的仅占12.8%，设置了哺乳室的仅占16.63%，配备了托儿所和幼儿园的分别占3.74%和8.08%，配置了职工小学学龄子女放学后托管班和职工小学学龄子女寒暑假托管班的分别占2.11%和1.58%，以上机构、设施都没有的占51%，另有22.88%的女职工表示不清楚情况。

用人单位需加强孕妇休息室和哺乳室的建设，其余设施如教育和托管机构的配备，则不能单单依靠用人单位，需政府给予更多经济和政策支持，才能切实为育龄女职工生育二孩解除后顾之忧。

在女职工居住地附近的育儿保障设施方面，设立了公立幼儿园与私立幼儿园的占比接近一半；设立了私立托儿所的有33.04%，设立了公立托儿所的占23.21%；而托管班的设立则占比较少；没有设立任何机构的占比9.31%；不清楚相关情况的占比17.55%。

从上述统计结果来看，女职工居住地附近的幼儿园、托儿所、托管班等教育托幼机构在数量上存在很大缺口。

综上所述，提供儿童教育和照料服务、解除生育后顾之忧的育儿保障措施相当缺乏。

四、对策建议

S省的实证研究表明，55.95%的女职工明确表示不想生育二孩，全面二孩政策实施两年来未能有效刺激女职工的生育意愿。经济压力和时间（照料）缺乏对生育二孩的制约性影响在本次调查中有突出反映。要满足生育二孩的经济和时间（照料）要求，需有完善的生育法律保障措施作支撑。然而，调研数据反映，目前的生育法律保障措施在就业、经济、休假、育儿保障方面均存在不足。这极大地阻碍了育龄女职工生育意愿的释放，不利于全面二孩政策的落实。为切实推进全面二孩政策，促进我国人口结构的合理化，需强化法律保障措施，维护女职工的生育权利。

（一）加强就业法律保障

首先，针对当前在保护女职工就业权立法层面存在的问题，如就业保护责任机制不完善、就业权救济通道不畅通、追究歧视方违法责任困难等，〔6 〕立法机关需进一步完善和细化有关女职工的法律法规，使维护女职工合法权益有法可依，并将《反就业歧视法》提上立法议程。其次，疏通救济渠道。劳动行政部门应加强对因生育导致的就业性别歧视的监督，严惩用人单位违法解除与“三期”女职工劳动合同等侵害女职工劳动权益的行为，促进劳动关系全面走向和谐化。再次，充分发挥社会群团组织的作用。比如2016年全国妇联出台的《妇联组织促进女性公平就业约谈暂行办法》就是一次成功的尝试。最后，由于女职工学历水平对其工作岗位具有一定的影响，低学历女职工普遍集中在可替代性较高的岗位上，更易陷入生二孩与保工作“二选一”的现实困境中。切实保障这部分女职工群体享有的生育权益与劳动权益，是落实全面二孩政策的应有之义。地方各级政府需认真贯彻《就业促进法》，为生育后的女职工提供返岗职业技能培训等公共服务，帮助女职工完善职业发展规划与提升再就业能力，通过多种途径，化解女职工生育二孩与职业发展之间难以两全的困境。

（二）增强经济法律保障

一是要充分发挥生育保险的作用。研究表明，女性在产假期间的生育津贴水平越高，因生育中断就业的可能性越小。〔7 〕国际劳工组织有关保护生育的国际公约和建议书明确要求生育津贴应当足以维持产妇和婴儿的生活和健康，在可行的情况下，生育津贴要达到产前收入的100%。〔8 〕可见，生育保险对于女性生育期间的经济稳定发挥重要功能。然而，实践中，社保经办机构将生育保险待遇款项拨付给用人单位，再由用人单位发放给职工，容易出现部分用人单位没有按时按量发放的现象。对于未参加生育保险的，根据《女职工劳动保护特别规定》，女职工产假期间的生育津贴由用人单位按照女职工产假前工资的标准支付，一些用人单位没有支付到位，从而导致女职工生育待遇缺乏保障。为保证女职工在生育期间的经济待遇不降低：首先，需确保产前检查费用、产假期间的生育津贴等生育保险的法定支出项目支付到位；其次，建议从国家立法层面予以明确，延長生育假期间的待遇按照生育保险的规定执行，由生育保险基金支付津贴；再次，由于《社会保险法》规定生育津贴“按照职工所在单位上年度职工月平均工资计发”，而职工本人工资与单位平均工资存在差异，上述规定不利于本人工资高于单位平均工资的女职工，因此，改为按女职工本人上年度月平均工资计发更为准确合理；此外，我国生育保险实行单位缴费制，单位负担过重，个人、国家责任缺失。当前，我国正在整合医疗保险和生育保险，实行两险合并，保留各自功能，进行一体化管理。〔9 〕建议合并后随着医疗保险政策增加个人缴费，将计划生育补助转化为国家供款，将基金的出资改为国家、单位、个人三方共担模式，并且为鼓励生育可适当提高保险的待遇标准。〔10 〕最后，为全面二孩政策的切实推进和提高我国人口质量，建议两险合并后不仅不能降低原生育保险的待遇和服务水平，还应予以延伸。比如，将孕前检查、人工辅助生育、优生优育基因检测等费用纳入报销范围，打好优生基础。〔11 〕

