公益诉讼办案中现行法律文书存在问题及改进

杨飞

摘 要：检察机关办理公益诉讼案件，现行运用的法律文书格式制定于试点期间，发挥了很好的指导作用，但也存在诸多问题，最突出表现在文书供给不充足，无法满足办案需要，特别是初查阶段、调查阶段的需要。《行政诉讼法》《民事诉讼法》的修订通过后，“两高”颁布了司法解释，公益诉讼制度全面推开，修订相关法律文书势在必行，本文在分析现有文书缺陷的基础上，对以后修订文书提出粗浅建议。

关键词：检察机关 公益诉讼 法律文书 诉前程序

众所周知，法律文书的规范化可为司法行为提供切实指引、进行有效约束，作用不容忽视。从司法实践看，公益诉讼法律文书供给不足已明显制约了监督活动。本文以规范化为切入点，就检察机关办理公益诉讼中法律文书制作和使用问题加以阐述，对以后文书修订完善提出粗浅建议。

一、目前公益诉讼法律文书存在的问题

高检院于2016年2月24日以高检发民字（2016）7号文件发布了人民检察院提起公益诉讼试点工作法律文书，共两类十六种，该套文书格式目前仍在使用，实践中反映出的问题有以下几方面。

（一）初查阶段文书阙如

此处的“初查”指公益诉讼立案前的调查核实，类似于检察机关曾经办理职务犯罪案件中对案件线索的初查。《两高解释》《检察院实施办法》都没有对立案前的初查做出任何规定，高检院发布的十六种文书中亦无关于初查的对应文书。初查在公益诉讼中显然是一个客观存在，制度上对此不应采取掩耳盗铃态度。例如委托鉴定、调阅案卷，都直接关系到公益诉讼是否具备立案必要，却没有对应文书。再如，依职权监督需要询问有关当事人时，有的办案人员只能变通改造现有的刑事诉讼询问文书。当年高检院也未制定针对自侦案件初查的文书，许多地方后来都自行设计了文书，与其如此，不如统一文书标准。

（二）立案阶段文书有疏漏

根据《两高解释》《检察院实施办法》，检察机关对履行职责中发现的线索都可以启动公益诉讼，而履行职责包括履行控告检察职责，也就是说，检察机关有职责接受当事人对公益诉讼的控告。如控告线索不符合启动公益诉讼条件该如何答复？根据现行公布的文书，似乎只能使用“终结审查决定书”，而该文书只针对立案后，以此推论，则检察机关对公益诉讼控告线索都必须先立案，这显然是不科学的。细究之，此处缺少一个相当于民事诉讼监督中“不受理”或者“不立案”的文书。

（三）调查阶段文书种类不足

现行公布的十六种文书名为提起公益诉讼工作法律文书，其绝大多数围绕向法院提起诉讼而设计，针对检察机关立案后审查阶段的文书只有立案、终结审查（支持起诉、检察建议）等，从“立案”直接过度到了“终结审查”，审查措施均无文书支撑，与大多数公益诉讼案件的工作量不成正比，有本末倒置之嫌。如没有对接受调查对象的告知类文书，导致对询问对象有时动用个人关系，贸然上门约见等，很不严肃。此外，对照《两高解释》，缺少第6条中提到的调取证据文书、申请证据保全文书，缺少第8条中的派员出庭文书，缺少第10条中的上诉文书，缺少第13条中的公告文书，缺少19条、24条中的撤回起诉文书等。对照《检察院实施办法》，缺少委托鉴定文书、委托评估审计文书、勘验检查文书、申请财产保全文书、移送案件文书以及抗诉文书等。以上主要针对外行性文书而言，对内性文书如批准文书、移送交办、指定管辖等尚未论及。

