健康优先的治理方略研究

袁廿一　陆万军　马金辉

摘 要：演建设健康中国必须首先坚持健康优先。通过综合分析，得出健康优先域的具体体现：宏观上应从法律体系、发展战略、卫生方针着手加强健康优先的顶层设计，中观上从公共政策、产业政策、环境政策切入健全健康优先的政策支撑，微观上从生活方式、体育运动、生产方式发力抓好健康优先的生活生产，形成加快建设健康中国的强大合力。

关键词：演健康中国；健康优先；顶层设计；政策支撑；生活生产

[中图分类号] F120.3 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）03-0037-04

建设健康中国，根本目的是实现全民健康，首要原则在于坚持健康优先。习近平总书记在2016年8月全国卫生与健康大会上强调，“没有全民健康，就沒有全面小康”“要把人民健康放在优先发展的战略地位”[1]。2016年10月，《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《纲要》）出台，在指导思想中又明确把“健康优先”作为未来15年推进健康中国建设主要遵循的首要原则[2]。党的十九大报告明确指出，在中国特色社会主义新时代，“要实施健康中国战略。完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。”[3]惟有科学把握健康优先原则，厘清健康优先的治理方略，加快转变健康领域发展方式，才能加快推进健康中国建设，才能全方位、全人群、全生命周期保障人民健康，从而为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础[1]。

一、宏观上加强健康优先的顶层设计

习近平总书记在全国卫生与健康大会上的重要讲话和《纲要》，标志着人民健康优先发展战略的正式提出，成为我国当前及今后一个时期卫生和健康事业发展的指导纲领。新时代要尽快从法律体系、发展战略、卫生方针三方面重点着手，加强和完善健康优先的顶层设计。

（一）形成健康优先的法律体系

坚持以人民为中心的发展思想，必须首先明确健康的人力资源优先的理念，并在法律上切实保障作为公民最基本人权的生命健康权。生命健康是人享有一切权利、尊严与幸福的基础，是促进人的全面发展的必然要求。生命健康也是经济社会发展的基础条件。人是生产力最活跃的要素，健康的人力资源统揽经济增长的各种要素投入，在土地、资本等“物的要素”和管理、技术等“人的要素”联动中起主导作用。尤其是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动，更需要健康的人力资源作支撑，因此投资国民健康成为经济发展的优先抉择。然而，截至目前，我国的卫生与健康工作仍缺少母法规范，尚未建立结构合理、内容详实的法律体系，亟须加快《国民健康法》及健康事业各项单行法的立法进程并强化配套措施，为坚持健康优先提供基本的法律遵循[4]。

（二）坚持健康优先的发展战略

健康优先是场“持久‘战”，更需“大谋‘略”，加紧战略部署势在必行。一是各级各部门要切实把健康摆在经济社会发展的优先战略地位。把健康工作像经济工作一样摆在重要议事日程，将健康融入所有政策、覆盖全人群和全生命周期，加强沟通协作，形成促进健康的合力，使健康优先入脑入心并转化成现实行动。二是全面建立健康影响监测、评价、评估制度。将健康中国建设列入各级经济社会发展规划，系统监测、评价、评估各项经济社会发展规划、政策以及重大工程项目对健康的影响[1]，形成健康优先的“一票否决制”。三是健全领导体制和工作机制。成立各级“健康促进委员会”，由党政领导“一把手”亲自抓、带头做，“一级做给一级看、一级带着一级干”，将主要健康指标纳入各级党委和政府考核指标，完善考核机制和问责制度，结合具体实际，细化落实《纲要》部署，坚持以人民健康为中心，以基层为重点，以改革创新为动力，遵循共建共享的基本路径，不断提高医疗卫生服务质量和水平。

