法规建设：未成年人权益的坚实保障

◎大 鹏

未成年人是祖国的未来，民族的希望。党和国家历来高度重视未成年人保护工作，近年来出台了一系列保护未成年人的法律法规和政策措施，未成年人权益保护工作取得了积极成效。

《中华人民共和国民法总则》

2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过，同年10月1日开始实施。这标志着我国民法典的编纂工作迈出了坚实的第一步，对保护民事主体的合法权益，正确调整民事关系，维护社会和经济秩序，适应中国特色社会主义发展要求，弘扬社会主义核心价值观，具有十分重要的意义。

民法总则对未成年人保护主要有以下变化。一是将限制民事行为能力的未成年人的年龄下限由民法通则的“十周岁”下调为“八周岁”。这样规定的主要考虑：随着社会的进步和教育水平的提高，儿童的认知能力、适应能力和自我承担能力也有了很大提高，法律上适当降低年龄下限标准，符合现代未成年人心理、生理发展特点，有利于未成年人从事与其年龄、智力相适应的民事活动，更好地尊重未成年人的自主意识，保护其合法权益。二是完善了监护制度。监护是保护无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的合法权益，弥补其民事行为能力不足的法律制度。民法总则以家庭监护为基础，社会监护为补充，国家监护为兜底，对监护制度作了完善。明确了父母子女间的抚养、赡养等义务，扩大了被监护人的范围，强化了政府的监护职能，完善了撤销监护制度，并就遗嘱监护、协议监护、监护人的确定、指定监护、监护职责的履行等制度作出了明确规定。

此外，还规定了未成年人遭受性侵害诉讼时效的特殊起算点，即未成年人遭受性侵害的损害赔偿请求权的诉讼时效期间，自受害人年满十八周岁之日起计算。这一规定突出强调了对遭受性侵未成年人的保护，延长受害人主张权利的诉讼时效期间，能够有效保护性犯罪受害人的民事权益。

《中华人民共和国未成年人保护法》

该法于1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，建立健全了未成年人的家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护等体系，是未成年人保护的基本法。该法于2006年、2012年进行了两次修订。

《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》

为依法处理监护侵害行为，确保未成年人得到妥善的监护照料，2014年12月18日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部印发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（法发〔2014〕24号，简称《意见》）。《意见》的公布施行，标志着行政机关和司法机关在未成年人保护的协作配合方面又取得了新的进展，标志着我国未成年人国家监护制度的探索向更高层次迈进了一步，对于全面维护未成年人合法权益，促进未成年人健康成长，具有重大和深远影响。

《意见》分为五个部分，共44条。

第一部分为“一般规定”，规定了应当遵循的原则，定义了监护侵害行为，并对公安、民政、法院、检察院的工作职责作出规定。

第二部分为“报告和处置”，明确有关单位和个人在监护人侵害未成年人权益时的发现和举报义务；对公安机关受理举报、出警处置工作提出具体要求，明确了在紧急情况下，公安机关可以将未成年人带离实施侵害行为的监护人。

第三部分为“临时安置和人身安全保护裁定”，对公安机关带离的受侵害未成年人临时安置工作作出规定，明确了未成年人救助保护机构的具体职责，包括会商制度、家庭监护的教育指导工作。同时，还根据民事诉讼法有关诉讼保全的规定，对人身安全保护裁定的申请、受理、执行等作出规定。

第四部分为“申请撤销监护人资格诉讼”，规定诉讼主体资格、证据材料提供以及管辖法院。其中，根据民法通则等法律规定，列举了四类人员和单位具有诉讼主体资格。

第五部分为“撤销监护人资格案件审理和判后安置”，规定法院审理程序、审理期限、可以判决撤销监护人资格的具体情形、另行指定监护人的要求以及申请恢复监护人资格的条件。其中，恢复监护人资格的程序设置，目的是为了给父母改过自新的机会；规定法院在没有合适人员和单位担任指定监护人的情况下，应当指定民政部门担任监护人，明确民政部门的兜底责任。

《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》

2016年2月，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号，以下简称《意见》），对农村留守儿童关爱保护工作进行安排和部署。

《意见》抓住了农村留守儿童关爱保护工作中的突出问题和薄弱环节，针对完善关爱服务体系和健全救助保护机制这两个重点环节，提出了有针对性的政策安排和系统性的顶层制度设计，主要有以下突破性内容：一是强化家庭监护主体责任，依法提出加强家庭监护监督指导的政策措施，对于厘清家庭和政府的责任，督促外出务工父母依法履行监护职责，具有强烈的现实针对性；二是依法设计了包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等环节在内的救助保护机制，弥补了农村留守儿童关爱服务工作的政策短板，有助于遏制侵害留守儿童权益、冲击社会心理底线的极端事件发生；三是依次明确家庭、政府、学校和社会责任，构建家庭、政府、学校、社会齐抓共管的关爱服务体系；四是明确乡镇人民政府的属地责任。

乡镇人民政府是最基层一级政府，承担执行上级国家行政机关决定和命令，管理本行政区域内行政工作的职责，承担为人民群众提供社会管理和公共服务的属地责任。农村留守儿童家庭住所及日常学习生活都在乡镇人民政府属地范围内，乡镇人民政府应该为农村留守儿童及其家庭提供关爱保护服务，也能直接、快捷、有效地为农村留守儿童及其家庭提供关爱保护服务，这是政府责任的重要体现，因此《意见》突出了乡镇人民政府的属地责任，明确乡镇人民政府承担加强监护监督指导、进行重点核查、建立信息台账、开展评估帮扶等职责任务。