（四）文书设计定位不清晰

根据《两高解释》第26条，本解释未规定的其他事项，适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定。最高人民检察院副检察长张雪樵在《两高解释》的解读中认为，公益诉讼要坚持遵循《民事诉讼法》《行政诉讼法》的诉讼规律，包括最具特色的平等规律，即“两造”的平等地位和平等的诉讼权利义务。也就是说，《民事诉讼法》《行政诉讼法》中原告所具有的诉讼权利，公益诉讼机关全部具有，那么检察机关在适用以上两部法律行使诉讼权利时，直接使用通用法律文书即可，抑或仍须“坚持人民检察院提起公益诉讼的特殊性”重新设计相关的法律文书，如申请回避、变更当事人、申请证据保全等。如全国第一例提起行政公益诉讼案件，山东省庆云县检察院在部分诉讼请求实现的基础上向受诉法院提出《变更诉讼请求决定书》，减少诉讼请求，而根据《两高解释》第24条，对此类变更诉讼请求情形，似乎应该采取的是检察院申请加法院裁定准许的方式。值得注意的是，上述案件中庆云县检察院发出的《变更诉讼请求决定书》不在高检院文书格式中，高检院发布文书中仍然使用了“撤回民事公益起诉决定书”“撤回行政公益起诉决定书”的名称。

定位不清不但影响现阶段，也会影响到以后文书格式的设计。如根据《两高解释》第6条，对于书证、物证、视听资料等证据，检察机关“可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料”，自行收集证据权力和申请法院采取证据保全措施权利如何选择？两者适用范围如何？另外，检察机关对自行收集到的书证，向证据持有人出具什么文书？用扣押清单显然不可以，用接收证据清单又似乎颠倒了主动和被动。“两高”有关负责人在对《两高解释》解读中对此也语焉不详。[1]采取诉前申请证据保全的方式，根据《民事诉讼法》第101条第3款规定，诉前保全申请人在法院采取保全措施后30日内不起诉的人民法院应当解除保全，如果是民事公益诉讼，则公告期也要30天，此规定会导致公告未到保全措施已经解除，必然影响起诉案件质量。

（五）现行法律文书设计不合理

一是终结审查决定书适用范围有限。現行公布文书中，终结审查决定书是根据《检察院实施办法》12条第（1）项和第39条第（1）项而设计，考察该两项规定，终结审查决定书主要针对民事行为和行政行为不存在违法事实或违法事实已得到纠正之情形，也即查证属实不存在诉讼必要的终结审查（实体性终结）。不可否认，实践中也存在检察机关立案后经调查而因证据不足、条件不具备无法提出诉讼的情形（程序性终结），按照现行终结审查决定书的使用范围却无法涵盖。二是立案决定书对应文书不匹配。如检察机关提起公益诉讼后如被法院判决驳回，案件将以何种方式结案？目前的终结审查决定书只能针对提起诉讼前而无法使用，此处缺少对应于立案决定书的撤销案件文书。笔者认为撤销案件文书不但在诉讼提起后可以使用，针对上文中的程序性终结案件也更加适合，对当事人来讲，也更有利于解除对案件调查不确定状态的疑虑。三是检察建议要特殊化处理。《两高解释》颁布后，检察机关发出的诉前检察建议由于与普通检察建议性质不同，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》对此不能适用，这在高检发民字（2017）7号文件中已表述得非常清楚。目前两种检察建议文书在格式上区别仍不明显，还有人认为《检察院实施办法》37条中的检察建议两者都可以包涵，[2]这种模糊认识导致许多接到检察建议的单位仍然把诉前建议当作普通建议来办理，缺乏足够的重视。

（六）文书的法律依据效力层次偏低

现行公布文书公布于试点阶段，当时法律规定欠缺，大多只能引用《检察院实施办法》。目前，《行政诉讼法》《民事诉讼法》的修订通过，但条文相对简单，《两高解释》也“主要是在人民检察院提起诉讼后各个诉讼环节需要明确的程序问题”，[3]新的法律文件都难以为文书格式提供必要法律依据。《检察院实施办法》的法律层次明显偏低，需要制定相应的司法解释，《两高解释》第4条已经提供了依据。