（三）明确健康优先的卫生方针

随着经济社会发展，人类疾病谱已由急性传染病向慢性非传染病转变，健康内涵也不断扩充完善，卫生方针也要与时俱进。一是尽快形成大卫生、大健康的理念。世界卫生组织将健康定义为身体、心理、社会适应乃至道德上的完好状态，而非仅仅指人没生病或身体不虚弱[5]。要切实把“以治病为中心”转变为“以人民健康为中心”，建立健全健康教育体系，推动医疗、医保、医药联动改革，健康事业与健康产业有机衔接，全民健身和全民健康深度融合，不断提升全民健康素养。二是全过程健康管理坚持关口前移、预防为主。坚持防治结合、联防联控、群防群控，最大程度让群众少得病、不得病[2]。重点实施中医治未病健康工程，在健康管理中彰显中医药优势，探索健康文化、健康管理、健康保险三位一体的中医健康保障模式。三是突出重点人群和确定优先干预领域。按照全生命周期健康的自然规律，尤其考虑到我国全面二孩政策的放开和老龄化进程的加快，应将全人群健康覆盖的优先对象瞄准具有妇幼、老年和残疾等特征的重点人群，有效干预生命不同阶段主要健康问题及主要影响因素，如提高妇女人口常见病筛查率和早诊早治率，强化出生缺陷综合防治，加强老年人口慢性病、常见病的指导和干预，加大低收入残疾人口的医疗救助力度。

二、中观上健全健康优先的政策支撑

在当今社会工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化、生态环境及生活方式变化等多重挑战下[1]，要针对主要健康危险因素和健康促进主要障碍，坚持政府主导与调动社会、个人的积极性相结合，争取“将健康融入所有政策”（Health in All Policies，HiAP）[6]，从政策层面形成激励全社会健康优先的有效支撑。

（一）确保健康优先的公共政策

考虑到健康共享的公共需求，健康优先首先就要融入公共政策。要立足人口大国和高流动性的国情，以人民健康为中心，将促进健康的理念融入主要公共政策制定实施的全过程，统筹应对日益广泛的健康影响因素。一是持续完善基本公共卫生政策。对于国家基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目，不断拓展服务内容、提高服务质量，使包括流动人口在内的城乡居民享有均等化的基本公共卫生计生服务；实施慢性病综合防控战略，强化筛查并力求早期发现癌症、脑卒中、冠心病等慢性病；加强防控重大传染病，尽快完善传染病监测预警机制[2]。二是协同实施人才优先的公共政策。古语云“不为良相，则为良医”，可见中国文化富有将国民健康与国家兴亡相提并论的优良基因。当前更要加大医疗健康类人才的培养培训力度，创新医学人才使用评价激励机制，形成激励学医从医的良好氛围；加强医教协同，以适应医学行业特点为圭臬，加快建成院校教育、毕业后教育、继续教育三阶段有机衔接的人才培养培训体系。三是强化食品安全公共政策。俗话说“民以食为天，食以安为先”。要推进食品安全标准与国际标准基本接轨，加强和创新食品安全监管方式和模式，力争形成从源头到消费全过程监管的格局，尽快夯实从农田到餐桌的每一道防线，保障“舌尖上的安全”，防止病从食起、病从口入。

（二）实施健康优先的产业政策

健康产业是满足日益增长的国民健康需求、加快建设健康中国的有力支撑，也是未来保持经济中高速增长的新的增长点。《纲要》明确了我国中长期健康产业发展指标，即健康服务业总规模到2020年达8万亿元以上、力争2030年达16万亿元[2]。对照当前健康产业发展的现实问题，这就要求进一步优化政策环境，破除社会力量进入医疗健康领域的不合理限制和隐性壁垒，优先支持社会力量举办非营利性医疗机构、医养结合机构、中医养生保健机构、健康保险机构等，积极促进健康与养老、旅游、互联网、健身休闲、食品、保险融合，催生健康新产业、新业态、新模式；推进药品、医疗器械质量标准全面与国际接轨，完善政产学研用协同创新体系，推动医药创新和转型升级，提升产业发展水平；制定有利于健康产业发展的土地、税收优惠政策，中央和地方财政通过健全稳定可持续的投入机制引导金融机构加大对卫生与健康领域的信贷、债券等融资支持，鼓励企业、个人参加商业健康保险及多种形式的补充保险，为把健康产业打造成国民经济的重要支柱产业提供政策支撑[1]。

