大市场监管模式下基层食品安全监管能力分析——以江西省为例

徐匡根 徐慧兰 上官新晨 周小军

1.中南大学湘雅公共卫生学院 湖南长沙 410078 2.江西省食品药品监督管理局 江西南昌 330029 3.南昌大学公共卫生学院 江西南昌 330006

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全。[1-3]党十八大提出，完善食品药品监管体制对食品药品实行集中统一监管制[4]，并在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。2014年6月，国务院决定实行工商登记制度改革，基层工商所管理职能应当逐步弱化。由于食品药品监督管理部门没有在乡镇设置机构，而工商部门乡镇机构职能正在弱化，为此，在严格控制编制总量不增、机构设置不增的情况，部分地区尝试进行整合工商、质监、食药监等部门力量，进行综合执法改革。党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。[5]近三年来，地方特别是县级政府推行“三合一”、“多合一”市场监管综合执法模式。据统计截止到2016年5月31日，独立设置食品药品监管部门县(市)进一步减少到40%。[6]江西省自2015年来，在县(市、区)级层面全部采取“三合一”模式，整合工商、质监、食药监三个部门组建市场监管局，并在原乡镇工商分局的基础上组建乡镇市场监管分局。基层是食品安全监管的重点，也是难点，点多、面广、任务繁重。乡镇市场监督管理分局是落实食品安全的主要实施主体，其监管能力直接关系到群众生命安全，也影响到政府形象。本文对机构改革后江西省822个乡镇市场监督管理分局食品安全监管能力现状进行了调查，并对相关问题进行了梳理和分析，以期为市场监管模式下建立统一权威的基层食品安全监管体制提供借鉴和意见。

1 资料与方法

本次调查采取普查法，对江西省11个设区市中中100个县822个乡镇市场监督管理分局进行了问卷调查。调查内容主要包括：基本情况、房屋建设、装备资源、人力资源等四个方面。本次调查由江西省食品药品监督管理局负责，各级食品药品监督管理机构与南昌大学公共卫生学院协助完成。调查前统一设计调查方案、统一培训、统一审核。调查组对回收问卷进行填写规范和逻辑问题审核，发现问题后对研究对象电话回访并修改问卷。

将收集的数据录入epidata3.1软件中，导入spss19.0建立数据库，运用spss19.0统计软件对数据进行描述性分析。

2 结果

2.1 县级“三合一”机构改革基本情况

改革前，江西省县级有工商、质监、食药监三个部门共300家，改革后，仅设置市场监督管理局100家，全部加挂食品药品监督管理局和食品安全管理委员会办公室牌子，比改革前精减机构2/3，食安办设置增加了40%，达到了全覆盖；改革前，乡镇没有食品药品监管机构，改革后在现有的822个乡镇、街道工商分局的基础上组建市场监管分局，并加挂食品药品监督管理分局牌子，为县(市、区)局的派出机构，每个基层分局平均有行政编制7.20名(表1)。

表1 “三合一”机构改革前后江西省基层(含县)食品监管机构及人员设置情况对比分析

(续)

2.2 监管人员数量及配置情况

江西省共有人口4 899.66万人，822个乡镇分局共有基层监管人员5 917人，监管42万家单位。按人口计算，每万人口配备监管人员1.21名，其中抚州最多，达到1.75人/万人，最少为鹰潭市，仅为0.72人/万人。按每名监管人员监管的平均对象数计算，平均每名基层一线监管人员承担71家食品药品监管对象的现场检查，其中赣州市、萍乡市基层一线监管人员工作任务最重，超过了100家监管对象的现场检查(表2)。

表2 江西省基层市场监管人员数量及配置情况

2.3 房屋面积用途情况

822个乡镇分局共有办公用房总面积423 242.2平方米，根据《食品药品监管乡镇(街道)派出机构办公业务用房建设指导意见》，按照编制定员人数分为三类：10人以下(含10人)为第一类，11～20人为第二类，21人(含21人)以上为第三类。按照标准：第一类不少于320平方米，第二类335～465平方米，第三类480平方米以上。第一类达标房屋数总计414个，达标率为62.9%，第二类达标房屋数为61.0个，总达标率为61%；第三类达标房屋数为42个，总达标率为63.6%(表3)。

