开发区发展与财税政策问题研究

摘要：财税政策效力由财政收支规模决定，这是分析财税政策问题的基础。在实施过程中，存在着如何将财税政策由工具变量转变为目标变量的问题（政策期望值）。财税政策效应即为财政政策发挥作用的结果，政策的有效性与政策执行结果成正向关系，财税政策的实施能否能达到预期目标是政策发生作用的标准。对于判断政策落实效果高低的问题，则不能单纯考虑政策实施的结果，而同时要对落实此项政策所付出的成本与收益做出综合分析。对于一项财税政策的客观评估，是深化改革和调整政策的重要指南，为政策的发展方向提供决策依据。

关键词：财税政策；成本收益；经济效益

开发区是一个有中国特色的经济概念。从世界范围来看，具备开发区特点的经济实体早在400多年前就已经产生，并在各国吸引投资、对外贸易和创造就业等经济活动中发挥了重要作用。中国的开发区经济伴随着改革开放的步伐而出现，从刚刚起步的1984年至今，开发区经济的发展经历初步探索时期、阔步发展时期和稳步提升时期。在此期间，不断调整、深化和创新的开发区财税政策为区域经济发展和壮大起到了保驾护航的作用。

初步探索时期（1984年～1991年）1978年我国确定了改革开放的基本国策，在借鉴国外区域经济发展经验的基础上，于1984年，国务院批准兴建了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区，这标志着我国开发区的出现。1985年，深圳科技工业园区作为我国第一个高新技术开发区正式成立。由于政府的大力扶持，激发了广大投资商和各级政府的热情，我国级次不同、类型不同的开发区在前所未有的优惠政策的吸引下，在全国各地雨后春笋般出现，为开发区未来发展打下了坚实基础；

阔步发展时期（1992年～2002年）1992年邓小平南巡讲话，进一步提升了我国对外开放的层次，也推动了建立开发区的新一轮热潮。1992年～2002年的二十年间，国务院先后分两批批准了营口、长春、合肥、郑州等35个经济技术开发区。随着发展的深入和各项优惠政策的日趋成熟，各省市也在不斷尝试建立有地方特色的省市级开发区，开发区经济虽然起步晚，但是在短短的二十年间发展势头如火如荼：从东部沿海的开发开放到西部大开发的发展契机，开发区经济无论地理角度还是提升方向均纵向深入，全方位、多角度的开放经济格局已经建立。必须看到，相较于初步探索时期的招商引资有了质量的提高，大规模引入跨国公司的同时，也带来了先进的管理理念和生产技术，对于我国工业化水平的提升发挥的重要的作用。但是对于经济发展的规划概念过于薄弱，伴随高速工业化而来的环境问题、耕地占用和管理难题亟需整顿和治理。

稳步提升时期（2003年至今）随着经济的不断发展，尤其是加入WTO以后，中国经济的发展质量关系到世界经济稳定，开发区作为跨国公司和进出口企业发展壮大的重要平台与世界经济的联系日趋紧密。提升开发区的发展质量和水平，使开发区经济永续发展，是开发区招商引资的重要考量。这一阶段，开发区分化明显，需要有关部门对开发区进行规范和调整，要求建立相关法律法规对于开发区优惠政策的使用和规范加以区分。

吸引投资是开发区经济的重要组成，国家颁布的有利于开发区吸引投资的优惠政策，为园区企业在财政补贴和税收优惠方面争取了巨大的支持。内联企业，也可以按照有关规定，比照外商投资企业，享受一定的优惠政策。开发区内外商投资企业发生年度亏损，可以用一下纳税年度的所得弥补；下一纳税年度的所得不足弥补的，可以逐年延续弥补。外国投资者以优惠条件提供资金设备，或者转让先进技术的，经批准还可以给予更多的减税、免税优惠。有关海关税收和出口退税的规定包括：区内企业出口开发区生产的产品，除国家限制货物外，免征出口关税。使用内地料件或半成品，在开发区内加工出口应征出口关税的产品，凡经实质性加工，增值20%以上的，可视为开发区产品，海关凭有关主管部门的证明文件，免征出口关税。开发区企业代理或收购区外产品出口，就按国家有关规定办理，出口应片出口关税的产品，照章征收出口关税。符合商品出口退税规定的货物采取免、减、退制度。