（三）坚持健康优先的环境政策

良好的生态环境是人类健康生存与全面发展的基础，是投资国民健康的重要渠道。近年来北方严重雾霾天气的增多对广大民众的生命健康与生产生活构成严峻挑战，我国以往粗放式经济发展污染环境、危害健康的弊端日益凸显，由此可见一斑。环境污染造成的健康损害具有隐蔽性、滞后性、长期性，即使当前企业排污达标，仍可能危害人体健康。所以环境保护与治理政策不能仅仅局限于对污染的控制，更要满足人的健康诉求[7]。要按照绿色发展理念，建立健全环境与健康监测、调查、风险评估制度，严守“健康红线”，对于具有严重环境污染、健康损害问题的规划设计和政府绩效实行“一票否决”；实行最严格的生态环境保护制度，重点抓好空气、土壤、水污染的防治，加快推进国土绿化，切实解决影响人民群众健康的突出环境问题；继承和发扬爱国卫生运动优良传统，以建设健康城市和健康村镇为重要抓手，持续推进城乡环境卫生整洁行动，完善城乡环境卫生基础设施和长效机制，建设健康、宜居、美丽家园[2]。

三、微观上抓好健康优先的生活生产

共建共享是建设健康中国的基本路径。作为重要的人力资本构成，健康资本也需要投资，不断提升全民健康素养。要统筹社会、行业和个人三个层面，将健康优先融入日常生活和生产工作全过程，推动人人参与、人人尽力、人人享有，形成维护和促进健康的强大合力。

（一）培育健康优先的生活方式

近年来，我国大幅上升的糖尿病、心血管疾病、癌症等“富贵病”“慢性病”造成较高的健康生命年损失和疾病负担，而这往往由个人不健康的生活行为习惯所致，亟须加快夯实合理膳食、健康作息、戒烟限酒、心理平衡等个人健康生活基石。一是開展全人群包括心理健康在内的健康教育和宣传，将健康教育纳入国民教育体系，强化个人健康责任，提升心理健康素养，引导形成热爱健康、追求健康、促进健康的社会氛围以及自主自律、符合自身特点的健康生活方式。[2]二是制定实施国民营养计划，全面普及膳食营养知识，研究发布适合不同人群特点的膳食指南，引导居民逐渐形成科学的膳食习惯。三是防控主要健康有害行为，综合运用价格、税收、法律等手段加大控烟力度和无烟环境建设，尽快实现公共场所全面禁烟；加强限酒禁毒健康教育，防治酒精过度使用，减少毒品危害；重点针对青少年、育龄妇女及流动人群，开展性道德、性与生殖健康的宣教和干预，减少不安全性行为。

（二）弘扬健康优先的体育运动

全民科学健身在健康促进、慢性病预防和康复等方面有积极作用。无论是著名教育家、“中国奥运第一人”张伯苓“强国必先强种，强种必先强身”的理念[8]，还是毛泽东“欲文明其精神，先自野蛮其体魄”的主张以及“发展体育运动，增强人民体质”的号召[9]，无不彰显全民健身与全面健康深度融合的必要性与重要性。当然，全民健身必须讲求科学，运动不足与运动过度皆无益健康。既要覆盖全民、融入生活，统筹建设全民健身公共设施，继续制定实施全民健身计划，大力发展群众喜闻乐见、适合不同人群和不同地域特点的运动项目，扶持推广太极拳、健身气功等民族民俗民间传统运动项目，推动全民健身生活化；又要科学指导、分类实施，普及科学健身知识和健身方法，促进青少年、妇女、老年人、残疾人以及职业群体等重点人群的体育活动和体质健康干预计划，建立完善匹配不同人群、环境、身体状况的差异性运动处方库，推动形成体医结合的疾病管理与健康服务模式[2]。