表3 江西省822个乡镇市场监督管理分局房屋达标情况

(续)

注：房屋达标率=Σ[在用自有产权房面积>(标准自有产权房办公用房面积×机构编制人数+标准自有产权房特殊业务用房面积)的机构数]/总机构

2.4 装备分布情况

2.4.1 基本装备配置情况

根据《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》中明确规定，基层执法基本装备共计71种，其中标准执法基本装备18种，执法取证装备16种，快速检测装备31种，应急检测装备6种。822个乡镇分局基本装备总共有4 949项，装备配备率8.48%。其中执法基本装备共3 904种，装备配备率26.39%；执法取证装备共641种，装备配备率4.87%；快速检测装备共381种，装备配备率1.50%；应急专用装备共23种，装备配备率0.47%。装备配备率最高的市为抚州市，装备配备率达10.4%；装备配备率最低的市为萍乡市，装备配备率为6.44%(表4)。

表4 江西省822个乡镇市场监督管理分局食品安全监管基本装备配备情况

注：根据《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》，装备配备率=装备配备总数/(装备合计种数×地区食品乡镇派出机构个数)×100%

2.4.2 基本装备达标情况

统计结果表明， 822个乡镇分局达标的基本装备总共有2 856种，装备达标率4.89%。其中达标的执法基本装备共1 925种，装备达标率13.01%；达标的执法取证装备共430种，装备达标率3.27%；达标的快速检测装备共379种，装备达标率1.49%；达标的应急专用装备共1种，装备达标率0.02%。其中装备达标率最高的市为景德镇市，装备达标率为6.52%；装备达标率最低的市为新余市，装备达标率为4.14%(表5)。

表5 江西省822个乡镇市场监督管理分局食品安全监管基本装备达标情况

(续)

注：根据《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》，装备达标率=装备达标总数/(装备合计种数×地区食品乡镇派出机构个数)×100%

2.5 人力资源现状

2.5.1 性别、年龄分布情况

共有监管人员5 917人，其中男性4 753人，女性1 164人，男女比例4.08∶1；平均年龄45.09岁,其中男性平均年龄45.32岁，女性平均年龄44.19岁。按25岁以下、25～35岁，35～45岁、45～55岁、55岁以上五个年龄段进行分层，其中45～55岁共2 831人，占47.8%；其次为35～45岁1 718人，占29%。45岁以下人员最多的市为赣州市，共487人，占比44.1%；45岁以下人员最少的市为新余市，共42人，占比39.2%(表6)。

表6 江西省822个乡镇市场监督管理分局监管人员性别及年龄结构构成比(n,%)

2.5.2 学历专业构成情况

822个乡镇分局监督人员大专以下学历者1 324人，占总数的22%，大专以上(含大专)学历者4 593人，占总数的78%。大专以上(含大专)学历者以经济管理、法学、工商管理、会计专业为主，无专业人员占到22.4%，食品医药类专业仅占到7.3%(表7)。

3 讨论

改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节。建立统一的市场监管体系，主要目的是整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。[7]此次调查结果显示，江西省通过机构整合、职能调整，基层的食品药品监管机构、监管人员数量、办公场地等资源均有所增加，精减了机构，优化了执法资源，减轻了企业负担，提高了监管效能，综合执法改革取得一定的成效。但还应该从以下几个方面进行改进。

表7 江西省822个乡镇市场监督管理分局监管人员学历专业构成比(n,%)

