社会矛盾调处中政府与社会组织的“互嵌性”运作

田毅鹏 张帆

摘要：社会矛盾问题凸显与政府调处矛盾低效之间的张力，成为转型期中国社会治理难以回避的问题。作为联结国家与信访人的社会组织，J市信访法律事务服务中心以其中立性、公益性和专业性的社会组织身份，介入涉法涉诉类社会矛盾化解，通过制度互嵌、资源互嵌、身份互嵌、过程互嵌等调解活动的多重维度展开，试图建立起一种国家与社会之间灵活的“互嵌关系”和矛盾“调解机制”。此种社会矛盾化解机制的建构及实践过程，为我们理解评价社会组织“官民二重性”问题提供了一个新的视角，也是新时代国家与社会探索建构“共建共治共享”治理格局的一种积极尝试。

关键词：社会矛盾；调处机制；社会组织；互嵌性

中图分类号：C916文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）05-0063-13

作者简介：田毅鹏，吉林大学哲学社会学院院长、教育部长江学者特聘教授；张帆，吉林大学哲学社会学院社会学系博士研究生（吉林长春130012）

一、转型期社会矛盾的治理困局

从社会矛盾生成的背景及矛盾性质上看，当前中国转型社会的社会矛盾问题，一方面复制了国际性“变革社会”演进变迁过程中社会矛盾凸显的一般性规律，同时又与改革开放以来中国社会“压缩式发展”所衍生的利益分化、阶层固化、制度结构不良等社会问题紧密相关。众所周知，改革前“单位”是真正意义上的社会矛盾化解的责任主体，在“国家—单位—个人”体制组织框架的背景下，政府在很大程度上可以置身于冲突结构之外。“单位是制度设置的办事方，多数社会问题在单位得到解决，或者由政府送回单位处理，而政府工作则对组织不对个人。”①随着单位的退场，中间层级断裂，个人与国家直接面对，大量社会矛盾過度聚集于信访通道，依赖政府出面干预和化解。但信访制度在调处社会矛盾领域作用愈发重要的同时，却面临着多重困局。

1.制度困局

政府信访工作本身的制度困局对社会矛盾调处构成了重要制约，表现在：（1）在信访制度的设置中，信访部门的职权与职责之间存在着明显的错位，信访被定位为一个公民表达诉求、化解矛盾的法定制度，但信访部门目前的主要工作内容是“转办”、“交办”和“督办”，并不拥有直接处置权。并且各级信访工作机构不是单独序列的国家机构，普遍是挂靠在政府机构中的“弱势部门”，没有被授予独立处理信访问题的权限。（2）推动改革的政府成为社会矛盾的责任方被直接卷入多种性质的社会矛盾当中。公众的信访对象往往直指政府部门，然而信访制度中又将政府设置为信访事务的解决部门。政府部门被访和接访的角色二重性，使得信访工作的中立性备受质疑。（3）在面对利益主体的多元化与利益需求的多样化之时，政府调处信访矛盾的刚性制度难以覆盖民众的全部需求。结构式、模式化的刚性制度逻辑难以应对错综复杂的局面。

2.理念困局

理念困局在信访事务处置的过程中主要表现在：（1）受“压力体制”震慑，信访行为本身被政府部门视为社会不稳定因素。一方面，政府部门拦访、截访，造成了上访人的“以气抗争”。政府采取强制性手段和刺激性处置方式激发了“二阶冲突”常健、韦长伟：《当代中国社会二阶冲突的特点、原因及应对策略》，《河北学刊》2011年第3期。。另一方面，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的应对逻辑，促使诸多原本并不激烈的社会矛盾往往激化为大规模、对抗性行动。（2）政府在调处社会矛盾工作的过程中，运动治理理念“运动式治理”诠释的是各级政府在社会治理的过程中，以“集中整治”、“专项治理”、“专项行动”、“突击执法”、“清理整顿”等名义推行的治理方式。盛行，并且具有高度的“绩效期待”。地方政府信访工作的集中展开总是伴随重要会议召开所引发的信访洪峰，对于一般时日零散性的、非进京的信访案件，部分政府便倾向采取推诿、扯皮的应对策略，不具有发展形成“连续性”、“常态性”、“长效性”制度的基础条件，更不利于信访部门行政能力专业化的进展。

3.技术困局

信访制度在转型期社会矛盾调处领域的重要位置与政府处置信访事务的能力水平较低之间存在巨大张力。（1）信访工作所面对的是极具复杂性的社会矛盾问题和性格迥异、诉求千差万别的上访人，需要工作人员在处理信访问题时具备极强的灵活性，并拥有有效的“对话技术”和分析“心理特征”的能力，但实践中，信访部门的工作人员受“科层制”的刚性治理逻辑影响，处理问题的灵活性明显不足。（2）信访工作人员在调解社会矛盾时需要准确地应用法律法规，充分了解相关政策，而一些政府部门的人员并不具备相关的法律工作背景和专业知识，欠缺答疑解惑、释法说理和依法做出结论的能力。（3）科层化的政府部门内部存在很大的人员流动性，调转、升职、挂职等情况在部门之间经常发生，因此，诸多信访工作人员难以依靠长时间的信访工作积累法律政策知识和处理信访事务的技术经验，不利于生成专业性。

