乡村振兴背景下少数民族地区贫困治理的新思路

杨帆，徐伍达

(1.四川农业大学 管理学院，四川 成都 611130；2.西藏社会科学院 农村经济研究所，西藏 拉萨 850000)

我国是一个统一的多民族国家，民族自治地方面积占全国国土总面积的64%。民族地区通常指民族八省区，包括五个民族自治区即内蒙古自治区、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区和宁夏回族自治区，以及三个少数民族人口集中的省份，贵州、云南和青海。受生态环境、地理区位、社情民情、历史欠账等因素的综合制约，民族地区经济社会发展仍面临一些问题和困难，农村贫困呈现整体性、长期性、脆弱性、不稳定性等特征，一直是国家扶贫开发工作的重中之重与难上之难。2012年国务院扶贫办公布了新的592个国家扶贫工作重点县名单，位于民族八省区的有232个(占39.2%)，位于民族地区的(包括民族八省区、其他地区的民族自治州、自治县)的有299个(占50.5%)[1]。2015年，民族八省区常住人口占全国总人口的比重为14.2%，而其贫困人口的比重却占到全国农村贫困人口的32.5%，接近三分之一；农村贫困发生率12.1%，比全国农村平均水平高出6.4个百分点[2]。解决好少数民族地区的贫困问题，不仅有利于改善少数民族人民的生活水平，促进少数民族地区乃至整个国家经济社会的持续、健康发展，而且是民族平等、民族团结、民族共同繁荣基本国策的具体落实与切实体现，更是社会主义公平正义的有力彰显，对国家的和谐稳定与长治久安具有重大战略意义。

表1 2010-2015年民族八省区农村贫困状况变化表(单位：万人、%)

资料来源：根据《中国少数民族地区扶贫进展报告2016》整理

当前，在乡村振兴战略和精准扶贫、精准脱贫基本方略的指引下，打赢脱贫攻坚战，实现到2020年全面建成小康社会，成为了举国上下万众一心的重要战略目标。在此背景下，少数民族地区的扶贫开发成为了当下精准扶贫工作的重要内容。即使2020年全面小康社会建成，进入“后小康时代”，[3]也不意味着我国就消灭了贫困。和世界其他国家一样，我国的贫困问题仍将长期存在，只不过是贫困的性质将会发生变化，减贫的战略也将随之调整罢了。在“后小康时代”，少数民族地区在全国范围内相对弱势的地位仍然决定了其是扶贫开发与贫困治理的重点区域。因此，对少数民族地区贫困治理思路转向、优化的思考，对实现全面建成小康社会和“后小康时代”的扶贫开发与治理以及顺利推进乡村振兴战略实现，均具有重要意义。

一、人类对贫困理解的发展：由单维向多维演进

贫困与人类发展历史相伴相随，人类的发展史在某种程度上就是人类不断战胜贫困、摆脱贫困的历史。人类对贫困的认识，也随着人类社会的不断发展而演变。早期的传统意义上的贫困主要通过收入来衡量，即若个体或家庭在一定时期内所获得的收入难以满足其最基本的生活需要即为贫困。随着扶贫实践工作和理论研究的深入推进，从收入界定贫困的弊端逐渐显露出来，譬如，收入精确获取困难，忽略了真实消费需求，等等。在此基础上，广义的多维度的人文贫困(human poverty)逐渐取代狭义的单维度的收入贫困，成为人们对贫困更全面、更科学的界定与认知。截止目前，贫困表现多维性的特征已经在国际社会逐渐形成了共识，即贫困不仅是收入匮乏，更是对人类发展权利、可行能力的剥夺[4]。

事实上，学术界对多维贫困的关注历史已较为长远。比如，Morris1979年提出的物质生活质量指数就包含了多维贫困思想[5]。但是，真正让多维贫困受到高度关注和重视的，则是诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森(Amartya Sen)将可行能力纳入贫困分析框架中的开拓性研究[6,7]。森将贫困界定为可行能力的缺失，这种可行能力是从多个维度构成人有价值生活的“功能性活动”的各种组合。基于森等人的多维贫困思想，联合国开发计划署(The United Nations Development Programme，UNDP)在1990年建立了人类发展指数(human development index，HDI)，并在此基础上开发了人类贫困指数(human poverty index)，从多个维度衡量和判断一个国家或地区的贫困状况[4]。2010年，UNDP又在对人类发展指数和人类贫困指数扩展的基础上，与英国牛津大学合作开发推出了“多维贫困指数”(multidimensional poverty index，MPI)，从3个维度(健康、教育和生活水平)共10个指标来衡量贫困[8]。由此，基于MPI指数的多维贫困测量，在全球范围内纷纷展开，掀起了多维贫困测度研究的热潮[9,10]。

