非政府组织参与扶贫问题研究

唐陆伟

【摘 要】在社会转型过程中，社会福利提供多元化的趋势日益凸显，其中非政府组织的地位日益受到关注，尤其是在扶贫领域，非政府组织的参与成为一种创新性的扶贫模式，并发挥着重要作用。文章从非政府组织扶贫的概念入手，分析非政府组织参与扶贫的方式及其目前存在的困境，以期抛砖引玉，推动后续相关研究不断深入。

【关键词】非政府组织;扶贫;困境

【中图分类号】D632.9;F323.8【文献标识码】A【文章编号】1674-0688（2018）12-0284-02

0 引言

长期以来，我国一直致力于贫困问题的治理。传统意义上的贫困被看作是收入水平低下的一种情况。新时期人们对于贫困的理解已经发生了显著变化，贫困状态不仅指物质上的贫困即收入贫困，更多的是一种“人类贫困”或“权利贫困”，主要指失去或被剥夺享受人类发展基本福利的机会和选择性。近年来，非政府组织参与扶贫活动成为扶贫领域的亮点，并受到越来越多学者的关注。我国关于非政府组织扶贫问题的研究起步相对较晚，早期部分学者在对非政府组织发展研究中粗略提到了其参与扶贫领域的活动，如严瑞珍提出十大农村扶贫战略决策，其中便提到了政府与民间组织合作共同参与扶贫，但没有进行深入探究。随着非政府组织在社会服务中的作用日益凸显，学术界对其研究也不断深入，并且取得了一定成就。洪大用通过对在我国境内从事扶贫活动的22家不同类型民间组织的个案研究后，提出了关于民间组织扶贫的整体性认识。王名具体分析了非政府组织在我国扶贫开发中的作用。蔡科云从治理角度分析了政府和社会组织合作扶贫的权力模式和推进方式。而万闻华则从公共政策角度分析了非政府组织对弱势群体社会支持的介入及其在公共管理中具有的独特优势，主张重视非政府组织在我国治理结构转型中的重要作用，从政策上明确非政府组织的地位与分工，规范和促进非政府组织的自身建设[1]。曲天军分析了非政府组织对我国扶贫成果的贡献并提出了相应发展建议。刘冬梅指出政府应在营利性领域与企业合作，以及在非营利性领域与非政府组织合作，以此最大限度地发挥市场作用，更好地解决农村扶贫问题。刘春湘通过分析政府在妇女脱贫实践中的局限性，提出利用非营利组织特有的优势帮助妇女走出贫困。本文试图从非政府组织扶贫的概念入手，分析非政府组织参与扶贫的方式及目前存在的困境，以期抛砖引玉，推动后续相关研究不断深入。

1 非政府组织扶贫的概念分析

“非政府组织”是舶来词，最早出现在1945年6月26日美国旧金山签署的联合国宪章中，简称NGO（Non-Governmental Organization），与之相类似的概念还有非营利组织、第三部门、人民团体、社会组织、志愿者组织、公民社会等。在学术研究中，对于这些术语的选择和使用一直存在广泛争议，就我国而言，更愿意使用民间组织这一概念。

关于非政府组织的定义，国内外均没有明确、统一的界定。美国学者萨拉蒙从非政府组织的属性着手，提出非政府组织是具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性和非宗教性7个属性的组织。

国内针对非政府组织的研究起步较晚，目前国内学者对非政府组织的定义：广义的非政府组织是指政府和以营利为目的的企业之外的一切社会民间组织。

非政府组织进入扶贫领域符合我国扶贫形式的变化，随着扶贫工作持续开展，我国贫困人口数量显著下降。当贫困人口规模缩小时，如果继续以政府为主体进行广泛扶贫，那么效率就不高，此时非政府组织的优势就体现出来，因此非政府组织参与扶贫活动具有重要意义。随着经济的发展，人民生活水平进一步提高，贫困理念也发生了显著变化，从传统的收入贫困到如今的权利贫困，扶贫工作变得多样化，并且相对于收入贫困而言，权利贫困对于贫困人口的贫困状态起着基础性影响。基于上述讨论，笔者将非政府组织扶贫理解为以上各类组织针对贫困群体提供各种生活救助、人力资本开发及其他社会服务活动。

2 非政府组织参与扶贫的方式及其面临的困境

进入20世纪90年代，我国经济高速增长，改革开放加速，市场化迅速发展和国家权力从社会部分领域中隐退，对部分稀缺资源控制放松，为非政府组织发展提供了一定的活动空间和机会，也为我国扶贫事业的发展提供了一条新道路，非政府组织参与扶贫已成为一种必然趋势，并且日益发挥重要作用，在当今社会扮演着越来越重要的角色。