受上述三方面困局掣肘，社会矛盾的利益表达、应责、化解机制并未伴随社会转型得到及时有效构建。社会矛盾的集中爆发与调处失效之间的张力，成为转型期中国社会难以回避的问题。社会矛盾的有效调处呼唤着重构一种新型的社会矛盾调处机制。当下，治理理论的盛行正将多元主体整合进社会治理的体系之中，社会组织作为国家与个人之间的中介者，在社会治理中可以起到联结、枢纽、代表等重要作用。政府与社会组织之间的协同治理正在各领域展开，二者如何互动、配合、博弈受到学界的广泛关注。政社协同的治理模式，其优势、成效、限度也成为社会学研究的重点问题。本文拟以“J市信访法律事务服务中心”为案例，探讨政府和社会组织在社会矛盾调处工作展开过程中的“互嵌性”关系，并做出反思与评价。

二、政府与社会组织调处社会矛盾的“互嵌性”及其展开

（一）波氏、格氏嵌入理论回顾

波兰尼在其著作《大转型：我们时代的政治与经济起源》中批判了古典经济学家所倡导的市场自我调节理念，他认为纯粹的自律性市场是“彻头彻尾的乌托邦”[英]波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢等译，浙江人民出版社2007年版，第3页。。波兰尼指出，国家如果完全抛弃其在管理市场上的角色，市场将面临失衡的危机，因此市场必须嵌入于社会中。基于虚拟商品和社会双重运动的影响，波兰尼做出经济“脱嵌”于社会的尝试不可能成功的判断。颠覆经济淹没社会的古典经济学思想，波兰尼提出了“嵌入性”的概念，试图阐释市场和经济全面嵌入社会结构和社会关系中的普遍逻辑。他认为：“经济体系被吸收在社会体系之中。”[英]波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢等译，浙江人民出版社2007年版，第59页。社会是一个极其复杂的综合性机体，经济与市场是嵌入在这个机体中的一部分内容，并受其制约。波兰尼较为宏观地论证了经济与社会的嵌入性关系，但对具体的嵌入过程、规则和实践未展开深化研究。因此，波氏的“嵌入性”还处于概念提出阶段，“嵌入性”的理论化工作主要在20世纪80年代由格兰诺维特完成。

格兰诺维特在《镶嵌：社会网与经济行动》一书中提出，在经济学和社会学领域存在两种大相径庭的“社会化意识”，古典经济学家强调“低度社会化”，试图论证生产、分配和消费行为完全不受社会关系和社会结构的影响。在完全竞争的市场内，没有生产者与消费者能明显地影响总体供给与需求。社会学研究则呈现出“过度社会化”倾向，认为人完全屈从于共有的价值与规范系统，这种屈从十分自然，人们毫无反抗[美]格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德等译，社会科学文献出版社2015年版，第3页。。针对上述两种社会化，格兰诺维特认为：“行动者既不是像独立原子一样运行在社会脉络之外，也不会奴隶般地依附于他/她所属的社会类别赋予他/她的角色。他们具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的。”[美]格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德等译，社会科学文献出版社2015年版，第7页。他进一步指出：“行为和制度总是受到正在运行的社会关系的压抑和控制，因此将它们看作是彼此分离的做法是一种令人痛心的误解。”Granovetter Mark，“Economic Action and Social Structure ：The Problem of Embeddedness”， American Journal of Sociology， Vol.91，No.3，1985， pp.481-510.格氏将嵌入划分为“关系性嵌入”和“结构性嵌入”关系性嵌入注重行动者之间的双向关系，分为强连带和弱连带；结构性嵌入注重网络的整体性以及行动者在网络中的功能。。总而言之，格兰诺维特的嵌入理论认为，经济、市场乃至更为广泛人类行为的展开均与社会系统、社会结构具有紧密的关系。他所发展的嵌入理论与社会化、科层结构、交易成本等理论相连，达到了更高的理论化程度。

（二）“政社互嵌性”的提出

伴随着嵌入理论引入中国，其理论内涵逐渐延展出本土性特征：其一，在嵌入方向上，由单向嵌入转向为双向嵌入和互相嵌入；其二，在嵌入内容上，经济与社会之间的嵌入被迁移拓展为政府与社会之间的嵌入。如张军等批判制度与行动者二元对立的观点，“我们进行制度改革、制度创新与制度设计的过程中，应把握住制度与行动者之间的互嵌关系，既要从制度本身出发，又要考虑制度所实施的对象感受与认同”张军、王邦虎：《从对立到互嵌：制度与行动者关系的新拓展》，《江淮论坛》2010年第3期。。王思斌将嵌入性的概念运用到分析社会工作发展中，他指出，社会工作是嵌入到原有政府掌管的社会服务领域中的，并区分了嵌入的类型：依附性嵌入是专业社会工作必须依附在主体社会服务体系上发挥作用的现象；自主性嵌入是专业社会工作力量独立自主地进入社会服务领域并发挥作用，它可以不受或少受主体社会服务系统的支配王思斌：《中国社会工作的嵌入性发展》，《社会科学战线》2011年第2期；王思斌、阮曾媛琪：《和谐社会建设背景下的中国社会工作发展》，《中国社会科学》2009年第5期。。他对于社会工作拓展空间和建构性问题的关注业已映射出“政社互嵌”的理念。纪莺莺提炼出社会组织与国家之间“双向嵌入”的概念，即“社会组织在资源、合法性、制度支持方面嵌入于国家，而国家的意志与目标嵌入在社会组织的运作中，在此关系中，国家和社会组织权力均得到了强化”纪莺莺：《从“双向嵌入”到“双向赋权”：以N市社区社会组织为例——兼论当代中国国家与社会关系的重构》，《浙江学刊》2010年第1期。。