我国农村贫困监测也采用了多维标准，利用一系列指标监测贫困状况和变化，包括收入与支出、生产生活条件、农村基础设施和基本公共服务、社会公平等多个方面。民族地区脱贫标准的制定需要考虑到本地区的经济发展水平、收入分布状况、居民消费生活方式等特殊情况。以西藏为例，在国家确定的“两不愁、三保障”(即稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，确保其义务教育、基本医疗和安全住房有保障)基础上提出了“三不愁、三有、三保障”，“三不愁”即不愁吃、不愁穿、不愁住，“三有”即有技能、有就业、有钱花，“三保障”即义务教育、基本医疗、社会保障。*资料来源：中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/05/content_5039774.htm。

二、少数民族地区贫困多维性的表现与成因

少数民族地区贫困表现的多维性正逐渐受到关注与重视，除了自然环境、地理区位制约导致的物质贫困以外，人口快速增长、人力资本欠缺导致的能力贫困，传统价值观念和生活方式束缚导致的精神贫困以及历史因素的限制与累积等，也是少数民族地区农村贫困呈现整体性、长期性、脆弱性、不稳定性的重要原因。

(一)自然环境、地理区位制约导致的物质贫困

虽然环境决定论的贫困归因已经被学术界逐步摒弃，但不可否认的事实是，我国贫困地区几乎无一例外地分布在自然环境恶劣的地区，贫困与生态环境脆弱呈现出高度的耦合特征，少数民族贫困地区更是如此。这些地区既是我国重要的生态屏障区，往往也是生态环境脆弱区、自然灾害高发区，土地贫瘠，自然生产力低下，农业资源匮乏，在没有现代农业科技的介入下，人们从土地上获取收益非常困难。为了生存，当地居民不得不采取毁林毁草、广种薄收的生计策略，不断扩大耕地面积，导致资源被破坏，环境不断退化，陷入“贫困-环境-发展”的恶性循环难以逃脱[11]。边远封闭的地理区位加上通达性较差的交通，导致了市场交易费用的偏高，造成少数民族地区贫困人口与外界的交易机会少，限制了劳动分工和市场范围的扩展，致使这些地区难以发挥其比较优势，形成所谓“富饶的贫困”[12]。根据《民族发展蓝皮书：中国民族发展报告(2016)》的报告，虽然2014至2015年少数民族地区的发展速度超越了全国和西部，但受发展能力底子薄、发展条件基础差等制约，少数民族地区总体经济实力与发达地区依然存在显著差距[13]。

(二)人口快速增长、人力资本欠缺导致的能力贫困

人口快速增长、人力资本水平低下容易导致贫困发生，而且容易出现“人口激增-人力资本低下-贫困”的恶性循环。根据加里·斯坦利·贝克尔(Gary Stanley Becker)的“质量-数量替代”理论，人口的快速增长一般会促使父辈减少对子辈的教育投资，导致子辈的人力资本低下，出现贫困的代际传递，降低全社会的人力资本积累速度[14]。相关人口普查与统计表明，我国少数民族地区人口增长速度较快。第五、六次全国人口普查数据显示，从2000年到2010年，我国汉族人口增加了6.7千万人(增长5.7%)；各少数民族人口增加了7.4百万人(增长6.9%)，少数民族人口增长率高出汉族人口增长率1.2个百分点。与此同时，少数民族人口占全国总人口的比重也在不断增加，1964年仅为5.8%，到2010年第六次全国人口普查时已上升到8.5%。与贝克尔“质量-数量替代”理论相契合的是，人口过快增长的另一面，是少数民族地区人力资本水平的低下。相关研究表明，进入21世纪以来，各少数民族人口的受教育水平呈现较大幅度提升，但与全国和汉族比，目前6岁及以上的少数民族人口中，接受过初中及以上学校教育的人口比例仍然偏低，少数民族人口的平均受教育年限、技能劳动力占比也依然偏低[15]。另外，少数民族贫困地区的自然环境恶劣、医疗卫生条件(包括医疗卫生设施和医务人员技能水平)较差，并常处于地方病高发区，也导致人口身体素质不高。由于人力资本的短缺，导致了众多少数民族人口的营收能力有限，难以从外部环境中获取能够维持基本生存的收入，从而陷入贫困。

