学生国际流动：中澳的政策、举措及趋势分析

高珊 吴迪

摘 要：中国与澳大利亚同处亚太地区，面对高等教育国际化的发展和对创新人才的需求，两国在推动学生的国际流动方面适时调整政策，明确战略目标，通过政府部门、社会机构、高校的一系列举措，两国在竞争激烈的国际教育市场中保持良好的发展态势。文章梳理了中国与澳大利亚相关政策变化及主要举措，通过公开数据，分析两国学生国际流动的发展趋势，并就推动我国留学事业的进一步发展提出合理建议。

关键词：中国;澳大利亚;学生国际流动

伴随着经济的全球化发展，各国将提升本国的高等教育国际化水平、吸引国际学生、培养高技能与创新型人才作为国家发展的重要战略，国际教育市场的竞争日益激烈，学生国际流动的规模不断扩大，流向逐渐多元化。澳大利亚和中国同属亚太地区，两国都以扩大对外开放、促进学生国际流动、培养和引进创新人才为发展目标，在高等教育国际化进程中竞争与合作并存。近年来，中澳两国学生流动的规模不断扩大、政策不断完善、模式不断优化，高等教育的国际化发展不断推进。

一、学生国际流动的政策背景

高等教育国际化政策是政府制定与颁布的、用于指导和规范国际教育发展的一切价值准则与行为规范的总称[1]。学生国际流动是高等教育国际化的重要组成部分，对国家、高校、学生的个人发展都有积极意义。联合国教科文组织的统计数据表明[2]，国际学生的数量1990-2011年间每年以6%的增幅增长，预计到2025年这一数字将达到全球700万人[3]。近年来，世界各国纷纷将扩大国际教育作为对外开放的重要战略。根据英国文化教育协会（British Council）的统计，加拿大计划2022年的国际流动学生人数达45万人;法国在现有基础上增加20%，国际流动学生达到45万人;德国预计在2020年接收国际学生35万人;日本预计在2020年接收国际学生30万人;新西兰预计在2025年接收国际学生14.3万人;马来西亚预计在2025年接收国际学生达到25万人。[4]

长期以来，国际学生流动在地区分布上处于不均衡状态，学生以发展中国家向发达国家流动为主。亚洲作为国际学生的主要来源国，赴其他地区留学的学生人数占比达50%以上，经合组织经济体中，每4名国际学生中就有3名来自亚洲，中国和印度成为国际学生的两大来源国[5]。但近年来，国际学生流动出现若干新的特征：一是学生流向多元化，即向韩国、新加坡等新型工业化国家以及中国、印度等发展中国家的流动数量逐步增加[6];二是基于地理位置、地缘文化、区域内社会经济推动的国际学生“就近流动”[7]，如欧盟“伊拉斯谟”计划、亚洲校园计划、东盟国家间的学生流动等;三是国际学生从以往的单向流动向双向流动转变。[8]

在此背景下，各国持续完善高等教育政策，以在激烈的国际教育竞争中保持良好的发展态势。英国文化教育协会最近对38个国家关于学生国际流动的政策进行了研究，从4个方面（政策环境和对学生国际流动的支持，学生签证，质量保障、国际学生的录取及学位互认，支持国际学生流动的奖学金和可持续发展政策）及18个观测点展开分析。分析显示：79%以上的被调查国家为学生国际流动提供资金支持，并在可持续发展方面提供政策保障;在对学生国际流动的政策支持和制度保障方面，澳大利亚在38个被调查国家中位列第5名，中国位列第9名。[9]

二、学生国际流动：中国的主要政策及举措

（一）主要政策

20世纪80年代，中国政府进一步加大对外开放力度，并通过了一系列国家政策和教育行动规划，从1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》到2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确了国际交流与合作在教育尤其是高等教育发展进程中的重要地位，提出了扩大派遣留学生和来华留学生数量，加强中外高校在科研、汉语教学等方面的国际交流与合作，为推进学生国际流动明确了指导方针和发展方向。通过学生国际流动促进经济发展和国家间的相互理解并非中国高等教育国际化的唯一维度，增强国家竞争力、开发和使用国内外的优秀人力资源也是重要收益[10]。中国政府重视教育的对外开放，将国际交流与合作作为推动高等教育发展、一流大学建设和创新人才培养的重要战略。[11]

在促进国际学生来华留学方面，中国政府逐步调整和完善来华留学教育政策，包括扩大留学生规模，提高自费比例，完善来华留学生层次，提升来华留学生教育质量，完善信息管理、服务支撑等[12]。政策的完善促使来华留学教育从单一由政府提供奖学金，逐步向以自费来华留学为主;来华留学教育的主体由政府转变为高校，招生权逐步下放;由重视总体规模的扩张，逐步转向在保证规模的同时，关注留学生的培养质量和学历层次。[13]