在转型期国家放权和社会发育的双向进程中，社会矛盾的化解机制中开始纳入多元要素，其中国家与社会之间呈现出显著的“互嵌关系”。在中国转型期社会矛盾的调处领域，本文提出的“政社互嵌”具有以下理论意涵：（1）互嵌关系强调社会组织与国家之间并不是静态从属关系，而是动态调适关系。在单位时期，国家淹没社会，社会从属于国家。因此，社会是嵌入在国家体系之中的从属品。但随着国家放权与社会自主性发育进程的同步推进，社会逐步具备了向国家反嵌的能力，社会组织在社会矛盾调处中的作用不断凸显，开始影响政府调处社会矛盾的制度、理念和程序。（2）互嵌是基于两者均存在“制约性”前提下的一种机制建构。社会矛盾的互嵌性治理展开的重要条件在于：政府在社会矛盾调处中面临现实困境，主观上需要外部元素的嵌入，以弥补其不足；社会组织在社会矛盾调处中的身份合法性、调处权力、运转资源等均需要政府通过嵌入的方式赋予。互嵌的展开并不是互相制约、互相争夺的过程，更多表现为互相赋权的状态。（3）政府和社会组织向对方嵌入的能力并不均衡，政府向社会组织的嵌入通道较为通畅，政府可以通过多种形式对社会组织进行嵌入，甚至形成了嵌入型监管的社会组织管理模式，而社会组织的反嵌作用相对有限，其向政府进行的嵌入主要受制于政府主动向其开放的可嵌入空间边界，社会组织对边界的拓展能力微弱。特别是对于社会矛盾调处这类“限制介入性”事务，政府持有准入机制设置权，并掌握最终裁定权。

质言之，对转型期社会矛盾化解機制中政府与社会关系问题展开分析与讨论，有助于我们把握国家与社会“互嵌共治”这对相对平衡的关系，这既不同于康晓光和韩恒所理解的“分类控制”，也并非安子杰所界定的“偶发共生”。

（三）社会矛盾化解过程中“互嵌性”的展开

J市信访法律事务服务中心（以下称“中心”）是在J市律师协会B会长的倡导下，经J市司法局党委批准，为协助地方党委、政府和各政法机关化解信访事项而成立的，专为信访人提供义务法律服务的第三方中立性社会组织。中心于2011年4月19日经民政部门批准正式成立。中心下设咨询接待部、协调办案部、诉讼代理部及协调委员会四个主要部门。中心现有专职律师7名，聘请法律工作者4人，行政业务人员3人。业务范围是：（1）提供法律咨询、代理援助、调取案卷服务；（2）评析上访是否合理，召开听证会；（3）协同政府部门、司法机关解决上访涉及问题。截至笔者调研时间，中心共受理各类信访案件595件，结案410件，接待法律咨询2100余件、5900余人次。引自《J市信访法律事务服务中心简介》，中心内部资料。中心服务的展开和政府职能的发挥以一种“互嵌”的形式，对社会矛盾调处机制的重构做出了探索。

1.制度互嵌

“制度是一個社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[美]诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社2009年版，第3页。 在制度学派的眼里，组织是同时置于技术环境和制度环境当中的，并且特别重视制度环境对组织的影响，将组织视为制度化的组织。“组织的制度化过程即组织或个人不断接受和采纳外界公认或赞许的形式、做法或‘社会事实的过程。如果组织或个人的行为有悖于这些社会事实就会出现‘合法性的危机。”周雪光：《组织社会学十讲》，社会科学文献出版社2003年版，第72-73页。通过宏观制度的设置，国家严密规定了社会活动的空间与界限。以信访制度为代表的一系列正式法理制度，为社会矛盾的表达、应责提供了基本制度框架，因此任何形式的社会矛盾调处机制均是嵌入在国家制度体系之中的。中心的内部工作制度设置即非常明确地遵循了这一点。中心在《工作规则》第一章总则中即提出：“根据《中华人民共和国律师法》和《信访条例》等有关法规政策，制定本规则。”引自《J市信访法律事务服务中心工作规则》，中心内部资料。中心各部门工作的展开，亦特别重视对《中华人民共和国调解法》、《民间纠纷处理办法》等相关制度的贯彻。这种“嵌入”在国家宏观制度中的社会治理模式，有效地规范了社会组织的行为，确保了其参与社会治理过程中的政治方向。

一般而言，国家对社会组织的制度输出具有“自上而下”的单向性，社会组织缺乏足够的话语权影响政府的制度设置。然而，中心在嵌入现有矛盾调处制度的过程中，对其产生了重要的反向输出作用。中心B主任作为D省律师协会会长和D省人大代表，针对社会矛盾激化、矛盾调处不力的问题，于2009年开始，在D省人大常委会编辑的《代表之声》杂志中连刊六文，系统地提出了解决社会矛盾的建议，见表1。