《意见》既强调了现行有效政策，又有新的措施安排，部门职责任务明确，组织保障措施有力，内容全面、重点突出，操作性较强。

《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》

困境儿童是儿童中的弱势群体，也是社会各界普遍关注的一个群体。做好他们的保障工作，使他们跟其他儿童一样健康成长意义重大。为此，2016年6月，国务院出台了《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号，以下简称《意见》），针对困境儿童面临的突出困难和保障工作中存在的突出问题，加强困境儿童分类保障，建立健全困境儿童保障工作体系。

《意见》共有四个部分：

第一部分是总体要求。主要是立足我国儿童保障工作的顶层设计，阐明了困境儿童保障工作的指导思想、基本原则和总体目标。

第二部分是困境儿童的分类保障政策。针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出具体措施。在生活保障方面，将困境儿童分类纳入孤儿保障、特困人员救助供养、最低生活保障、临时救助等范围。在医疗保障方面，对困难的重病、重残儿童，城乡居民基本医疗保险和大病保险给予适当倾斜，医疗救助对符合条件的适当提高报销比例和封顶线；对低保家庭儿童、重残儿童、纳入特困人员救助供养范围的儿童参保给予相应补贴。在教育保障方面，对于家庭困难的残疾儿童，积极推进包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育，推动建立随班就读支持保障体系。对监护缺失、监护不力和不当的困境儿童，分类明确了替代监护的责任主体和相应程序，同时对缺少监护人的服刑人员和强制隔离戒毒人员未成年子女等也做了安排。

第三部分是困境儿童保障工作体系。为确保惠及困境儿童的保障政策落到实处，把困境儿童保障工作做实、做细，《意见》提出，要构建县、乡、村三级工作网络，在县一级建立强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等机制，在乡镇一级建立困境儿童信息台账，在村（居)民委员会设立儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障最基层的日常工作，不断充实和提升基层工作能力。同时，要充分发挥群团组织优势，广泛动员社会力量，建立起覆盖城乡、上下联动、协同配合的工作体系。

第四部分是加强工作保障。提出了加强组织领导、能力建设、宣传引导等工作措施。

《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》

为更好保障广大残疾儿童权益、促进社会文明进步，2018年5月30日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究讨论了部署建立残疾儿童康复救助制度的有关情况，原则通过《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》。从今年10月1日起，对符合条件的0—6岁视力、听力、言语、肢体、智力等残疾儿童和孤独症儿童，包括经济困难家庭、福利机构收养的残疾儿童和残疾孤儿等，提供手术、辅助器具配置和康复训练等救助。救助经费纳入县级以上地方政府预算，中央财政给予适当补助。到2020年基本实现残疾儿童应救尽救。

我国有0-6岁各类残疾儿童167.8万人。儿童期是康复的黄金时期，通过早发现、早诊断、早干预，多数残疾儿童能显著改善功能，不仅可以减轻家庭经济、精神负担，更能正常上学、就业，为社会作出积极贡献。

“八五”以来，特别是党的十八大以来，在党中央、国务院高度重视下，残疾儿童康复被纳入残疾人事业发展规划，通过实施贫困残疾儿童康复救助项目，残疾儿童康复服务状况显著改善。但是，残疾儿童康复保障制度不健全，经济困难家庭的残疾儿童得不到及时康复，以及残疾儿童家庭因残致贫、陷入困境等问题仍十分突出。

《意见》按照党的十九大提出的“兜底线、织密网、建机制”的要求，着眼为残疾儿童接受基本康复服务提供制度性保障，提出了有针对性的政策措施。

《意见》共分三个部分，第一部分是总体要求，主要阐述了建立残疾儿童康复救助制度的指导思想、基本原则和总体目标。第二部分是制度内容，明确了救助对象、救助内容、工作流程、经费保障等。第三部分是组织实施，从组织领导、能力建设、综合监管、宣传动员四个方面提出具体要求。

《意见》起草过程中主要遵循以下原则：一是坚持保基本、兜底线。立足我国现实国情，将经济困难家庭的残疾儿童、儿童福利机构收养的残疾儿童和残疾孤儿等作为主要救助对象，将以减轻功能障碍、改善功能状况、增强生活自理和社会参与能力为主要目的的基本康复服务作为救助内容，既尽力而为，又量力而行。二是坚持统筹规划，分类指导。依据中央与地方共同财政事权改革要求，强调残疾儿童康复救助工作实行地方人民政府负责制，经费由县级以上地方人民政府纳入政府预算，中央财政对各地给予适当补助，同时规定由县级以上地方人民政府根据本地实际确定救助内容和标准，鼓励有条件的地方适度扩大救助对象范围。三是坚持有效衔接，补足短板。着力针对残疾儿童康复服务保障制度空白，将现有社会保障制度覆盖不到的服务内容作为主要救助内容，并与基本医疗保障、临时救助等制度做好衔接。四是坚持系统设计，整体推进。在推进残疾儿童康复救助制度建立的同时，着力推进残疾儿童康复服务能力及救助工作配套政策建设，加强安全、质量、资金等综合监管。