在促进本国学生赴国外留学方面，中国政府坚持“支持留学、鼓励回国、来去自由”的政策方针，通过国家公派出国留学、单位公派出国留学、自费出国留学、留学回国4个方面的政策构成中国出国留学政策的总体框架[14]。改革开放以来，中国自费出国留学实现了從计划体制向市场体制的转变，开始采用市场手段规范自费出国留学市场;通过取消或简化审批手续突破行政和经济对自费出国留学的障碍;通过出台出国留学中介服务的管理规定认可中介服务的地位并对其进行规范。[15]

（二）具体举措

第一，推进国家和地区间的教育交流与合作，扩大政府间学历学位的互认。中国已建立中欧、中美等8项中外人文交流机制，与包括澳大利亚在内的47个国家和地区签署了互认学位、学历协议。[16]

第二，通过政策引导和机制完善，支持本国学生出国留学，吸引外国学生，促进跨文化交流。通过《中华人民共和国教育法》等法律条文的形式对教育对外交流与合作进行规定，成立国家留学基金委员会，使来华和出国留学生的管理走向法制化。

第三，提升国际教育水平，加强质量保障，完善课程体系和服务支撑体系。例如，实施来华留学预备教育，着力打造汉语授课品牌专业，增加高校外语授课的学科专业等。[17]

第四，加大财政支持力度，丰富项目类型。国家留学基金委在实施国家建设高水平大学公派研究生项目的基础上，陆续增加优秀本科生国际交流项目、创新型人才的国际合作培养项目等。此外，加大对优秀自费留学生的资助和奖励额度，增加中国政府奖学金数量，重点资助发展中国家的学生，优化来华留学生的人员结构。

第五，鼓励高校和社会机构积极参与国际高等教育联盟和区域性组织，与国际教育体系对接，共同发起或参与学生国际交流活动。

第六，完善监管体系，加强宣传。中国政府通过教育部设立的教育涉外监管信息网为留学人员提供相关的信息服务，并对出国留学中介服务机构进行日常监督，发布涉及国外院校资质、外国留学政策新变化等内容的“留学预警”信息。

三、学生国际流动：

澳大利亚的主要政策及举措

（一）主要政策

澳大利亚历来重视国际教育，而国际教育是澳大利亚实现高等教育国际化的重要表现形式之一。在经历了教育对外援助、教育服务贸易阶段后，20世纪90年代的澳大利亚政府根据国内外形势的变化，重新定位其国际教育政策的战略重点，在未放弃教育出口贸易的前提下，推出一系列从教育服务贸易时期转向国际化时期的新政策。此后，澳大利亚国际教育正式进入以经济利益为导向的产业高速发展期，国际教育成为该国第三大出口产业[18]。同时，澳大利亚通过实施有效的战略和政策，将国际教育转变为实施国家人才战略、维护国家形象、建立外交关系、提高本国国民的国际化素质等多方面发展的理性工具。[19]

2016年，澳大利亚联邦政府公布了《国际教育国家战略2025》，旨在指导澳大利亚未来的国际教育发展方向[20]。该战略提出澳大利亚未来10年国际教育变革的三大支柱策略、九大战略行动及若干项具体措施。该战略认为，要提高并保持澳大利亚的国际教育竞争力，首要的支柱策略是从国家层面强化教育基础，通过打造世界一流的教育培训与研究体系、增强国际学生的学习体验及工作机会、建立稳固的质量保障体系与监管环境等措施，确保澳大利亚高等教育的质量;第二大支柱策略是从国内、国际、校友3个层面打造变革性的合作伙伴关系，通过加强澳大利亚国际教育与国内工商业及社区的联系、加强国家之间或国家与地区间的学分互认和高校合作、突出校友网络在全球的联络和品牌推动作用等措施，不断扩大国际人员流动渠道;第三大支柱策略强调创造性在国际教育竞争中的重要性，提出通过吸收教育新技术、学生新反馈等措施，与时俱进，不断创新澳大利亚国际教育模式。

（二）具体举措

澳大利亚政府所采取的具体举措包括以下六个方面。

第一，确立全国对国际教育支持的统一路径，推动国际教育的可持续发展。

第二，优化学生学习体验和学生权益保护，在法律层面形成一套完整的规范澳大利亚国际教育市场和保障学生权益的体系。

第三，保障高等教育质量。澳大利亚政府在颁布一系列质量保障政策之后，通过立法途径确定澳大利亚质量保障署的法律地位，并推行质量保障的国际化战略，打造国际教育品牌。

第四，创造友好的学生国际流动环境。为此，澳大利亚政府推出降低学生签证申请难度，签发毕业工作签证等一系列优惠政策。

第五，提供类型丰富的奖学金资助，为国外的优秀人士赴澳以及澳大利亚本国优秀人才赴海外提供学习、从事研究、个人职业发展的机会。

第六，强化国内外合作及校友力量。在这一方面，澳大利亚政府的具体措施包括在国内外设立分支机构或办事处，巩固和开发留学生市场，向学生提供相关信息和英语考试等服务，制定营销政策，举办教育博览会，出版教育咨询刊物，为本土学生提供更多国际实习和交流的项目机会等。