表1B会长所提化解社会矛盾系列建议

系列意见刊发时间《如何解决国企改制中的群访问题》2009年10月14日《如何解决司法不公引发的上访问题》2009年11月5日《发挥人大代表在化解社会矛盾中的作用》2009年12月10日《人民法院应依法受理对农村土地仲裁不服及仲裁执行案件，防止民间纠纷激化》2010年6月9日《关于在全省公安机关推广L市公安局化解重大信访案件先进做法的建议》2010年7月28日《关于号召全省律师主动协助党和政府化解社会矛盾的建议》2010年7月28日

在提出上述建议的基础之上，B主任开始酝酿成立中心，试图以中立第三方的身份匡扶政府社会矛盾调处工作的不足。B主任于2011年1月10日在《代表之声》上刊发《关于成立“信访法律事务评估咨询服务中心”协助党和政府从源头上化解信访问题的建议》一文，并向J市政法委呈报，得到其重视与支持。2011年3月18日，J市政法委向J市委提交《关于成立“J市信访法律事务咨询服务中心”的报告》。同年4月19日，中心正式在市民政局登记注册，投入运行。但在运行的初始阶段，中心开始面临诸多条件制约：一方面，社会组织化解矛盾的根本原则和作用限度尚不明确；另一方面，中心在调处社会矛盾的过程中遇到了制度不健全、合法性不足、涉事机构不配合等问题。为推进此种调处机制的深入开展，省市政府出台了一系列制度文件，以规范、协调和保障中心的角色、地位，推动其作用的发挥，见表2。

表2省市政府颁发的支持中心运行文件

制度文件颁发部门颁发时间《关于协调办理涉法涉诉信访案件的若干意见》J市政法委2011年5月20日《关于律师参与化解涉法涉诉信访案件工作的指导意见》D省政法委、高级人民法院、人民检察院、公安厅、司法厅2014年9月25日《关于共同化解涉诉信访案件的实施办法》J市中级人民法院2014年10月16日《J市律师参与化解、代理涉法涉诉信访案件工作指引》J市司法局2014年12月10日

上述系列文件一方面对中心工作的开展提出了明确的制度规范，如《关于协调办理涉法涉诉信访案件的若干意见》明确规定：“1、中心在市委、市政府的领导下，由市政法委统一协调，司法行政部门管理和指导下开展工作。2、对敏感的、有影响的个案，司法局指派相关责任人全程参与研究，确保中心的工作不偏离政治方向。”另一方面，上述制度的出台也为中心的身份提供了合法性支持，为中心律师介入化解、代理信访案件提供了政策依据和制度支持，赋予了律师调卷、调查取证、与涉事部门沟通等权力。如规定了“全市各级公安机关、人民检察院和人民法院对信访服务中心受理的信访案件，应本着全面协作、大力配合、有利息访的原则，建立相互交流工作的联系制度，对信访服务中心发送的各类协调函件，应在十个工作日内书面答复”；“信访服务中心受理案件后，有权根据案情需要到被访部门和相关部门查阅、摘抄、复印相关案件的卷宗材料”。

根据上述制度文件的内容，中心形成了相应的工作联系制度，如“1、建立重大案件通报制度，对具有强烈抵制情绪、社会危险的案件，应及时向有关部门通报。2、每年向市司法行政主管部门或市律协书面报告工作，用全员大会的形式传达和贯彻领导机关的工作精神。3、每年向市政法部门汇报信访案件处理情况，并制作息访动态简报”引自《J市信访法律事务服务中心工作联系制度》，中心内部资料。。可见，中心与政府之间的“制度互嵌”呈现出相互咬合的状态，而不是政府单向地设置和输出制度，中心一味地被动接受和顺从制度。一方面，宏观的国家信访制度、矛盾调解制度和D省、J市政府所颁发的制度文件为组织的运转提供制度框架。另一方面，B主任所提出的社会矛盾化解制度改革建议不断影响政府调处社会矛盾的理念架构，并且社会组织的不断嵌入也重塑着社会矛盾的调处制度。

2.资源互嵌

在一般的情况下，国家对社会组织的资源嵌入可以为社会组织代理公共事务打开通路。与此同时，中心的信访事务代理工作将其特有的一系列社会性资源也不断向政府输入，改善着传统的社会矛盾化解环境。一言以蔽之，政府与社会组织在资源嵌入层面具有极强的双向互动性。

政府對中心的资源嵌入主要在以下三个方面展开：（1）提供办公场所。J市将司法大厦8楼共400余平方米空间划拨为中心的办公场所，供其无偿使用。中心的牌匾和市司法局的牌匾并排悬挂在司法大厦正门旁最为醒目的位置，提升了社会认同度。（2）提供经费保障。市政府将中心的工作经费每年30万元（后增长为150万元）纳入到年度财政预算，在给予中心工作人员每个月5000元左右的工资的基础上，政法委通过筹措资金，建立了个案息访奖励基金。引自 D省人民政府办公厅《专报信息》，总第1695期。这为中心的运行排除了最大的资源障碍。（3）为中心提供拓展通道。中心的服务范围仅在J市内部，组织上升的空间十分有限。但地方政府拥有一条连接上级政府的政治渠道，中心通过政府的一套行政性推介、宣传、展示，发展到更高层面，其先进经验受到上级政府的高度重视。