二是合理借鉴国外促进生育的社会保障制度，由政府提供生育补助来降低家庭的生育和抚养成本。经济成本是家庭考虑生育的一大重要因素，通过提供生育补助从而提高家庭的经济能力，是许多国家鼓励生育的做法。国外的生育补助主要包括三种方式：第一种方式是给付现金。法国、芬兰、比利时、意大利、英国、澳大利亚等国对于新生儿家庭会给予相当于人民币2000-6000元不等的一次性奖励。〔12 〕第二种方式是发放津贴。津贴主要有两种，一种是发放津贴补偿抚育孩子消耗的物质成本或父母因为照料孩子而丧失或减少的劳动报酬。比如加拿大在2016年7月出台的新的“加拿大儿童福利计划（CCB）”，为有儿童的家庭提供免税的定额补贴，以此替代了之前的儿童税务福利计划（CCTB）、联邦托儿津贴（UCCB）以及国家儿童附加津贴（NCBS）。〔13 〕法国政府给育有两个孩子以上的家庭发放家庭津贴。该津贴的发放，无需进行家计调查，无论子女是亲生的还是领养的，均可领取至子女达到接受义务教育的年龄为止。〔14 〕在德国，新生儿的父母可以在孩子出生后的第一年内根据《联邦父母津贴与育儿假法》领取父母津贴，津贴最低为每月300欧元，最高为每月1800欧元。〔15 〕俄罗斯2007年开始实施“母亲资本”项目，对生育第二个以及更多孩子的家庭提供补贴，这一举措将该国的出生率提高了30%。〔16 〕另一种是发放津贴补偿抚育孩子的教育成本。比如瑞典，不仅针对16岁以下的儿童每月发放950克朗普通补貼，给16岁及16岁以上的初中生每月发放950克朗扩展儿童补贴，还给高中生一年发放9个月、每月950克朗的学生补助。〔17 〕生育补助的第三种方式是减免税收。比如新加坡实行生育退税和在职母亲子女所得税减免，父母在生一个孩子时可以要求5000新元的税收回扣；生第二个孩子时，可以要求的税收回扣上涨为1万新元，之后每出生一个孩子，都可以得到2万新元的税收回扣；在职母亲可以要求在职母亲子女所得税减免，具体比例为：第一个孩子减免收入的15%，第二个孩子减免收入的20%，之后每个孩子减免收入的25%。〔18 〕我国可以研究、借鉴上述国家的经验，统筹规划，探索符合我国国情的生育成本分担机制，为生育二孩的家庭提供支持。

（三）落实休假法律保障

研究表明，符合全面二孩政策的育龄女性总体年龄偏大，一半左右已经超过25岁至34岁的生育高峰年龄，特别是城市符合全面二孩政策的育有一孩女性中，近70%的人处于35岁至44岁的生育末期。〔19 〕35岁以上怀孕将面临更大的风险，据媒体报道，国家卫计委公布的妇幼卫生监测资料显示，大陆孕产妇死亡率有升高趋势，专家分析孕产妇死亡率的增加跟全面二孩政策实行，高龄危险孕妇的增多有关。〔20 〕因女性流产几率与生育年龄成正比，女职工生育二孩面临的流产风险相对更高，保障女职工的流产产假是维护女职工健康权的一个重要方面。

