检察机关提起公益诉讼若干重要问题解析

齐钦 梁国武

摘 要：如何制止侵害公共利益的违法行为，是国家和社会亟待解决的重大复杂课题。当前，应着重研究“检察机关在履行职责中发现”的解读、“公益”的理解、交叉性案件的处理以及公益诉讼诉前程序与提起诉讼的衔接等问题。

关键词：检察机关 公益诉讼 诉前程序

2015年，最高人民检察院通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。2017年，全国人大常委会决定对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》有关条款进行修订。2018年，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），为检察机关提起公益诉讼在全国展开提供了法律层面的支撑。但检察机关提起公益诉讼作为一项新生事物，在开展中仍存在一些亟待解决的困难和问题，需进一步作理论探讨和实践经验总结。

一、公益诉讼案件线索的发现与收集——对“检察机关在履行职责中发现”的解读

公益诉讼工作的重要前提是案件线索发现。对于案件线索来源问题，现行法律规定为“检察机关在履行职责中发现”，至于何为“在履行职责中发现”，其外延包括哪些方面，实践中把握不一，导致各级检察机关为寻找案源，或无限扩展、全面开花，或畏首畏尾、打不开工作局面。在实际工作中，承担提起公益诉讼工作职责的主要是民事行政检察部门，但不能据此将“履行职责中发现”理解为仅民事行政检察部门在履行职责中发现，应将检察机关作为一个整体来考虑。检察机关履行的职责包括《宪法》和其他法律规定的全部职责，不局限于自己发现，也应包括国家权力机关及其他机关交办、转办、移送的案件。

公益诉讼案件线索的发现和收集是提起公益诉讼的第一步，也是最关键的一环。对于“检察机关在履行职责中发现”这一提法的理解应在坚持不突破法律原则性规定的前提下，适当作扩大解释。具体而言，主要但不局限于以下几个方面：一是检察机关民事行政检察部门在办案中发现的线索；二是检察机关其他部门在办案中发现的线索；三是在检察机关各项专项活动中发现的线索；四是公民、法人或其他组织通过申诉、控告、举报等提供的线索；五是人大、政协、党委、政府等机关交办、转办、移送的线索；六是新闻媒体曝光的案件线索。为保障案源，检察机关要加强宣传，做好沟通配合，建立线索移送的稳定机制。但同时要注意，检察权毕竟不同于主动性很强的行政权，不能为了寻找案件线索四面出击，比如有些检察院到相关行政机关内部去查找线索，这种做法值得商榷，可能会产生一定负面影响，不利于公益诉讼工作的长远发展。

二、检察机关公益诉讼案件范围问题——如何理解“公益”

“公益”，从字面上理解，是公共利益的简称，是有关社会公众的福祉和利益。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，它起源于罗马法，是为保护社会公共利益而开展的诉讼。梁慧星教授认为：“公益诉讼针对的行为，损害地是公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而是与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。”与传统的私益诉讼相比，公益诉讼有以下几个特点：一是诉讼目的的公益性。这类诉讼将公共性违法行为纳入了司法救济渠道，不审查纯粹是侵犯私益或以侵犯私益为主的违法行为。二是起诉主体的广泛性。公益诉讼的提起者并非具体合法权益受到直接不法侵害的特定人。三是公益诉讼社会影响的广泛性。如2014年江苏省泰州市环保联合会提起的涉及金额1.6亿元天价环境公益诉讼案，对很多资源密集型排污严重的企业将起到很好的警示作用。

在我国，2013年《民事诉讼法》将公益诉讼制度提到立法层面，但仅有一个条文，无益于解决理论界及实务界对该制度的争议。现行法律中对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的“公益”范围进行了区别规定，前者是“社会公共利益”，后者是“国家利益或社会公共利益”。虽然国家利益和社会公共利益在很多情况下是交织到一起的，但在立法上，又是将二者分别论及的，如《宪法》第12条规定：“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”，《物权法》专列第五章规定国家所有权制度。因此，“国家利益”在我国是有其独立地位的，并不完全被“社会公共利益”包含。现行法律用列举的方式规定了可提起公益诉讼的范围，实事求是地讲，与社会实践和人民的期待相比，有一定的差距，范围明显偏窄。关于国家利益和社会公共利益可提起公益诉讼的领域，仅涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，主要涉及到经济领域和生态环境领域，没有周延到整个社会领域。应逐步将政治文明、文化发展、社会建设等领域纳入到社会公共利益范围之内，并将有关的违法行为归入到公益诉讼的受案范围，如涉及城市规划等问题、涉及弱势群体受教育权、劳动权等公民基本权利受到侵害的。要将公益诉讼的概念与我国的“五位一体建设”结合起来，合理、全面界定其范围，才能真正体现检察机关提起公益诉讼的制度价值。

三、检察机关提起公益诉讼的诉讼类型选择——对交叉性案件的处理

（一）民事公益诉讼与行政公益诉讼的选择

新修改的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》分别规定了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件，但对于一个案件分别满足两类案件的提起条件时，应如何选择诉讼类型的问题却没有予以明确。实践中还有检察院除采用明确规定的两种类型外，还别具一格的采用了行政附带民事公益诉讼这种方式。问题在于，当面对一件具体的公益诉讼案件时，如何准确的选择诉讼类型值得研究。如在污染环境领域出现损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或该主体不提起公益诉讼的时候，检察机关可以提起民事公益诉讼，但此时如果并存行政主管机关违法作为或不作为的情形，也具备提起行政公益诉讼的条件。类似的，按规定可以提起行政公益诉讼的情況下，有行政机关的不作为，相应的即存在行政相对人损害公共利益的违法行为，这种情况下，提起民事公益诉讼，甚至行政附带民事公益诉讼亦未尝不可。