政府向中心的资源嵌入，为社会组织的发展运行提供了基本条件，提高了民间非营利组织承担公共服务的能力，推进了公共服务供给的专业化和水平的提升。苏明等：《中国政府购买公共服务研究》，《财政研究》2010年第1期。单纯在资源“自上而下”的输入方向上评价政府与社会组织之间的资源嵌入是不全面的，因为在资源嵌入的问题上，社会组织并不是单纯的接收者，同时也是一个资源“自下而上”输出的能动主体。与政府资源向中心嵌入相对应，中心对政府的社会性资源嵌入及其效果也极为突出，主要体现在：

（1）伴随“单位”的退场，政府大范围直接介入社会、经济事务管理，使得政府在社会矛盾的结构中，往往成为涉事方，形成一种“叠加迁怒型矛盾”效应，使政府独担的社会矛盾调处工作缺乏社会信任。社会组织在代理信访案件的过程中则具有中立性和利益无涉的特点，其第三方中立身份为社会矛盾调处注入公信力。社会信任也成为中心的社会资本，建构起上访人和中心之间的信任网络。中心Z律师说：

有很多案件就是上访人就对法院的判决不服——我认为这个审判得不公正，我访的就是你法院，有的甚至极端的就要告你这个审判员，告你法官。那我找你法院的信访机构，你还是这个法院的人，我访的都是你们法院的同事，这就不公允。所以上访人的怨气，对你机构的不信任度仍然是存在的。我们中心的律师，跟政府部门、公检法机关都没有关系，我们既有专业特长，又有身份独立的优势，所以就有居中调解、调处、解决的能力，设立这个中心就把这个优势放大了。资料来源：2016年9月15日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

（2）中心的工作人员为专业律师，他们所提供的化解社会矛盾服务，具有极强的专业性，这种专业性嵌入具有改变政府办事过程、方法，优化治理结果的效果。中心在实践中探索出律师参与化解和代理信访工作的多种技术方法。在理清事实和法律的基础上，中心律师和法律专家对案件进行全面研判，提出专业性的问题解决方案，弥补了政府信访部门的“非专业”限制。

（3）中心并非简单地作为国家与社会连接的纽带，而是起到了一种特殊的“转换器”作用。中心在向下贯彻政府意志与向上表达上访人利益诉求的过程中，对两者进行折中性协调。政府受组织、制度等刚性因素的影响，在调解社会矛盾的工作中往往难以突破硬性的制度约束，其处理方法带有宏观性和表层化特点，难以实现柔性转换，难以满足其偏执或细微的诉求。而社会矛盾的调处是中心的专门业务，中心成员的时间与精力投入更为充足、全面，使得中心化解矛盾工作的展开具有“互动性”和“全程性”，并且中心的化解方式不完全限囿于刚性的制度框架，往往可以扩展出一些“制度之外，情理之中”的柔性处理结果。中心依据法理原则与情理关怀柔化上访民众的怨愤与国家权力的刚性，寻求恰当的矛盾化解方案。中心工作人员W说：

其实我们的身份很重要，像有的案件吧，政府说给30万解决吧，但是上访的人他们这么多年在上访的过程中对政府已经不信任了，甚至是怨恨了，就说什么都不接受，就多要钱，甚至上千万的要。但是到了中心来呢，以中心的身份把这个30万块钱给他，他就能接受，因为他也知道要不了那么多钱，就是跟政府置气呢。同样是30万，放在中心就好使，他看见了中心对他这个案子是怎么付出的，于情于理，他都接受。”资料来源：2016年9月15日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

中心Y副主任介绍：

很多信访案件，我们对结果也无法改变，因为按照规则就得那么办。但是信访人他不接受啊，就继续闹。这个时候我们就得非常仔细地研究案子，想想招，能不能从别的角度给他（信访人）整点赔偿。资料来源：2016年10月18日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

综上所述，可见中心不是政府资源单向的接收者，而是以社会组织的身份向政府输入了社会信任资源、专业技术资源，并为政府和上访者架设了一个对话的平台，开拓了社会矛盾柔性调解的新的运作空间。布迪厄曾将资本划分为经济资本、文化资本和社会（关系）资本，并认为各类资本之间可通过跨界沟通和互动，实现转换升级。由此我们可以断言：如果政府和社会组织的内部资源仅在各自闭锁的场域内运作，便无法进一步拓展其力量，政府和社会组织的功能也将会因资源的单一性被极大限制。在政府和社会组织共同介入的社会矛盾化解机制中，政府通过行政、司法、财政资源的提供，嵌入到社会组织的运行发展之中；社会组织则通过社会性资源的提供，嵌入到政府现有的社会矛盾化解机制中。通过资源的互嵌，政府与社会组织的资源叠加在一起，在一定程度上破解了行政、司法、财政资源和社会资源整合不畅所导致的社会矛盾化解难题。

3.身份互嵌

社会身份实际上表征着一种社会角色，是在社会结构网络中的一个特定位置。韦伯认为，“‘身份应当意味着一种根据正面或负面特权得到社会评价的有效要求，……身份并不单决定于阶级地位，阶级地位作用在身份的效果是清晰的或者模糊的”[德]韦伯：《经济与社会（第一卷）》，阎克文译，上海人民出版社2010年版，第425页。。可见，身份是一个灵活的社会定位系统，它既有客观的生活方式、教育程度、职业声望为定位基础，又受到主观的社会评价体系左右。更重要的是，身份与阶级不同，不具有唯一性，同一个机体可能含有多种身份。一般而言，在同一机体内部，官方性身份和非官方性身份存在明显的张力。对于社会组织成员的身份而言，社会组织人员的身份通常要么是纯社会性的，要么是具有官方色彩的。然而中心的工作人员身份非常特殊，他们的身份上的官方性和社会性之间并未发生排斥，而是呈现出互嵌的状态，这也成为了政府与中心能够在社会矛盾化解这个特殊领域展开深入互嵌的重要条件。

