优化人大常委会组成人员结构的对策建议

曲知正 张升忠

党的十九大提出“优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”的重大部署，对于强化人大常委会议事力度，提高议事质量，具有十分重要而深远的意义。本文围绕如何优化组成人员结构作一研究探讨。

一、当前组成人员结构方面存在的问题与成因分析

1.专兼职比例不够合理。以青岛市为例，十五届人大常委会组成人员47人（以下数据截至2015年11月底）中，专职委员（泛指专门从事人大工作的）为24人，兼职委员为23人，专兼职比例为51：49。兼职委员多，在一定程度影响了常委会的工作质量和效率。经统计，召开常委会会议（24至28次）时，请假缺席的委员平均为9.2人次，占组成人员总数的19.5%，其中，兼职委员占到请假人员总数的94%。缺席人员多，使得人大常委会对有关报告的审议不够充分，有损人大常委会议决事项的严肃性和权威性。当前，影响兼职委员作用发挥的主要因素如下。

一是履职的时间和精力不够。人大工作政治性、法律性和知识性都很强，人大常委会组成人员责任重大，如要履好职，需要花费大量的时间和精力来从事人大工作。然而，人的时间和精力都是有限的，兼职委员的本职工作与人大工作在时间上时常发生“撞车”，力不从心，迫使他们在时间和精力上进行选择，而不管如何选择都会顾此失彼，都有悖于公共伦理、公共道德和职业道德，或影响本职工作，或影响人大工作，或两者都受影响。若一人身兼数职，影响就更大。

二是履职的动力和积极性不足。兼职委员多数是单位的主要负责人或业务骨干，他们的工作都有硬指标、硬任务，并与自己的工资福利和晋升奖励挂钩，干得好坏直接影响其切身利益。因此，他们只能把主要精力和时间放在本职工作上。对于人大工作能干多少算多少，存有较大的随意性，很难完全履行其作为人民利益代言人的职责。有的委员甚至仅满足于獲得“常委会组成人员”的政治身份，当作“荣誉称号”，乐于当“特殊代表”，别人举手我举手，别人鼓掌我拍手，成为群众所称的会议代表，甚至当“哑巴委员”，没有真正行使当家作主权利的神圣职责。

三是履职的环境和条件不尽如人意。兼职委员虽然本职工作不在“一府两院”，但都来自党群机关、企事业单位或某个社会团体，归属某一部门或行业等，许多还是部门的一把手或某个系统、行业的头面人物，肩负着为本系统或本行业谋利益、谋发展的重任。正是这种职务和工作的双重性、多重性，往往使他们在履行委员职责时，或多或少会受到部门或行业利益、自身利益的诱导和周围环境的制约，二者很难做到协调统一，不同程度地妨碍他们行使职权的客观性、公正性。因此，要更有效地发挥人大常委会的各项职能，必须着力提高人大常委会专职委员的比例。

2.年龄结构不尽合理。47名组成人员中56岁以上的有24人，占51.1%（其中，58岁以上为16人，占34%，绝大多数在下一次换届时因年龄原因，将退出常委会）；51～55岁的有16人，占34%；50岁以下的只有7人，占14.9%，平均年龄高于政府、法院、检察院组成人员，由此产生一系列弊端。

一是大进大出问题突出。组成人员即将触及退休年龄的人员多，造成许多组成人员齐上齐下。人大常委会工作的法律性强、程序严密，组成人员大换届后，新成员必须花大量精力，从头开始摸索，熟悉有关业务，严重影响了人大工作的连续性。

二是开拓创新能力偏弱。年龄偏大的人，其精力与接受新信息、新生事物的能力较年轻人来说要慢，思考问题、开展工作乃至作出决策，喜欢凭经验，这在某些时候会影响人大常委会决策的准确性、创新性。

三是工作动力受到影响。把年龄即将到杠，从党委、政府退下来的干部转为人大常委会专职常委会委员，他们晋升机会渺茫，失落感较为强烈，工作的原动力不足，影响了反映民情社意、为民请命、为民执政的干劲。

四是干部交流渠道不畅。组成人员中人大机关干部的平均年龄为56岁（除1人为49岁外，其他人都在51岁以上），58岁以上为10人，占42%。由于年龄普遍偏大，从人大常委会交流到党委政府的可能性很小，给干部心理上造成了“在人大工作意味着退居二线”“应多种花少栽刺”的负面影响，在一定程度影响了干部的进取心。同时，也使一些党委政府的年轻优秀干部不愿到人大来工作，以致人大在财政预算、审计、法律等业务性较强的领域引进不了急需的高级专业人才，弱化了监督力度。

五是正常履职难以保证。有的年龄较大、身体素质较差的组成人员在每年6次，一次两三天的常委会会议期间频繁请病假，更谈不上经常从事调查研究、进行视察、参加执法检查等工作。个别委员思想僵化，对新知识、新情况、新问题、新动态学习了解不多，审议议案与时俱进的精神不够，也影响了整个常委会班子的结构完整。

3.职业构成不够合理。人大常委会的主要任务是立法、监督、依法讨论决定重大事项、人事选举任免等工作，整体上属于社会科学的范畴，需要大量的专业知识和职业素养，而这并非是进入人大常委会后经过短期培训就能胜任的。目前，在人大常委会组成人员的选举中，考虑更多的仍是政治素质、代表阶层和转岗安排，职业构成和知识结构、能力结构尚未引起足够重视。23名兼职委员中专门从事法律（律师）、财经行业的仅有6人，占26%，缺乏既熟悉法律又有丰富执法经验的人才、既懂财政金融知识又有丰富经济管理工作经验的人才、既精通人大理论又有人大工作实践经验的人才。