面向亚洲是澳大利亚高等教育国际化的重要战略之一，澳大利亚政府于2012年发布《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书，全面开展与亚洲各国在教育等方面的合作计划，并将生源重点放在亚洲。同时，澳大利亚政府通过实施新科伦坡计划及海外学习贷款计划（OS-HELP），积极鼓励和资助本国大学生赴亚洲各国进行学习研修与實习，提升跨文化交际能力，打造学生双向交流的新局面。

四、学生国际流动的比较：

中澳两国的现况及趋势

中国与澳大利亚在高等教育国际化尤其是推动学生国际流动方面，竞争与合作并存。澳大利亚努力保持在国际教育领域的国际竞争力和市场份额，而中国正日益成为其他国家尤其是周边国家的主要留学目的国[21]。从整体来看，来华留学人数大于赴澳大利亚留学的学生人数，但相比澳大利亚的高等教育规模，澳大利亚在吸引留学生方面仍保持明显优势（见表1、表2）。

（一）中国学生赴澳留学的情况

澳大利亚是中国学生的主要留学目的地之一。中国教育部2017年3月发布的数据显示：2016年，我国出国留学人员总数为54.45万人，比2015年增加2.08万人，增长3.97%。留学目的国相对集中，90%以上的留学人员赴美国、英国、澳大利亚等国留学[24]。根据澳大利亚教育与培训部（Department of Education and Training）统计，自2002年至今，中国赴澳大利亚留学的学生总数每年以11%的年均增速增长。截至2017年7月，澳大利亚的国际学生总数达56.49万人，同比增长15%。其中，来自中国的留学生占29%，该比例远高于排名第二的印度学生（占11%）。[25]

中国赴澳大利亚学习的学生主要以攻读学位项目的长期生为主。澳大利亚移民与边境保卫部（Department of Immigration and Border Protection）的最新数据显示，澳大利亚持学生签证的总人数达44.38万人，其中中国学生占23.5%[26];2016年7月-2017年6月，澳大利亚向中国大陆学生共计发放80423份签证，比上一年同期增长了14%。其中，持高等教育类项目签证的学生人数最多（共65562人，占81.5%，包括本科项目、研究生文凭项目和研究生证书项目①），其次是持职业教育培训签证的学生，占7.1%。[27]

除了录取中国学生赴澳大利亚就读，澳大利亚还积极与中国高等教育机构合作，开展合作办学。澳大利亚高校称之为“离境教育”（Offshore Program）。澳大利亚是开展离境教育最早、最成熟的国家之一。根据澳大利亚教育与培训部的统计，2015年，澳大利亚国际学生共计36.32万人，其中离境教育国际学生人数达10.95万人，比上一年下降3.2%;25%以上的国际学生就读于澳大利亚高校的海外分校或项目，3.7%的学生就读于澳大利亚境外远程教育或函授项目。从学生层次来看，离境教育的学生主要以攻读学士学位和课程型硕士学位④为主，分别占总数的66.9%和20.1%[29]。中国学生在澳大利亚海外合作机构、合作项目、函授项目中的学习人数为19341人[30]，占2015年澳大利亚离境教育国际学生总数的17.6%，是仅次于新加坡的第二大澳大利亚海外教育生源国。部分在本土就读澳大利亚离境教育项目的学生会在就读期间赴澳大利亚高校学习，或在毕业后选择赴澳大利亚深造。

（二）澳大利亚学生赴中国留学的情况

在澳大利亚政府的积极推动下，澳大利亚本土学生赴海外交流的规模获得了大幅提高。澳大利亚大学国际事务主管论坛（Australian Universities International Directors Forum，AUDIF）统计显示：近5年来，澳大利亚具有海外学习经历的学生数量以10%以上的增长率逐年增加。2005年，澳大利亚仅有4.8%的本科生在就读期间具有海外学习经历，这一比例到2012年达到13.1%，受新科伦坡计划等政策的支持，这一比例增长更为迅速。2015年，澳大利亚高校的在校生中，出国交流学习的总人数达3.8万人，其中92%的学生为澳大利亚籍学生。中国是澳大利亚学生的第二大海外学习目的国[31]。2015年，澳大利亚赴中国进行海外学习的学生共计3524人，占总人数的9%，比2014年增长了15%（见图1）。

就来华留学教育而言，澳大利亚是中国第21大留学生来源国。2015年，澳大利亚来华留学生数量仅占来华留学生总人数的1%[33]。中国教育部统计数据显示，来华留学生的主要来源地区是亚洲和非洲，大洋洲所占比例不足2%。