（1）中心领袖B主任的身份二重性

中心的领袖B主任其身份特质在中心的成立和运转中发挥了极其重要的作用。在社会矛盾化解的相关场域内，他具有多重身份，我们将其整合为两类，其一是类官方性，其二是社会民间性。

我们之所以将B主任的身份定义为“类官方性”，主要是因为B主任并未在政府的行政系统内担任正式的官职，但他所拥有的“D省的人大代表”、“J市人民政府首席法律顾问”和“J市的律师协会会长”等身份，在某种意义上都是官方赋予的。B主任具有与政府部门交往的基础，省市各级政府对B主任较为了解，亦具有较高的信任度，认定他是“压事儿”的，不是“挑事儿”的。政府将其纳入到社会矛盾化解的工作中，降低了吸纳陌生元素介入社会矛盾化解所带来的风险。另外，对于B主任而言，他凭借此身份，拥有一条政治话语通道，他在人大会议上的发言和在《代表之声》中的意见和建议能够直接上达政府部门，有助于其意见和建议更为便捷地进入到制度决策体系之中。 其次，在“社会民间性”的身份维度上，我们可以将B主任的身份概括为以下三项：“利民律师事务所所长”、“J市信访法律事务服务中心主任”、“中心律师的亲属长辈”。以上的社会民间性身份对中心的运行同样起到了不可替代的作用。第一，虽然B主任本身带有一定的类官方色彩，但他介入社会矛盾化解工作的身份是非官方性质的，为中心工作的开展注入了中立性、公信力。在中心的各类材料中，重点突出B主任的民间性特点，特别是在呈现给上访人的介绍材料中，中心强调B主任是“全国维护职工权益十佳杰出律师”、“全国法律援助先进个人”，并强调中心是由B主任创办的民办非企业单位。引自《信访人权利义务告知书》，中心内部资料。通过这种方式“隐去”其身份的类官方性，放大其民间性。在上访人对政府信任度不足的情况下，民间身份具有促进社会信任网络搭建的作用。正如上访人H女士所说：

我是政法委介绍来的，刚来时我就合计这政法委给找的地方能不能也是帮他们政府说话，到了这，接触了B主任，我才慢慢发现他不是官儿，这个中心也不是政府部门， B主任是真给我们老百姓办事，他就给我讲法，讲理，他讲的就是那么回事儿，我就信。资料来源：2017年4月22日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

第二，承擔中心业务重要任务的7个律师同时都是B主任担任所长的某律师事务所的执业律师。中心不是他们聚合的初始场域，即中心在运行之初，其核心力量就已经具有了很好的整合基础，为中心的运行节省了大量的磨合成本。第三，中心的律师X是B主任的儿子，律师Z是B主任的妹夫，另外，律师S和律师H的父亲都是B主任的老友。B主任和中心律师的这种长辈与后辈的私人关系更加促进了中心业务开展。

我们看到，B主任既是中心律师的双重领导，又是他们的长辈，这对整合组织成员也产生了重要影响。杂糅着顺从、崇拜、尊敬的复杂情感，使得中心律师自然对B主任产生了一种“卡里斯玛”式的追随。

（2）中心政府退休老干部的身份二重性

学界普遍认为，通过社会组织干部的派遣和任命，政府实现了对社会组织的深度嵌入，极大削弱了社会组织的自主性。而与一般意义上的政府工作人员不同，中心干部的来源是返聘的J市政法系统退休老干部，见表3。

他们既有政府的工作经历所带来的政治和行政身份资源，又有不受体制约束的社会身份自由，其身份的二重性在提供专业服务，联结政府部门的过程中发挥了极其关键的作用。

我们的这几位副主任，都是老检察院院长、法院院长，他们在政府部门干了那么多年，经验非常丰富，很多事情政府整不明白的，人家一看就知道怎么办，实在不行就上会，一起研究，处理意见都非常合理、非常专业。特别是在中心刚成立的时候，人家政府还不认中心，但是他们老检察长、老院长在这，他们个人有人脉啊，给说一说，效果就非常好。资料来源：2016年9月14日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

表3中心返聘退休老干部信息

姓名、中心职务原职社会荣誉J副主任原J市人民检察院副检察长D省人民满意检察官（连续四届）L副主任原J市法律援助中心主任全国十佳法律援助个人提名奖

全国法律援助先进个人

D省优秀律师Y副主任原J市中级人民法院常务副院长优秀共产党员

人民好公仆

J市人民政府个人二等功一次Z调解委员会主任原J市人民检察院反贪局侦查处长D省人民满意检察官S接待部主任原J市人民检察院民行处处长J市优秀公务员

模范共产党员

J市人民检察院个人三等功六次

作为退休老干部的一员，调解委员会Z主任也提到：

我在检察院的工作经历确实也给现在的工作提供了一些方便，有时候需要跟检察院沟通了，我们几个老人跟那边联系，他们都非常客气，这点面子他们还都得给。资料来源：2017年4月12日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