(三)传统价值观念和生活方式束缚导致的精神贫困

受地理偏远、交通不便、语言障碍等的限制，大部分少数民族贫困地区的人们与外界的联系较少，眼界受到限制。受祖辈世代传承下来的生活方式、生活习俗的影响，形成了以相对低物质供给为特征的经济社会文化生存性均衡，表现出很大程度的“现代性伦理”缺失[16]。在外界看来，大多数贫困人口安于现状，生活期望值不高，温饱成为其理想追求，但这其实是有其内在逻辑的。此外，长期的游牧和农耕生活方式，导致人们不太愿意受到时间和工作的约束，容易养成自由但相对散漫的习惯，脱贫致富的主观能动性难以实现自我激发。少数民族地区贫困人口的这些心理、精神和行为特征，基本符合美国人类学家奥斯卡·刘易斯(Oscar Lewis)提出的贫困文化理论[17]。

除了上述三大主要原因，历史因素也是少数民族地区脱贫困难的重要原因。一方面，从社会发育历程来看，许多少数民族进行的是跳跃式发展，直接从奴隶社会、封建社会甚至原始社会“一步跨千年”，过渡到社会主义社会，未能经过完整的社会发展阶段，社会发育程度普遍偏低，受历史传统的影响程度较深。因此，在从传统农业向现代农业转化、小农经济向市场经济转化的过程中，他们的心理素质、思维方式、应变能力等都显得很不适应，最终表现为市场适应能力差、自我发展潜力弱，导致贫困发生。另一方面，从历史上历代王朝的统治政策来看，大多对少数民族采取了不同程度的反向倾斜，文化上歧视，政治、军事上压迫，造成少数民族往往分布在自然环境较差的高寒、边远山区。这不仅造成了少数民族地区远离商品交易中心，市场发育程度低，商品成本较高，在市场竞争中处于不利地位；而且使得长期生活在这些交通不便、信息失灵的封闭环境中的少数民族形成了比较保守的思维意识，难以融入当今的信息社会和经济全球化浪潮中，严重阻碍了他们对外开放和对新生事物的接受能力。由此可见，虽然将历史因素纳入到对少数民族地区贫困原因的分析中，但具体内容并未逃脱前文分析的3个方面，只不过在引入了时间维度后能更好地进行进化论式的发展图式建构[18]。

三、少数民族地区贫困治理的新思路

综上可见，多维性是少数民族地区贫困的显著特征。因此，少数民族地区的贫困治理需要创新思路，摒弃传统上单一的从经济维度进行“输血式”援助的思维模式，在多维识别贫困人口、精准分析致贫原因的基础上，不仅从经济维度，更从能力、精神等多个维度出发，尊重贫困对象的主体性，调动其主观能动性，实行“输血式”与“造血式”相结合的多维帮扶，最终实现稳定的可持续脱贫[19]。

(一)多维识别贫困人口

首先，要构建合理的多维贫困识别指标体系。在遵循科学性、代表性、多维性、数据可得性等原则基础上，采取量化指标、定性指标与村民代表民主评议相结合等方法，将各级政府的方针政策与不同少数民族地区的异质性相结合，构建合理的多维贫困识别指标体系。其次，要清晰划定贫困临界判断标准。以社会公认的基本生活水准及其实现的可行能力为依据，划定贫困临界判断标准。再次，要培训一支训练有素的贫困识别工作队伍。贫困识别是一项理论性与专业性很强的工作，对工作人员具有较高的业务素质要求，贫困识别的准确率，在很大程度上就是由贫困识别工作人员的专业性决定的。因此，贫困识别工作队伍的业务培训很有必要。最后，要规范操作流程，保证信息质量。在贫困申请、入户调查、民主评议、公示监督、确认审核的过程中层层把关，严把信息采集质量，确保识别过程公开透明、公平公正，实现贫困识别准确、真实、可靠[20]。

