生态环境损害赔偿磋商、诉讼与检察公益诉讼

文 王小钢 宋丽容

由于大量的自然资源属于国家所有的法律现实，我国政府及其行政部门可以通过开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼来追究生态环境损害赔偿责任。

2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下文简称《改革方案》。《改革方案》规定，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文简称《检察公益诉讼司法解释》）自2018年3月2日起施行。检察公益诉讼涵盖生态环境和资源保护类的民事公益诉讼和行政公益诉讼。在生态文明建设的背景下，如何发挥生态环境损害赔偿磋商、诉讼与检察公益诉讼在环境治理中的协同作用，是环境法学研究的一个重要课题。因此，有必要从学理上厘清生态环境损害赔偿磋商、诉讼与检察公益诉讼之间的关系。

生态环境损害赔偿权利人的权利来源

我国《宪法》第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。《物权法》第四十五至四十九条对自然资源国家所有权作出进一步的规定。按照我国宪法和法律规定，矿藏、水流、海域等大量自然资源属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权。《改革方案》规定，国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。由此可以看出，省级、市地级政府主张生态环境损害赔偿的权利来源于自然资源国家所有权。我国宪法和法律规定，由国务院代表国家行使自然资源国家所有权。当然，国务院可以授权省级、市地级政府代表国家行使自然资源国家所有权。

在学理上，生态环境损害赔偿权利人的权利来源于自然资源国家所有权，对省级、市地级政府开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼来说既构成授权也构成限制。一方面，省级、市地级政府受国务院委托代表国家行使自然资源国家所有权，有权开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼；另一方面，省级、市地级政府仅能在涉及国家所有自然资源的生态环境损害事项上开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼。在不涉及国家所有自然资源的生态环境损害事项上，省级、市地级政府无权根据《改革方案》开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼。换言之，在经过生态环境损害调查之后发现生态环境损害案件与国家所有自然资源无关的，省级、市地级政府及其指定的部门或机构无权根据《改革方案》与生态环境损害赔偿义务人进行磋商，也无权根据《改革方案》向法院提起生态环境损害赔偿诉讼。

生态环境损害赔偿诉讼的法律性质

生态环境损害赔偿诉讼是一种特殊的诉讼，生态环境损害赔偿权利人的权利来源于自然资源国家所有权，但是权利人索赔的生态环境损害不仅是国家利益损害，而且是社会公共利益损害。《改革方案》规定，生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。在地表水、地下水、森林、植物、动物属于国家所有自然资源的情况下，生态环境损害中的地表水、地下水、森林等环境要素和植物、动物等生物要素的不利改变，可以视为是对自然资源国家所有权的某种损害，因而也可以理解为是国家利益损害。

5月3日，志愿者在浙江仙居县淡竹乡的永安溪支流河段清理河道。永安溪一度遭受污染和破坏，当地自2012年起对永安溪生态保护与建设工作开展监督，经过整治，生态环境得以较为明显地恢复。CNSphoto供图

在不涉及国家所有自然资源的情况下，大气、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，可以理解为是对社会公共利益的损害。此外，生态环境损害中的生态系统功能退化，是对作为公共物品的生态环境功能的损害，是一种典型的社会公共利益损害。从生态环境损害定义可以看出，生态环境损害不仅是国家利益损害，而且是社会公共利益损害。总体上，生态环境损害是一种生态环境公共利益损害。简而言之，生态环境损害赔偿诉讼是一种以自然资源国家所有权为赔偿权利人的权利来源，以生态环境公共利益损害为救济对象的特殊诉讼。

检察公益诉讼的法律性质

《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向法院提起诉讼。《行政诉讼法》第二十五条规定，检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察院机关依法向法院提起诉讼。由此可以看出，检察机关提起公益诉讼的权利来源是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》赋予检察机关的公益诉讼实施权。

在民事公益诉讼中，检察机关代表社会公共利益，法律规定的机关和有关组织也代表社会公共利益。在学理上，法律规定的机关和有关组织以及检察机关在民事公益诉讼中都是社会公共利益的代表，都是社会公权力的代表。法律规定的机关和有关组织以及检察机关提起民事公益诉讼的权利来源都是《民事诉讼法》赋予的民事公益诉讼实施权。《行政诉讼法》将行政公益诉讼实施权仅仅赋予检察机关，检察机关目前是提起行政公益诉讼的唯一主体。在行政公益诉讼中，检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全领域代表社会公共利益，在国有财产保护、国有土地使用权出让领域代表国家利益。