3.1 创新监管方式，科学合理划分监管事权

调查结果表明，江西基层分局平均每名监管人员承担71户食品生产经营单位的现场检查任务。但基层监管的行业种类多，监管的对象复杂，包括小作坊、小摊点、农贸市场，此外还要承担辖区内消费维权等工作任务。故各级政府应加大对食品药品监管工作经费的投入，妥善解决基层监管队伍性质、人员身份归属等问题，科学合理划分监管事权。考虑到基层实际监管任务和监管能力，按照属地监管原则，将食品生产小作坊、小摊贩、中型以下食品销售、小餐饮、农村集体用餐等由乡镇负责日常监管，通过事权划分，逐步建立统一权威、职责清晰、高效运作、上下联动的食品安全监管工作机制。其次是创新监管方式，利用互联网构建信息共享平台，快速高效解决问题。[8]

3.2 提高基层基本执法装备达标率

调查结果统计，全国822个乡镇分局基本装备达标率仅4.89%，远远低于全国中部地区装备达标率32.1%的水平。[9]基层装备硬件设施缺失落后，难以满足监管要求，这与全国人大执法检查报告提出的执法装备现状相符。[10]为此，建议应将基层所需食品安全经费纳入财政预算，大力推行基层标准化建设，强化对基层局食品安全执法车辆、执法基本装备和食品快检室设备的配备，确保基层有装备有能力开展食品监管日常检查工作。

3.3 基层监管人员数量配备标准化

调查发现，江西省每万人口配备监管人员1.21名，远低于一些已提出明确标准的省份(如陕西省政府明确的“每个派出机构根据辖区人口数量，按照万分之三的标准配置工作人员”)的配备标准。[11]在健康中国建设的大背景下，食品安全监管是作为一项具有战略意义的基本公共服务为全民所提供。公共服务需要有一定基准，例如卫生技术人员数量有千人比，目的是实现区域间基本公共服务均等化。[12]为此，建议参考陕西省出台的标准，依据人口数量、产业状况、地理区域等指标，科学测算基层食品药品监管所需要的人力资源，明确每万人口配备监管人员的标准，以保证基层食品安全日常监管工作需要。

3.4 强化食品安全监管专业化队伍建设

调查还发现，5 917名基层监管人员平均年龄45.09岁,大专以下学历者占总数的22%，食品医药类专业仅占到7.3%。食品属性特殊，对食品的安全监管，不只是市场秩序的维护，更是质量安全的保障，其专业性、技术性、系统性都很强。[13]专业人才是实现食品科学、有效监管的前提。以美国FDA 为例 ，FDA 雇员人数约9 100人，其中2 100人是具有学位的科学家，分布在总部和全国各个实验室，大都具有医学等相关背景的博士学位。[14]目前，基层监管队伍老龄化问题严重，专业人才缺乏是制约食品药品专业化监管的主要因素。[12，15，16]为此，鉴于当前基层监管队伍难以满足专业化监管的需要，建议根据辖区内工作量，核实基层食品安全监管岗位数，制定食品安全监管人员准入、继续教育计划，提高专业水平。同时加大对食品类专业人才引进及培养计划，建立科学合理的专业人员技术系列和晋升制度。有条件的地区可采取政府购买岗位的方式逐步解决专业监管人员不足，确保基层有足够的专业人员履行食品安全监管职责。

中国食品药品监管体制自2003年以来历经4次重大调整，由1998年卫生部门集中监管到2004年食品分段监管机制，2013年调整为食品药品监管部门集中监管[17]，食品监管等公共卫生体系发生了很大变化。历年机构改革只注重职能调整而忽视了专业化队伍建设，以前卫生部门管食品的专业化监管队伍逐渐分散和稀释，这正是长期改革以来食品安全监管专业化队伍建设得不到重视的主要原因。综上所述，虽然大市场监管模式下改革增加了基层乡镇监管机构、监管人员数量等监管资源，但食品安全工作具有艰巨性、复杂性、长期性、全球性。[18- 19]现阶段下基层存在的装备严重不足、监管人员老化、专业能力不强问题一定程度上弱化了食品安全专业化监管职能。[10]2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，提出组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，标志着大市场监管体系改革已正式拉开序幕。在新一轮大市场监管体制改革过程中，还应从顶层设计方面强化食品安全监管专业化队伍建设以保障食品安全监管的专业性和高效性。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。

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