另外，这些退休老干部非常清楚政府调处社会矛盾的工作方法和程序，在代表中心与政府共同调处矛盾时，可以节省交往成本，实现良好的对接。

综上所述，中心B主任和退休机关干部的身份二重性与一般社会组织成员的身份二重性具有明显差异。具有官民二重性的社会组织成员一般由“泾渭分明”的两部分构成，即政府进驻的行政干部和社会组织中的纯社会成员，二者之间并未发生真正的互嵌，因为政府干部的行动逻辑受嵌入型监管主导，组织成员的行动逻辑更倾向于达到组织目标，二者行动具有不同向性，导致行政干部和草根组织成员在业务开展中缺乏互动，并且两种身份之间存在博弈与争夺。而在J市信访法律事务服务中心，组织成员的多种身份的“互嵌”达到了合作、融合、平衡的效果。

4.过程互嵌

诸多研究表明，政府在向社会组织购买服务的过程中通过“关系嵌入、功能嵌入、结构嵌入和目标嵌入”王志华：《论政府向社会组织购买公共服务的体制嵌入》，《求索》2012年第2期。的方式对社会组织的发展施加影响。并且在购买服务的运作过程中，政府仅在监管的层面发挥作用，对服务内容并不真实参与，二者在进行公共服务的过程中缺乏交集和互动。但反观本文案例，政府与中心的互嵌形式并不仅在制度、资源和人员身份上展开，互嵌也真实地呈现在社会矛盾调处的动态过程当中。

（1）事务转办的互嵌性

在中心成立的第一年，中心共受理各类社会矛盾化解案件142件，其中包括办理市委政法委、市人大等机关转办上访案10件，协助县区级党委和政府办理群体访和长期缠访案件5件，自访案件127件，转办率为10.6%。而中心运行四年之后，中心共受理各类社会矛盾化解案件170件，其中市委政法委交办评查案件10件，市委政法委、各政法机关、有关部门转办案件144件，信访人自访案件16件，转办率为90.6%。中心处理的案件来源重心已经从自访过渡到由政府机关转办，这是一个中心逐步取得政府信任的过程。但也面临一个问题，即矛盾纠纷由政府交给中心处理，上访者对中心身份产生了质疑，认为其是仍旧是政府部门，如此，中心的第三方优势在案件转办中被消解掉了。为破解此问题，中心和政府采取了一种“迂回策略”：

我们就得跟上访人解释，迂回一下，比如这个案子访法院，很对立，人家不相信法院，人家就说你法院信访部门肯定护着你们法院。法院就让信访人找中心，但是如果直接让信访人找中心，人家也不信，认为你给我找的地方肯定也是替你说话。法院就让信访人找上级机关，去政法委，政法委再跟上访人说，有我们这样一个法律服务中心，让我们给他看看，由政法委转到中心，这样就好一点。资料来源：2017年4月21日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

这种迂回策略的目的在于使政府與中心在形式上形成“脱嵌”，以向上访人最大限度地展示中心的社会性、自主性和中立性。但实际上，二者仍存在着真实的关联，而且是十分紧密地嵌入彼此。随着政府转办案件的增加，政府和中心架构起一套规范的转办制度，可简要归纳为：由政府向中心开具正规的转办函，中心在接到转办案件后，在案件的处理过程中与转办来源部门保持密切沟通，上报处理进程，提请化解意见。政府有权筛选交由中心代理的具体内容和开放程度，政府的调处意见也在案件的转办中，向中心有所渗透。这也并不意味着对于转办案件的办理，中心完全被动，许多经中心代理的案件处理方案并未完全局限于政府设定的框架之内，而是平衡在上访人能够接受并息访和政府能够接受并承认之间。

（2）调处展开的互嵌性

案件转办并不意味着政府将案件交由中心办理之后，仅在监管层面上对中心予以干预，而在调处过程中发生角色抽离。信访案件处理和社会矛盾调处的行政与司法性很强，不具备完全向社会开放的条件，社会组织不可能完全实现服务替代。因此，在社会矛盾的调处过程中，政府与中心产生了动态的协作与配合。在许多上访案件的处理过程中，如政府与中心通过召开通气会的方式，共同制定化解方案，政府指派部门领导跟踪化解全程，并提供协助。中心L副主任说：

政府部门都有信访局，像法院、检察院、公安局都有自己的信访机构，他们处理不了的案件，愿意让第三方介入，我们虽然是独立办理，不受他们严格控制，但是需要调卷、协调各涉事单位的时候，中心就可以和政府联络，说白了，政府也是为了把矛盾化解了，所以他们就非常帮助我们，工作中我们其实还是配合着来，中心工作不可能完全脱离它。资料来源：2016年9月14日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

政府单纯的行政和司法资源在社会矛盾化解中作用十分有限，而中心的介入使得政府资源与社会资源共同嵌合到社会矛盾化解的过程当中，取代了矛盾冲突的“抗争性表达”和“高压性回应”。

矛盾的最终解决离不开对上访者的经济赔偿和救助。这一部分的资金主要来源于政府的维稳资金、信访救助金和法律援助金。中心整合这些款项，以中心“息访息诉救助金”的形式付给上访人，并与上访人签订《附条件息访息诉救助协议》。政府的这些资金注入为中心化解社会矛盾提供了资金支持，对上访者的经济要求，中心可以通过与政法部门的协商后，给予上访人回应，并以中介者的身份平衡双方诉求。中心律师Z说：