开发区在建设初期，基础设施薄弱，金融机构的融资功能不完善，财政资金的扶持对于开发区起步期的建设显得尤为重要，有利于实现资源的合理配置。具体表现为：直接投入财政资金。除了要满足开发区基础设施建设的需要，也要对企业的前期科研经费给予支持。此种财政扶持具有效率高和效果好的特点。有利于开发区发展的经济定位和经济结构调整，在财政投入的同时，培育了适应开发区未来发展的大项目、好项目，从长远角度考虑，保证了税源财源。税收减免吸引财源。各个级次的开发区吸引内外资除了地理位置、园区环境等客观因素，最重要的原因就是税收减免政策，特别是对于政府鼓励的高新技术企业、中小型科技企业，在财税政策上有较大的倾斜。从优惠实施情况看，所涉及的税种广泛，税收优惠方式灵活。其中的价格补贴、贷款担保和贴息为企业在经营瓶颈期提供扶持，保证具有发展潜力的企业顺利渡过难关，实现长远发展；政府采购向扶持企业大力倾斜，同时建立有政府、企业和银行共同投资，联合管理的风险基金，保证前期投入的高新技术产业的成果转化，涵养长期税源。

经济全球化背景下，产业经济发展的程度是地区乃至国家经济实力和竞争力的重要体现。级次不同的开发区作为各具特色的产业经济发展平台，越来越受到中央和地方的重视。财税政策是政府调控经济最主要和最直接的手段，是实现开发区资源合理配置的有力工具，是开发区经济向深入发展的重要政策保障。同时，我国的开发区主导外向型经济，创新是开发区经济的主要增长点，高新技术产业势必然成为新一轮经济发展的必争高地。在如此激烈的竞争环境下，政策制定者如何针对开发区特有的财税政策，抢抓机遇深入落实好现有财税政策，同时提高服务质量和办事效率，成为工作中亟待解决的问题。

与其他政策的效应评价一样，财税政策效应的发挥总是存在两面性，尽管制定政策的初衷是要追求最好的政策实现效果，但是在政策的实践过程中，由于客观因素的存在，政策并不会与预期设想分毫不差。对于开发区财税政策的成本收益分析旨在对政府出台的财税政策做出客观的评估，为深入实践财税政策和调整政策的远期发展走向提供理论依据。

一、 财政政策产生负面效应的原因分析

财税政策与其他任何政策的实施一样总是存在一段时间的适应期，从出台、执行，再到效果的发挥，会出现不同的政策效应。总体来说，政策逐渐成熟，财税发挥效应不断加强。新出台政策产生自然偏差的原因包括新旧政策更替或调整。对于政策的认识不足，配合新政策实施的机制不完善，还处于政策的磨合期与协调期。同时，国家出台的相关开发区的财税政策是从中央的高度，需要考虑全局和整体的永续发展，对于问题解决只具有普遍意义和原则指导，不可能一一对应各地的情况，所以在执行过程中，各具特点的开发区经济需要针对自身情况找准政策的突破口，即使这样也会形成地区间政策实际效果的差别。