非政府组织进入扶贫领域是反贫困的一种创新模式，对我国扶贫事业具有重要意义，概括起来主要包括以下几个方面：①生存扶贫。贫困主要体现在生存危机，即基本的生活与生产需要得不到满足。因此，扶贫开发要从满足基本需要出发，非政府组织通过动员社会捐赠资源向贫困地区直接进行物资捐赠等对扶贫事业具有重要作用。②开发扶贫。“授人以鱼不如授人以渔”，非政府组织以帮助开发贫困群体人力资本的形式参与到扶贫行动，从根本上减少贫困的产生。其具体实施包括开展教育领域扶贫项目，推动教育事业的发展;注重贫困群体劳动力技能培训，传播信息和技能;通过在贫困地区开展各种形式的文化普及活动、大型文艺活动等，将信息、技术、知识及相应资金引到贫困地区，努力改善贫困地区的文化、社会氛围。③健康扶贫。健康扶贫简单说主要有4个目标。一是让贫困地区的人口看得起病;二是让他们看得好病;三是让他们看得上病;四是讓他们少生病。④环保扶贫。尽管环境保护不直接与贫困地区人们的生活及生产相关连，但是环境污染和环境破坏会带来人们生活和生产环境的恶化，从而间接导致贫困。因此，从这种意义上说环保也是一种扶贫。近年来，非政府组织实施各种环保项目，在社会上引起很大反响，对推动我国环境保护知识普及，发动全国性的环境保护运动起到积极作用。

此外，我国非政府组织还通过积极开展国际合作推动我国扶贫事业发展，一方面积极吸收更多国际社会和海外资源用于我国扶贫开发事业;另一方面协助国际非政府组织和境外非政府组织在华开展各种扶贫开发项目，同时也作为国际社会救助我国贫困地区的中介组织发挥作用，执行、监督或落实有关项目。可以说，非政府组织以不同的方式参与扶贫活动，并且这些扶贫方式环环相扣，互相促进，共同推动我国扶贫事业发展。

从总体上讲，我国非政府组织参与扶贫活动处于起步阶段，在扶贫项目开展过程中，我国非政府组织依然面临着许多困境，主要表现在以下几个方面：首先，是资金问题。资金是组织的生命线，然而几乎所有非政府组织都存在资源不足的问题。在我国，政府基本上垄断了扶贫资源，而非政府组织则面临资金缺乏困境。就社会化程度和筹款能力而言，我国非政府组织与发达国家相比仍存在很大差距，国内非政府组织动员社会资源的能力相当有限，尤其是在郭美美事件后，民众对非政府组织产生了较为强烈的信任危机，通过社会募捐获取捐助资源来满足非政府组织的运营变得更为艰难。其次，非政府组织扶贫行政垄断现象严重。我国非政府组织扶贫对官方具有很强的依附性，虽然短期内可能有利于非政府组织争取官方支持，动员到更多社会资源，但就长期而言，非政府组织自主性缺乏不利于其真正成长为一个有独立地位、独立事业和广阔发展空间的部门。再次，我国非政府组织扶贫缺乏具体的法制支持，其法律地位虽得到认可，但其公益职能迄今未明确，目前整个社会对非政府组织的认知程度非常有限。最后，非政府组织本身内部组织机构和规章制度有待进一步完善，这从根本上影响了非政府组织的发展。

3 结语

贫困问题的解决不能一蹴而就，将扶贫开发活动深入每一个穷乡僻壤和每一个贫困家庭仍然任重而道远。虽然非政府组织参与扶贫是社会福利提供多元化的趋势所在，其存在的优势能在一定程度上弥补政府福利提供的不足，但是非政府组织扶贫也面临着诸多困境，如何通过具体有效的措施帮助非政府组织走出困境依然是需要关注和解决的问题。但是毋庸置疑，扶贫事业的开展始终需要我国社会各界通力合作，这样才能消灭贫困，最终实现共同富裕。

参 考 文 献

[1]万闻华.NGO社会支持的公共政策分析——以弱势群体为论域[J].中国行政管理，2004（3）：28-31.

[2]蔡科云.论政府与社会组织的合作扶贫及法律治理[J].国家行政学院学报，2013（2）：33-37.

[3]徐旭初，吴彬.减贫视域中农村合作组织发展的益贫价值[J].农业经济与管理，2012（5）：18-24.

[4]付宗亮.精准扶贫中的社会组织参与[J].山西农业科学，2017，45（2）：304-307.