鉴于此，针对前文实证研究显示的休假保障的不足，一方面，需加大普法宣传力度，使用人单位和广大女职工充分认识到流产享受产假是法定权利；另一方面，需通过劳动监察，在执法上进一步落实女职工流产的产假待遇。此外，从长远来看，我国还需构建包括产假、陪产假（护理假）和育儿假在内的适合自身国情的生育假期制度。产假是指女职工产期前后的休假待遇。我国的法定产假为98天，〔21 〕符合国际劳工组织《2000年保护生育公约》关于妇女有权享受不少于14周产假的规定。陪产假是指孩子的父亲在孩子出生后享有的假期，目的是让孩子的父亲能够承担相应的家庭责任，帮助刚刚生育的母亲恢复身体，照顾孩子。〔22 〕目前，我国全国性的立法没有涉及陪产假，但不少地方性立法规定了与其功能类似的长短不一的男职工“护理假”。为保证当父亲的男职工能平等享有这一假期，建议在条件成熟时出台全国性规定。育儿假是指父母共同享有的照顾婴儿的假期。2000年，国际劳工组织通过的《有家庭责任的男女工人机会和待遇平等建议书》和《保护生育建议书》对此进行了规定，欧洲一些国家如德国、英国、瑞典等也施行了与育儿假有关的法律及政策。目前，我国尚无育儿假方面的全国性立法，在地方立法层面，江苏省有望成为第一个规定育儿假的省份。《江苏省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法（草案）》规定：“符合法律、法规规定生育子女的夫妻，女方享受产假期间，鼓励有条件的用人单位安排男方享受不少于5天的共同育儿假。” 〔23 〕全面二孩政策背景下，从鼓励生育，减轻女职工照料负担，保障男女平等就业权的角度出发，我国有必要通过立法规定育儿假。

（四）完善育儿法律保障

人口资源是国家竞争力的源泉之一，生育是为国家未来的经济社会发展注入人力资本。生育有助于缓解老龄化社会的压力，而养育孩子更是“一件极其重要又极其根本的社会事业”。〔24 〕既然是社会事业，政府作为基本公共服务的提供主体，当然不能缺席。要达到全面二孩政策的预期效果，释放女职工的生育意愿，减少女职工家庭育儿的后顾之忧，需构建政府、社会、单位、家庭协同育儿体系。

在育儿保障方面，针对实证研究所显示的，笔者建议如下：第一，保障女职工的工间哺乳权。母乳喂养有利于婴儿的健康成长。参加调研的女职工中，明确表示单位在劳动时间内为哺乳期女职工安排了哺乳时间的不到六成。工间哺乳权是女职工的法定权利，〔25 〕需在实践中加以落实。第二，建设更多的女职工育儿专用设施。在调研中有用人单位提出因办公场所、职工人数等因素，导致建立专用设施 〔26 〕有较大难度，对此，可探索“一室多用”模式，联合社区、开发商、物业公司等在一定区域内统一建设专用设施，向区域内用人单位开放，既能保障女职工权益，又能节约资源。工会组织也可用会费出资建设“妈咪宝贝屋”，供怀孕和哺乳的女职工使用。第三，政府出台鼓励和引导政策，并适当增加投入，增加托儿所、幼儿园、托管班的配置。调研显示，目前不管是用人单位兴办的还是女职工居住地附近的托儿所、幼儿园、托管班，均严重短缺。用人单位需加强孕妇休息室和哺乳室的建设，其余设施如教育和托管机构的配备，则不能单纯依靠用人单位，需政府发挥主导作用，给予更多经济和政策支持，才能切实为育龄女职工生育二孩解除后顾之忧。学前教育是社会主义基础教育事业的组成部分之一，有助于促进亿万儿童的健康成长和国民素质的全面提高。我国尚未出台学前教育法，立法的缺位直接导致政府对于学前教育的经费投入不足。2016年，全国教育经费总投入为38866亿元，学前教育经费总投入为2802亿元，仅占总经费的7.21%。〔27 〕建议通过立法将学前教育纳入义务教育范畴，增加公共服务投入，建设更多的普惠型教育托幼机构。对企事业单位自办的托儿所、幼儿园给予适当的政策倾斜，在减免税收、教育费附加等方面对企业给予优惠。〔28 〕

综上所述，法律保障对于女职工的生育意愿具有重要影响。要提高女职工的生育意愿，并将生育意愿进一步转化为生育行为，有必要强化法律保障力度，以确保全面二孩政策的有效实施。