值得说明的是这种财税政策效应的必然偏差是在正确政策设计和执行者行为端正的前提下。在这种情况下，政策效应产生偏差与人的因素是无关的。而在实际的执行过程中，脱离人的因素是不可能发生的，不论从政策的设计到最总政策的运用与执行，人始终政策工具上最为重要的一环。从政策设计者角度，政策设计目标期望值过高或者过于理想化，都是政策效应低下的关键原因。从基层执行者角度，工作素质、政策掌握程度、执行力高低，都对财税政策效应的发挥起着至关重要的作用，发生失误即会对政策效果产生破坏力，执行者的行为偏差导致政策实践水平低下。在现实工作中，影响财税政策作用发挥的各种偏差既会单独出现更可能交叉发生，所以在现实中要求我们在处理问题是要进行分析和判断，要区分不同情况有针对性的采取措施。如何才能评估财税政策效应的好坏呢？政府和财税相关部门为制定和执行某财税政策，支付的费用即为政策的成本，同时通过实施该财税政策所取的收益或真产生的积极效果即为政策的效益。

二、 成本收益分析的有效性评价与实例

政策目标值即是对政策效益实现的定量分析，是政策制定者根据经济形势和实际需要所做出的判断。通过对于成本—收益的分析对政策做出有效性评价：

政策效益>政策成本，政策发挥作用；

政策效益<政策成本，政策与预期不符。

政策目標值的实现，说明财税政策发挥作用，此时的政策收益与政策成本都是可以用计量单位估算的。而当政策与预期不符，政策收益小于政策成本时，由于实施某项财税政策所产生的负面影响是不具备估算条件的，对于损失的社会效益更无法用货币形式表现出来。举例来说，为了平衡预算的需要，对园区企业加征税费。当年的预算平衡并未考虑长远的政策效益，利润降低在影响厂商的生产积极性的同时，更加不利于园区的引资工作。当然，如果为了招商引资，无原则的减免税收、提供优惠和便利条件，在短期是会达到相应效果，但是从长远来讲是不利于区域经济发展和产业集群发展，产生发展后劲不足的疲软现象。我们可以对财税政策的成本问题做具体分析。

在既定的政策效益下，如何能将政策成本控制到最低，是政策效应发挥最大作用的关键。政策效果=政策目标值（货币）/执行成本

我们可以看出，财税政策有效性的分析是由政策目标值与执行成本两个变量决定的。财税政策的成本收益的分析是相对复杂的，除了可估算的变量还有其他社会等因素的存在，本文只是在可估范围内做出分析和判断。此公式表明税率与税收收入的变动对财政收入的影响。对于影响程度的描述即为税收乘数。税收乘数为正值时，企业收入和税收收入正向变动，政府适时适当实施减税政策时，企业利润增加，刺激追加投资，形成良性循环发展的可能性加大，有利于经济增长和长远发展。

三、 与开发区财税政策落实相关的建议

税收优惠作为政府支持的特殊形式，并未纳入政府预算进行管理，属于一种间接的财政支出形式，缺乏定量管理，对税收优惠成本收益分析不足。从对于税收优惠的管理来看，对于税收优惠的审批到执行以及最终的政策效应评估和统计数据的发布，均未形成体制。从税收优惠的作用来看，确实会对开发区招商引资和产业结构调整起到较大作用，但是由于未列入政府预算，政府监管难，可能出现税式支出过大的情况，造成税收的流失。对于税收优惠的监管质量需要提高。税收优惠的范围宽泛，种类较多，临时性的税收有惠占有相当比重。税务部门对于优惠资格的审批相对严格，而在税收优惠的实践过程缺乏监管，管理偏形式化，对纳税资料缺乏真实性与合理性核查的长期监管，可能引发避税等税收流失情况。税收的优惠方式和对象的问题。间接税收优惠能够产生对开发区产业结构调整的作用，而直接税收优惠的作用存在于各个相关企业对税收优惠的争取。适当调整直接与间接税收优惠比例，对于开发区经济长远发展是有利的。

政策实施后效果跟踪是十分必要，政策评价是监督财政资金的使用效果的重要手段和指标，是财税政策管理的必要内容，有助于提高财政决策的水平。既对财税政策的实施情况进行监管，同时通过量化方法分析评估的政策效果，不断收集政策的绩效评价，为完善和调整财税政策提供依据。将财税政策的制定、实施和反馈都列入评价体系内。对于财税政策的评价要兼顾多方面效益，包括经济、环境和社会等方面。财税政策的完善和整合是进行政策评价的最终目的。对于评价差、效率低、不合理的财税政策要予以调整或变更。发现问题，解决问题，为未来财税政策的精准制定和实施提供现实依据。