根据澳大利亚学生海外流动的整体情况，澳大利亚学生74%的海外学习是一学期以下的短期项目，50%以上的本科生和研究生海外学习时长少于一学期。从项目类型来看，澳大利亚本科生参与最多的是学生交换项目和教师带领的游学项目，参加人数分别占到总人数的28%和26%;研究生主要参与和研究相关的海外学习（占29%），其次是国际性会议或比赛（占19%）。

从表5可以推测澳大利亚赴中国境内学习的学生主要以短期交流为主。

五、结论及讨论

随着经济全球化和教育国际化发展的影响，越来越多的国家积极调整国际学生流动政策，以有效吸引国际学生。中澳两国政府通过政策支持、政府间合作等方式推动两国间的学生流动，取得积极成果。

第一，从中澳学生流动的现状来看，尽管双向流动的趋势明显增加，但仍存在不均衡性。中澳之间的学生流动仍以中国学生赴澳留学为主。2015年，中国赴澳留学人数约为同年澳大利亚赴中国留学人数的20倍;从学生的学历层次来看，中国赴澳留学生多以攻读学位的长期项目为主，澳大利亚赴中国的留学生则以参加交换生或访学、实习等非学位的短期项目为主。

第二，从中澳学生流动的形式来看，澳大利亚学生国际流动以政府推动和高校的国际化战略实施为主，而中国学生国际流动在政府支持与高校组织的基础上，以自费形式的自主求学流动为主。究其原因，是中澳两国高等教育的质量与品牌及教育国际化的程度不同所致。澳大利亚非常重视高等教育与国际教育的质量绩效，强调建立世界一流的教育培训与研究体系，以及稳固的质量保障体系，注重以质量形成国际教育的品牌形象和影响力。而我国正处于教育大国向教育强国转变的关键时期，尽管综合国力有所提升，但高等教育国际化的发展还处于起步阶段，在国际竞争力、教学语言、条件保障等方面仍有很大的发展空间。

基于本文的研究，对我国推动留学事业发展建议如下。

第一，进一步明确学生国际流动的价值理念，并在高等教育国际化战略和具体举措中予以体现。学生国际流动并非出于一般的商业动机，而是为促进不同文化之间的理解，提升人才的国际竞争力，从而打造国家高等教育质量品牌的必要途径。

第二，通过学生国际流动来推动高等教育国际化進程的一体化发展。通过学生国际流动促进与国际高等教育体系的衔接、逐步提升我国政府和学术机构在国际教育中的话语权和影响力。

第三，注重国际化和本土化的融合，提高学生国际交流项目质量。既要鼓励开发以英文为主的优质课程体系，又要重视形成具备我国优秀传统文化特色的课程体系。同时，需要制定相关政策将国际教育纳入国家统一的质量监管体系，在具备条件的优势领域，优先建立教育质量保障标准，逐步全面推广。

第四，认真调研，加强对不同群体的政策支持。教育部门需要关注不同学生群体的切实需求，通过提供贷款或奖助学金等方式鼓励本国优秀学生赴海外学习交流，通过提供奖助学金、勤工助学机会、签证优惠政策等吸引国外优秀人才来华留学或访学研究。

注释：

①澳大利亚高等教育类签证颁发对象为攻读澳大利亚本科项目、研究生文凭（Graduate Diploma）项目和研究生证书（Graduate Certificate）项目的学生。研究生文凭项目和研究生证书项目一般被称为硕士预科，均属于非学位项目。研究生文凭项目学制为1年，旨在培养学生将系统知识运用于各类实际场景的能力，为学生日后参加专业性或技能性较强的工作打下一定基础。研究生证书项目学制为6个月，旨在拓宽本科阶段所学到的知识和技能或开拓新专业领域的知识和技能。

②澳大利亚发放的学生签证类型包括570单独学习英语强化类项目签证（Independent ELICOS Sector）、571中学类教育项目签证（Schools Sector）、572职业教育与培训类项目签证（Vocational Education and Training Sector）、573高等教育类教育项目签证（Higher Education Sector）、574研究生研究类教育项目签证（Postgraduate Research Sector）、575非学位类教育项目签证（Non-Award Sector）、576外交或国防类项目签证（Foreign Affairs or Defence Sector）。本文主要选取了与本文相关的571、572、573、574和575类型进行统计分析。

③此处指的是硕士、博士学位项目，区别于研究生证书和研究生文凭项目。

④澳大利亚硕士学位分为课程型硕士和研究型硕士。前者以授课为主，學生通过课程学习完成作业及考试以获得学位;后者则要求攻读者完成一定程度的专业研究，并在完成规定的科研任务后方可获得学位，旨在培养学生的科研创新能力，学制通常为1～2年。

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编辑 徐玲玲 校对 吕伊雯