二、以上问题衍生出的原因分析

公益诉讼作为一种新类型检察职能，肯定存在很多制度设计上的不完备，这些不完备都会反映在司法实践中，反映到文书运用中，从深层讲原因很多，本文对此不做过多阐述，只提两点。

一是检察机关的诉讼身份和地位的模糊。如试点阶段《人民法院审理人民检察院提起公益訴讼案件试点工作实施办法》第4条、第14条规定，人民检察院以公益诉讼人身份提起行政或民事公益诉讼，诉讼权利义务参照《行政诉讼法》《民事诉讼法》关于原告诉讼权利义务的规定。将公益诉讼机关当作原告来对待显然没有显示其监督属性，与检察机关作为公共利益的代表的身份与设立公益诉讼制度的初衷也不适应。这些都影响到检察机关公益诉讼具体行为的性质。值得肯定的是，《两高解释》第4条在明确检察机关“公益诉讼起诉人”身份后还增加了“法律、司法解释另有规定的除外”的表述，给检察机关制定相关司法解释留出充分空间。

二是严重忽视诉前程序的价值。公益诉讼制度从试点到全面铺开，出台的法律文件把关注的重心过于放在提起诉讼环节，在制度上忽视了诉前程序的价值。公益诉讼的调查阶段本为检察机关公益诉讼案件的法定职责，是公益诉讼不可分割的一部分，本文不赞成将诉前程序称作提起公益诉讼的“前置程序”的看法。如专家所言，如果认为“零诉讼是诉前程序设计的理想目标”[4]，就必须对启动阶段、调查阶段给予充足制度供给，不能让调查措施继续“裸奔”。

三、完善公益诉讼法律文书的建议

完善目前公益诉讼法律文书格式，除上文已经述及的以外，还可从立、改、废、试四个方面进行。

一是立的方面。尽快根据调查阶段现行法律文件（如《两高解释》《检察院实施办法》《最高人民检察院和国土资源部关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》）已经赋予的调查措施配套相应法律文书，完善内部移送、指定管辖等文书。如果说，试点阶段检察机关仅凭《检察院实施办法》自行规定调查手段有些自我授权的意味，那么《两高解释》出台后，其第6条已经给检察机关的调查权赋予了充分的法定地位，下一步应该根据《两高解释》第26条的规定，尽快出台检察机关细化调查措施，并配套法律文书。补充完善立案、撤销案件有关文书。

二是改的方面。调整目前法律文书中的法律适用条款。调查阶段的文书在检察机关未出台新的司法解释前可采取只引用《两高解释》第6条以及其他对应条款，一是提高法律依据效力层次，二是有利于扩大文书的适用范围，使得部分文书可在初查阶段适用，如询问笔录、委托鉴定、委托查询等，摆脱《检察院实施办法》中先立案再调查的规则束缚。行政公益诉讼诉前的检察建议目前没有突出公益诉讼特色，应该增加不履行建议后法律后果的表述。关于诉讼中撤回诉讼请求的方式，本文认为采取“决定”的方式的合理的，类似与公诉阶段的变更起诉，并不与法院的裁定准许相矛盾，这需要与审判机关形成共识。

三是废的方面。根据法律规定的变化，废止部分法律文书，如民事诉前程序中的检察建议，明确行政公益诉讼诉前程序检察建议的特殊性质，废止普通类检察建议。

四是试的方面。目前，公益诉讼案件的办理尚未进入统一业务应用系统，文书仍必须以统一印制的纸质为主。在国家层面未出台新的司法解释、新的文书格式前，允许各省或市级检察院因地制宜制定文书格式报送上级机关备案后以指导实践。根据司法实践需求，对不具备强制他人财产人身效力的办案措施，允许各地及时创制新型法律文书。

注释：

[1]徐日丹、闫晶晶：《依法保障公益诉讼起诉人的诉讼权利》，载《检察日报》，2018年3月3日。

[2]胡卫列：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[3]张雪樵：《〈最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，载《检察日报》2018年3月17日。

[4]同[2]。