建立财税政策问效机制的客观要求是对税收优惠进行评估。既要有规范的评估方法同时也要保证接受评估的数据是科学而真实的。借鉴国外对于税收优惠的评估方法，结合现实情况加以改进是必要的过程。国外的税收优惠评估法包括收入放弃法、等效收入法和收入收益法。如果税收优惠可以用财政支出直接取代，并且取代成本小于或等于前者，那么对于该项优惠可以取消；当税收优惠小于税收收益时，此项税收也要做取消处理。针对各层次开发区的实际情况，按照成本-收益方法，对现行的财税优惠政策加以检验，而后进行整顿和清理，合并有效剔除无效的财税政策。加强对清理后的财税优惠政策监督管理和执行规范。对于新的税收优惠政策，要加以评估和分析，通过成本收益分析最大可能提高税收优惠的效果，严格控制税式支出的规模。重视财税政策绩效的评估工作。优化财政支出结构的客观前提即是建立政策的绩效考评，是对财政资金使用进行监督的目的，有助于提升政策制定的水平和政策实践的效果。要把对于财税政策的绩效考评列为政策管理的必经环节。在制定和实施财税政策的过程中，每项工作安排尤其是审批环节，都要进行绩效评估。前期的可行性考察，为财税政策深入贯彻和落实打牢基础。

关注财税政策的综合效益评价。随着开发区经济的壮大，相关财税政策不断出台，对于企业的发展和投资经营环境的改善起到了重要作用。但在实践过程中，政策的单一性强，实践缺乏系统性，表现为执行标准化不强，政策之间协调和平衡性需要加强。在一定程度上，不利于财税政策实施效果和效率的发挥。同时，财税政策作为政府支持的特殊形式，并未纳入政府预算进行管理，属于一种间接的财政支出形式，社会对于财税政策的政策评价也是多方面的，除了经济效益的发挥还要兼顾社会效益，目前亟待解决综合效益评价缺失的问题，包括政策实行的可持续性，能否发挥社会效益。举例来说，政府出台一项税收优惠政策，通过政策评估，税收收益与税收优惠额持平或略低，但是相关产业有拉动就业的作用，考虑到该政策的社会效益的发挥，短期内应对该政策予以保留，有关产业调整和财税收益部分要注意区分短期效益与长期效益以及整体效益与局部效益的衡量，对于这一问题有待深入研究，才能做出准确的绩效评价和全面考量。

重视财税政策绩效评价的结果，调整绩效低、不合理的财税政策。财税部门在政策实施过程中要严格政策落实的检查制度。对于重点资金的使用情况，要在专项资金的报审阶段，对项目要求达到的效果予以规定和说明，资金拨付后，要对资金的使用全程参与监管，阶段性总结资金的使用情况，形成报告，为政策制定者提供决策依据，有助于指导资金下阶段使用。税收优惠是财政支出的一种表现形式，并未列入预算管理。我国对于税收优惠政策没有统一的规定，各个级次的开发区的优惠政策仅仅体现在相关税种的法律法规中。加快税收优惠法制性的进程，对于规范优惠政策、发挥优惠政策的作用是十分必要的。由于缺乏系统法规的约束，有些税收政策的效益并未达到最优程度，还可能成为企业避税和逃税的工具。建立和完善税收优惠相关法律制度，是税收部门与开发区纳税企业创造友好征纳税关系的制度保障，更是开发区经济良性发展的客观要求。

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作者简介：张春娟（1983-），女，汉族，天津市武清区人，中国社会科学院研究生院政府政策和公共管理系博士生，研究方向为国民经济学。

收稿日期：2018-02-14。