(二)多维帮扶贫困对象

多维帮扶是指基于多维识别收集到的贫困信息，针对贫困维度和致贫原因，采取多样化的帮扶措施，帮助贫困者跳出贫困陷阱，实现多维脱贫。这要求，帮扶措施的设计、实施要遵循矛盾特殊性的要求，在坚持各级政府扶贫政策基本原则基础上，因地制宜、因时制宜、因户制宜、因人制宜，对处于不同地理环境、不同致贫原因、不同贫困深度和广度的贫困对象采取差异化的帮扶措施、帮扶手段和帮扶力度。同时，多维帮扶并不意味着是“眉毛胡子一把抓”，而是在抓关键、抓主流的同时，不放弃对支流、对次要因素的重视。根据“木桶效应”，只有最短的短板被补齐，木桶才可能装满水，少数民族地区贫困治理也是这样，只有每一个致贫因子得到有效治理，逃离贫困陷阱、摆脱贫困才会成为可能。此外，多维帮扶还要坚持精准扶贫与区域扶贫相结合的方式，一方面，要多维精准帮扶微观贫困个体，赋权增能，提升可行能力；另一方面，要加强宏观区域交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等基础设施建设投资，营造优良的区域发展环境[21]。

(三)多维协作扶贫管理

贫困是由多种因素综合造成的，单纯依靠某一方的努力不可能实现长期稳定脱贫，贫困治理需要多方协作，充分调动政府、市场、社会、贫困者自身的积极性。首先，政府的法定责任要求其必须协调好社会效率与公平的关系，在通过效率激发社会经济发展活力的同时，也通过分配调节彰显社会主义公平与正义，以维护社会的和谐稳定；其次，市场虽然讲求效率优先、优胜劣汰，但这也正是其在扶贫开发中的优势所在，市场能够优化配置扶贫资源，实现扶贫投入产出的最大化；再次，社会组织则具有政策宣传的客观优势、调查研究的独立优势、技能培训的专业优势和参与政府购买服务的组织优势。最后，贫困者自身也是其脱贫的主体力量，只有贫困者自身拥有了摆脱贫困的主观意愿，外界施加的协助其脱贫的资源、能力和机会，才会发生作用。因此，多维协作的扶贫管理，即是政府、市场、社会以及贫困者自身，按照分工原则，根据自身比较优势，各司其职，相互合作，互相监督，互相促进，以达成共同的目标，即贫困者脱贫。在具体的扶贫管理工作中，要充分依靠现代科学技术，利用“互联网+”信息技术，对贫困对象的脱贫进展、扶贫主体的帮扶工作等实现全程化、立体化、动态化管理，并建立迅捷的纠偏机制，及时纠正出现的偏误[22]。

(四)多维考核稳定脱贫

从我国现行的绝对贫困标准来看，脱贫首先意味着收入要达到以2011年2300元不变价为基准进行调整的额度；从多维脱贫的角度来看，脱贫还意味着要在住房、饮水、教育等多个维度同时跃过各自的贫困临界线。这意味着脱贫考核也应该是多维度的。根据森的可行能力理论，收入虽然是脱贫与否最直接的显性标志，但可行能力的提升才是稳定脱贫的可靠保障。因此，在脱贫考核中，应对可行能力指标赋予更高的权重。在具体的考核评估上，应该坚持客观公正的原则，依托专业的社会第三方评估机构执行，建立利益相关者回避机制，杜绝利益相关者左右考核结果，影响考核公正。同时依靠乡村振兴战略的实施推进，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求巩固脱贫成效，形成脱贫长效保障机制，确保脱贫对象稳得住不返贫、有保障能致富。

四、结语

当前，按照中央的统一部署，在乡村振兴战略和精准扶贫、精准脱贫基本方略的指引下，打赢脱贫攻坚战、实现到2020年整体消除绝对贫困正在紧张、有序、强力推进。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，乡村振兴，摆脱贫困是前提。绝对贫困消除，既为乡村振兴提供了起飞动力，也是乡村振兴实现的底线标准；与此同时，乡村振兴战略的实施又为可持续稳定脱贫提供了长效保障机制。习近平总书记提出的“决不让一个少数民族、一个地区掉队”成为开展民族地区精准扶贫、精准脱贫的坚强指引。少数民族地区物质贫困、能力贫困、精神贫困等多维交织，贫困成因复杂多样，要求开展多维贫困治理。通过多维识别贫困人口，多维帮扶贫困对象，多力协作扶贫管理，多维考核脱贫成效，最终实现少数民族地区稳定脱贫持续发展，同全国人民一道共赴小康。在具体的实践操作中要开展综合贫困治理，短期内要大规模投放教育、医疗等非竞争性的公共资源，加强基础设施建设，将到户到人精准扶贫和区域重大扶贫工程相结合，弥补少数民族地区长期以来的公共福利缺失，提升人力资本，改善能力贫困和物质贫困；长期来看，需要循序渐进地消除贫困文化，弥补“现代性伦理”缺失，实现在精神上脱贫。

参 考 文 献

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