经对2014年和2015年10次常委会组成人员审议发言情况统计表明：在对条例草案、决议决定、专项报告的59次审议中，组成人员作出有建设性意见建议发言20次以上的，专职委员为15人，占专职委员的62.5%，兼职委员为6人，占兼职委员的26%；10次以下的专职委员为0人，兼职委员为15人，占兼职委员的65.2%；其中5次以下的为9人，占兼职委员的37.5%。

由此可见，一些兼职委员长期处于业余和被动

应付的状态，工作中难以提出有价值的见解和意见，使常委会的工作质量和效果也打了折扣，从而弱化了国家权力机关的效能和威信。

二、优化人大常委会组成人员结构的建议

1.增加专职委员比例。建议结合人大换届工作，不仅要按法律规定，将组成人员足额配齐，而且要逐步将人大常委会专职委员的比例提高到60%以上，进一步加强专门从事人大常委会工作的人员力量。

2.优化人员年龄结构。一是保留上届主力。换届时应尽可能把上一届常委会中尽职尽责履职、作用发挥突出的优秀成员推荐为新一届常委会组成人员，保持工作连续性。二是拓宽选拔视野。应适当考虑将具有良好的政治素质、丰富的工作经验、较强的议事能力、工作实绩突出的人大机关工作室副主任充实到人大常委会组成人员中，更好地发挥专业人才的作用。三是打破职级限制。可将党委政府中热爱人大工作，年富力强，有深厚的法律、经济、管理知识和工作经验的优秀副局级和正处级干部推荐为常委会专职委员候选人，在年龄上形成梯形结构，进一步增强常委会的工作活力和战斗力。

3.精心选配兼职委员。鉴于各个岗位的一把手责任大、任务重，难有精力真正履行委员职责。建议在考虑党群部门和企事业单位的常委会组成人员时，可将了解人大工作、知识层次高、工作能力强、有思想能干事的副职选入常委会，对于履职优秀的可原地提拔也可交流提拔，使他们既有压力又有动力，真正发挥应有作用。同时，要求其所在单位适当减轻其工作量，让其本人至少有四分之一以上的精力从事人大常委会的工作，确保工作质量。

4.合理搭配人才结构。在组成人员的知识结构和能力结构上，应吸收经济、法律、社会管理、教育、科技、文化等方面的不同层次、不同类型的优秀人才，形成组成人员之间知识结构、能力结构互补，以保证集体议决重大事项所需。一是新立法法明确了地方立法权的边界，规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，因此，作为设区的地方人大常委会应侧重增加城乡建设与管理、环境保护方面的人才，以满足立法工作的新要求。二是为发挥下级人大干部的专业优势，建议控制本级直属单位在人大常委会组成人员中的名额比例，吸收1～2名实绩突出的下级人大常委会主任进入本级人大常委会，更好地体现基层的社情民意。三是要进一步加强组成人员学习培训，不断提升组成人员的履职素养，并积极挖掘其工作潜力，充分发挥他们的作用。

5.发挥转任委员作用。对于从党委政府转任人大常委会、专门委员会的专职委员，应不占人大机关的编制，在编制总量内单列管理。原则上与原单位脱离关系，其工资福利待遇由人大常委会机关予以保障。这样做既符合责、权、利相统一的原则，又避免了工作中不必要的忌讳，便于公正履职。另外，要根据工作分工，实行坐班制，安排这些专职委员参加所在专门委员会的日常工作，充分运用其专业特长，在立法、监督等工作中发挥更大作用。如可结合专题工作，由专职委员牵头，与部分有相应专长的人大代表组成工作小组，进行深入研究，既能拓宽联系代表渠道，又能吸收民意、集中民智，形成高質量的工作成果。

6.完善干部交流机制。在转任专职委员的任期上，既要考虑让其能够有一定的时间熟悉工作，又要考虑打破届终制，在需要时可调任党政领导职务，建立能进能出的干部交流使用机制，吸引更多优秀的党政机关干部到人大任职。同时，建立完善人大干部培养交流机制，将民主意识强、履职能力强、工作水平高的干部，交流到党政机关去任职，进一步提升

人大干部的工作积极性和创造性。

7.建立健全考核机制。建立对组成人员的考核监督评价体系，量化工作标准，建立履职档案，严格考勤考核，完善奖罚措施。推行常委会组成人员履职情况通报和年终述职制度，每半年通报一次参加会议和重大活动的出勤情况以及审议发言（口头和书面）情况，年终进行述职和总结表彰。每年评选5～8名履职模范，以常委会名义进行表彰嘉奖，并通过各种媒体进行宣传报道，进一步激发组成人员依法履职的主动性和创造性。对召开常委会或视察调研时请假多、应付多、发言少、作用小的委员，采取谈话提醒、组织劝退等措施，并将组成人员的履职实绩作为推选下一届候选人的重要条件，确实解决干好干坏一个样、“终届制”甚至“终身制”的问题，不断推进人大常委会工作再上新台阶。

（作者分别系山东省青岛市人大常委会研究室主任、青岛市人大工作理论研究会副理事长兼秘书长，青岛市人大常委会研究室副主任、青岛市人大工作理论研究会常务理事、副秘书长）