简而言之，检察民事公益诉讼是一种以《民事诉讼法》赋予的民事公益诉讼实施权为检察机关的权利来源，以社会公共利益损害为救济对象的特殊诉讼。检察行政公益诉讼是一种以《行政诉讼法》赋予的行政公益诉讼实施权为检察机关的权利来源，以国家利益损害或社会公共利益损害为救济对象的特殊诉讼。检察行政公益诉讼旨在督促行政机关依法履行职责。

生态环境损害赔偿磋商、诉讼与检察民事公益诉讼之间的关系

鉴于生态环境损害赔偿权利人的权利来源是自然资源国家所有权，《改革方案》一方面规定国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，另一方面规定国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为生态环境损害赔偿权利人。根据所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，生态文明体制改革的趋势是自然资源资产所有者和监管者分开。将来可能经常出现受国务院委托代行自然资源资产所有权的部门作为生态环境损害赔偿权利人。此外，《改革方案》规定，省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作；省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。在学理上，这可以理解为生态环境损害赔偿权利人（省级、市地级政府）将生态环境损害赔偿诉讼实施权授予省级、市地级政府指定的部门或机构。

由于大量的自然资源属于国家所有的法律现实，我国政府及其行政部门可以通过开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼来追究生态环境损害赔偿责任。在现代行政国家中，政府还可以作为行政监管者以履行行政职责的方式（例如行政代履行）来追究相关责任方的生态环境损害责任。在涉及国家所有自然资源的生态环境损害案件中，我国地方政府及其行政部门既可以选择通过开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼来追究生态环境损害赔偿责任，也可以选择以履行行政职责的方式来追究相关责任方的生态环境损害责任。具体选择哪一种追究生态环境损害责任的方式取决于地方政府及其行政部门的自由裁量。自由裁量权在一定程度上意味着行政判断的优先性。因此，在涉及国家所有自然资源的生态环境损害案件中，检察机关不宜以检察建议的方式督促生态环境损害赔偿权利人及其指定的部门或机构开展生态环境损害赔偿磋商。

《改革方案》规定，生态环境损害赔偿磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。经过生态环境损害赔偿磋商未达成一致，省级、市地级政府及其指定的部门或机构不提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关最好也不要以检察建议的方式督促省级、市地级政府及其指定的部门或机构提起生态环境损害赔偿诉讼。在这种情况下，检察机关可以根据《民事诉讼法》和《检察公益诉讼司法解释》在经过诉前公告程序，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，检察机关可以提起民事公益诉讼，追究相关责任方的生态环境损害责任。

生态环境损害赔偿磋商、诉讼与检察行政公益诉讼之间的关系

当省级、市地级政府及其指定的部门或机构选择通过开展生态环境损害赔偿磋商和诉讼的方式来追究生态环境损害赔偿责任的时候，省级、市地级政府及其指定的部门或机构行使的是自然资源国家所有权，而非履行环境保护监督管理的行政职责。省级、市地级政府及其指定的部门或机构不开展生态环境损害赔偿磋商的，或者在磋商未达成一致时不提起生态环境损害赔偿诉讼的，检察机关不宜针对省级、市地级政府及其指定的部门或机构直接提起行政公益诉讼，要求省级、市地级政府及其指定的部门或机构与赔偿义务人进行生态环境损害赔偿磋商，或者要求省级、市地级政府及其指定的部门或机构提起生态环境损害赔偿诉讼追究赔偿义务人的生态环境损害赔偿责任。

检察机关在生态环境损害案件中需要分辨行政机关行为的性质。如果行政机关是在根据《改革方案》开展生态环境损害赔偿磋商和赔偿，那么行政机关是在行使自然资源国家所有权。即使存在不开展磋商或在磋商未达成一致时不提起生态环境损害赔偿诉讼的情况，检察机关也不宜直接提起行政公益诉讼要求行政机关开展生态环境损害赔偿磋商或诉讼。当然，这不是说检察机关不可以在生态环境损害情形下提起行政公益诉讼。如果对生态环境损害案件负有环境保护监督管理职责的行政机关存在不作为或者违法行使职权的情况，并且致使社会公共利益受到侵害的，那么检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。经过检察建议程序，行政机关仍不依法履行职责的，检察机关应当向法院提起行政公益诉讼，要求行政机关依法履行环境保护监督管理职责。