从案件类型上来看，大部分单位选择了行政公益诉讼。究其原因，一是源于诉讼经济与效率的考虑，从两种诉讼类型应承担的举证责任、诉讼风险角度来考量，提起行政公益诉讼明显要高效、稳妥。二是从诉讼效果上来看，行政机关仍然是对公共利益最终、最主要的监管保护主体，提起行政公益诉讼能起到以点带面促进行政机关更好履职的作用。那么，是否可以确定某种规则，使检察机关在面临选择时，能有章可循？从诉讼经济及效果角度考虑，可掌握一个大的原则，即在同时具备行政公益诉讼和民事公益诉讼两种类型的时候，应优先选择行政公益诉讼。具体而言，分为以下几种情况：一是若具体案件存在行政机关违法作为或不作为的情况，应选择提起行政公益诉讼；二是若具体案件所涉及的违法行为没有明确规定行政主管机关，检察机关应提起民事公益诉讼；三是如果相应案件既存在公民、法人或者其他组织违法侵害公共利益的行为，又存在行政主管机关的违法作为或不作为，且违法行为如不尽快制止，将会给公共利益造成更大损害的时候，则可选择提起行政附带民事公益诉讼。

（二）提起行政公益诉讼与追究渎职犯罪的竞合与选择

现行法律规定行政公益诉讼的条件是：检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的可以向人民法院提起行政公益诉讼。在刑事犯罪领域，当行政部门因乱作为或监管失职构成犯罪时，我国《刑法》设置了环境监管失职罪、违法发放林木采伐许可证罪、食品监管渎职罪、非法低价出让国有土地使用权罪、徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪等罪名，相应的司法解释规定了立案标准。当行政机关的这种违法行使职权或不作为造成的损害结果达到渎职犯罪的标准时，就涉及到行政公益诉讼和渎职犯罪追究的竞合问题。

事实上，司法程序作为权利救济的最后一道屏障，并不是最有效率的一种救济途径，如何促使行政机关依法积极履职才是检察机关最有效的监督方式。加之检察机关提起公益诉讼的成本较高，从证据收集、提起诉讼到执行完毕，周期长、效率低。即便胜诉，最后具体履行公共利益保护的主体依然是行政机关。相较而言，在符合渎职犯罪责任追究的情况下，采取刑事或行政措施产生的震慑力和效率明显高于公益诉讼。所以，在行政机关的行为符合渎职犯罪立案标准的情况下，不应提起公益诉讼，否则就会产生放纵渎职犯罪、转移责任承担的不良后果。在能排除渎职犯罪的情况下，才应考虑提起行政公益诉讼。

四、公益诉讼的诉前程序与提起诉讼的衔接

《实施办法》第13条、第40条分别规定了提起民事公益诉讼、行政公益诉讼的诉前程序，即检察机关提起公益诉讼的前置程序。按照规定，检察机关在提起民事公益诉讼之前，要依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；在提起行政公益诉讼前，检察机关应先行督促相关行政机关纠正违法行为或者依法履行职责。督促所采取的方式是督促起诉意见书或检察建议书。截止到2017年5月，各试点地区检察机关共办理诉前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益訴讼诉前程序案件6774件，除了未到一个月回复期的有935件外，行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件，占75%，可见大多数的案件在诉前程序得到解决，诉前检察建议的效果较好。

（一）诉前检察建议与提起诉讼相关程序时间上的衔接

首先，《解释》中规定收到诉前检察建议的机关要在两个月内给予回复，如两个月后仍未予办理，且公共利益仍然处于受损状态，检察机关可以提起公益诉讼，故诉前检察建议至少应在提起公益诉讼前两个月发出。其次，诉前检察建议与层报审批的顺序问题。《实施办法》规定拟提起公益诉讼的案件应向最高人民检察院层报审批，试点过程中最高人民检察院又将最终审批权下放到各省级检察院，但对于诉前检察建议却没有要求逐级审批。在提出诉前检察建议与报送审批之间的顺序上，建议应先发出诉前检察建议，如相关机关未采纳或未做出处理，再提请对拟提起公益诉讼案件的逐级审批，否则将产生程序上的混乱。第三，诉前检察建议是否应等待案件全部事实查清再提出的问题。当然，这种情况下提出检察建议是最稳妥的，也应将此作为工作中的常态。但考虑到办案效率的问题，对这个问题的处理不宜搞一刀切。如公共利益受损处于比较紧急的状态时，为了避免持续扩大损害，检察机关在查清关键事实时即可发出诉前检察建议。此时容易出现的风险就是诉前检察建议的建议事项与提起诉讼的诉讼请求容易出现一定程度的偏差，影响最终诉讼效果。

（二）诉前检察建议与公益诉讼起诉书内容上的衔接

《实施办法》对诉前检察建议的具体内容未予规定，按照最高人民检察院下发的《人民检察院提起公益诉讼试点法律文书》中的相关要求，诉前检察建议一般应包括以下几方面的内容：案件的来源情况；检察机关查明的公益利益受损的情况；提起诉前检察建议的依据；检察建议的内容。这些内容分别与公益诉讼起诉书相关内容相对应。在撰写检察建议时，其内容应尽量规范、严谨，特别是检察建议的事项及内容应与公益诉讼起诉书保持一致，以免影响后期诉讼效果。如在某县检察院对该县环保局提起的行政公益诉讼一案中，由于检察建议的内容不够规范，遗漏了要求行政机关对行政相对人作出行政处罚的事项，而在起诉时提出了这一请求，人民法院以诉前检察建议书未包含要求行政机关进行行政处罚事项为由，未在判决书中予以认定。