（三）恪守健康优先的生产模式

劳动者身心健康是经济活动的重要基础，良好的健康状况才有利于提高劳动生产率，以牺牲生命健康为代价的生产模式决不可取。近年来我国工作节奏加快，劳动者亚健康广泛存在，安全生产伤亡、过劳死、英年早逝的消息亦不绝于耳，尘肺病和职业中毒呈现高发势头，健康优先的警钟必须长鸣。一是秉持健康优先的工作原则。习近平指出，“我们每个人都需要在工作和休息之间寻求平衡。这可以令我们精力充沛，并帮助我们更好地工作。”[10]对个人及家庭而言，“身体是革命的本钱”，离开健康一切都毫无意义，千万不要“年轻时候拿命换钱，年老时候拿钱换命”。二是严守健康优先的生产原则。企业经济产出的基本支撑是健康的人力资源，所以要秉持“员工健康优于一切”的理念，重点行业和产业尤其要落实安全生产、卫生生产的主体责任，加快构建风险等级管控、隐患排查治理两条防线，推进职业病危害源头治理。三是构建健康优先的劳动关系。当前我国工作强度较高、无偿延时加班、劳动报酬较低、体面劳动缺失等普遍问题为生命健康带来了严峻挑战，这就要求政府主导带动多方面共同构建健康优先的和谐劳动关系。规范用人单位严守健康优先的生产原则，坚决摒弃企事业单位尤其是政府机关“5+2”“白+黑”等有损劳动者身心健康的生产理念；强化劳动者权益保障和劳动法律法规执行力度，深入开展用人单位职业健康促进工作，预防和控制威胁危害健康的生产行为发生。

总之，新时代建设健康中国是一项系统工程，坚持中国特色卫生与健康发展道路，首先要坚持健康优先，加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现健康与经济社会良性协调发展[2]，客观上也为全球健康治理与全球健康促进贡献出中国智慧和中国力量。

[参考文献]

[1] 习近平.把人民健康放在优先发展战略地位 努力全方位全周期保障人民健康[N].人民日报，2016-08-21.

[2] 中共中央国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》[N].人民日报，2016-10-26.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[4] 郭清.“健康中国2030”规划纲要的实施路径[J].健康研究，2016（12）：601-604.

[5] 曾渝.健康管理学[M].北京：人民卫生出版社，2013：1-14.

[6] World Health Organization.Health in All Policies： Framework for Country Action[EB/OL].http：//www.who.int/health promotion/ framework for country action/en/.

[7] 李军.专家建议以“健康优先”理念深化环保制度改革探索健康风险管理倒逼机制[N].中国环境报，2015-08-04.

[8] 华林.健康中国2030：绘制全民健康蓝图[N].中国社会科学报，2016-09-08.

[9] 李志伟，王锡群.“野蛮其体魄、文明其精神”与中国梦的几点认识[J].运动，2014（2）：2-3，9.

[10] 胡晓青.习近平眼中的健康中国[N].生命时报，2016-08-23.

Research on the Governance Strategy of Health Priority

Yuan Nianyi1，Lu Wanjun2，Ma Jinhui1

（1.School of Management，Hainan Medical University，Haikou 571199，China；2.School of Public Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract： To build Healthy China，we must first adhere to health priority. Through the comprehensive analysis of micro levels in the macro situation，the specific embodiment of the health priority areas is obtained. Then，this paper suggests that the top-level design of health priority should be strengthened from legal system，development strategy and health policy，and that the policy support of health priority should be improved from public policy，industrial policy and environmental policy，and that we should make great efforts to achieve health priority in life and production from the way of life，sports and the way of production，and form a strong joint force to speed up the construction of Healthy China.

Key words： Healthy China； health priority； top-level design； policy support； life and production

（責任编辑：李 萌）