日本“政官关系”异变的后果

廉德瑰

日本的“官僚”，就是国家公务员，给人的印象一向是独立、清正、专业和高效，但在近段时期安倍内阁不断爆出丑闻的背景下，他们的形象开始发生变化，日本的“政官关系”已出现扭转，官僚由国家与社会的“稳定器”演变成了与腐败政客同流合污的官吏，其演变过程值得深思。

首先，从“政官分离”到官僚主导。日本历史上在“大化改新”之后全面引入隋唐政制，逐渐形成贵族制。明治维新以后，日本派“岩仓使团”到欧美考察，借鉴俾斯麦的做法，重视对军队和产业的控制，强化了官僚队伍，建立了近代行政机关。二战以后，日本实行政务和事务相分离的原则，政党政治家由选举产生，是政治的实际主导者，他们可以担任大臣和行政政务官，对决策的成败负有政治责任。而官僚则由考试选拔，是政策形成与执行的主体，他们晋升的最高职位是事务次官，是政务官的助手，对于决策的成败通常仅负法律和业绩上的责任。

更主要的是，官僚须在政治上保持中立，不依附于任何政党和政治势力，这是事务官与政务官的本质区别。大臣伴随选举的结果和政局的变化经常变动，但官僚却保持着相对稳定性，所谓“铁打的官僚，流水的大臣”。其结果是议员大臣表面上领导官僚，实际上沦为官僚的傀儡，形成日本特有的“官僚主导”现象，民选议员被架空，大臣的主要工作就是在官僚拟好的文件上签字。

其次，从官僚主导到“政官合一”。本来“政官分离”是一种议员大臣与职业官僚之间互相制约的机制，但在日本由于议员们专注于选举，疏于理政，官僚成了行政事务的主导，议员对官僚产生了依赖，官僚对议员进行政治利用，两者形成了利益共同体，执政党必然与官僚发生融合。

这一点，在长期执政的自民党身上有明显反映，自民党长年与官僚合作，两者之间政策与人事的沟通与流动频繁，不仅自民党的政策意图通过官僚执行，官僚的政策意向也通过自民党执政得以实现，尤其是自民党的议员中有很多是官僚出身（官僚辞职后可以参加选举而转身成为议员）。吉田茂、岸信介、佐藤荣作、福田赳夫、大平正芳等都曾是官僚，据统计自民党议员里有大约一半是官僚出身，所以自民党从某种意义上说，也是个官僚的党。加上财界的渗入，日本实际上形成了“政官财”铁三角，互相之间进行利益输送，选民对这种现象深恶痛绝。

第三，从“政官合一”到“政高官低”。“政官合一”是“政官财”铁三角的一部分，官僚的主导难免产生官僚主义和政客的领导无能，所以，反官僚的舆论和势力不断涌现。民主党执政期间曾推行“去官僚化”，实行内阁主导，然而，在钓鱼岛“撞船事件”和“3·11大地震”发生时，官僚消极“怠工”，面对复杂的外交和天灾，政官之间缺乏沟通合作，民主党内阁手足无措，官僚想看民主党的笑话，置国家和国民利益于不顾，最后导致民主党下台。

安倍上台后在内阁府设立内阁人事局，规定各部门关键职位的任命都要由首相直接掌管，600多名厅局长考虑到自己的升迁，谁都不敢违背安倍的“旨意”，甚至出现“忖度”现象。日本文部科学省前事务次官前川喜平针对加计学园丑闻的发言，非常有助于理解这一现象，他说：“首相不方便自己说出来的事，我们就来替他办。”“忖度”受到国民的批评，也反映了官僚受制于安倍内阁，政官关系发生了反转，安倍利用官僚的支持解禁了集体自卫权，通过了安保法，还试图修改宪法。

总体来讲，日本的官僚队伍汇集了各类精英人才，他们具有扎实的专业知识，无论政局怎样变化，官僚阶层都保持稳定，是社会的“稳定器”。官僚主导固然有其弊端，但“政高官低”也会导致官僚的不作为，丧失独立性，使偏激的政客一意孤行，失去制衡作用。如何回归正常状态，使政官各司其职，互相制约，而不是互相勾结，更不是互相拆台，这是日本官僚制未来继续演变中面临的问题。▲

（作者是上海外国语大学中日韩合作研究中心执行主任）