现在每年政府的信访资金跟军费投入都差不多了。这个钱给我们还是非常合算的，有的时候政府花50万能息访的事，我们10万就解决了。我们不告诉他这个钱的来源是政府，我们说的比较含糊，说这是中心帮他筹集的，他们可是看着中心一步步给他们解决这个矛盾的啊，他们对中心是相当信任、感激，而且咱们这些律师都很专业，他们也信服，所以就便于接受。资料来源：2017年4月21日在J市信访法律事务服务中心的访谈。

上述多维度展开的互嵌内容为我们揭示了社会矛盾调处机制重构过程中政府与社会组织协同治理的运作逻辑和实践模式。“国家权力与社会的公共权力在对接过程中，‘自上而下的政府权力向度倾向于将其力量尽量向下推进，而‘自下而上向度的社会自治力量则倾向于尽量向上推进，二者频繁互动的结果，形成了国家与社会交汇处的权力‘重层结构，国家力量与社会力量相互吸纳并糅合在一起，相互磨合、渗透。”田毅鹏、薛文龙：《“后单位社会”基层社会治理及运行机制研究》，《学术研究》2015年第2期。作为社会组织的中心是政府属性与社会属性互相嵌入展开的真实载体，政社互嵌在重构社会矛盾化解机制的过程中，也重塑着稳定和谐的国家与社会关系。

三、“互嵌性”的评价与反思

1.“限制介入性事务”的社会组织嵌入限度

近年来有学者曾提出“限制介入性国企”的概念，认为“国家从政治安全、经济安全与社会稳定等国家目标出发，对一些关系国民经济命脉、涉及重大战略安全、资源安全的产业或行业实行制度性保护”刘平、王汉生、张笑会：《变动的单位制与体制内的分化——以限制介入性大型国有企业为例》，《社会学研究》2008年第3期。。将此概念运用于本文分析，我们可以发现，后单位社会并不意味着国家的空心化，国家对社会的调控仍然是一个真实的命题。一般而言，政府往往将其精力难以顾及的一般性民生工作托付给社会组织，这从政府购买服务的内容便可知晓。目前，中国政府向社会组织购买公共服务主要在以下领域展开：“养老助残、社区服务、法律服务、医疗卫生、社会救助、文化服务、教育服务、就业服务、体育服务、基础设施、环境卫生、社会保险、公共交通、人民调解、公共关怀。”王浦劬、郝秋笛等：《政府向社会力量购买公共服务发展研究》，北京大学出版社2016年版，第121页。相比之下，社会矛盾调处工作的行政性与司法专业性较强，特别是信访矛盾具有较强的冲突性，此类社会事务不具备完全委托给社会组织代理的条件，具有“限制介入性”特点，毫无疑问，这为社会组织的参与和运作划出一定的界限和限度：其一，组织的合法性来源即为政府，政府承认的“准入性”是组织生存的重要条件，政府为组织释放的合法性强度直接左右了其参与社会矛盾调处的能力和组织运作发展的空间。其二，社会组织的资源获取渠道较为单一，形成了在资源诉求领域对政府的路径依赖，一旦社会组织与政府部门间建立起依赖关系，其行为就会受到相应制度逻辑的约束。黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期。其三，柔性治理虽然可以触及到行政、司法力量的盲区，但柔性治理的逻辑常常表现为国家从直接统治向间接统治的转变，通过第三方传递国家意志和规则，中心调处社会矛盾的方式、过程和结果均在政府批准的框架内呈现。

2.社会组织反嵌能力的条件

如果说社会转型并未彻底改变国家权力存量和分布的特点，那么在此过程中所发生的重大变化主要是社会发育出向国家反嵌的能力。“行政吸纳政治”的概念正在被“政社互嵌”的概念所取代。众所周知，行政吸纳政治的概念强调的是政府对社会吸纳与控制，较少关注社会的自主性及其对国家产生的反向影响。何艳玲曾提出“嵌入性自治”的概念，以讨论中央和地方关系，认为“要达成善治，地方必须具备反嵌能力而不是被动地接受和执行中央指令”何艳玲：《“嵌入式自治”：国家——地方互嵌关系下的地方治理》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2009年第4期。。社会组织主动嵌入的能力同样至关重要，其中起到关键作用的是社会组织中蕴含的资源种类、数量、运作效果及其功能领域。本文中的信访法律服务中心的“反嵌力”源于诸多条件因素：（1）缺乏社会性资源成为政府各部门社会矛盾调处工作的重要制约，中心通过社会性资源向政府化解社会矛盾工作的嵌入，一定程度上破解了政府化解社会矛盾的困局，这是中心具备反嵌能力的重要前提。（2）中心的组织成员并非一般性的社会成员，均是具有丰富法律技能的执业律师和退休的政法部门老干部，其与政府互动中的话语权及娴熟的专业调解技巧也为中心的运作增添了自主性。（3）一般社会组织仅能够承接授权的“外围性”社会服务发包项目，受“中心-外围”结构影响，其业务的开展无法触及到政府的中心工作领域，故而对政府行为施加影响的能力较弱。而中心所提供的社会矛盾化解代理服务，涉及到国家安全稳定、社会和谐等核心层面，这也构成了中心具备反嵌能力的关键。

3.作为服务对象的政府

作为后发现代化的典型国度，中国现代化的进程是在政府主导下展开的。强政府背景下的社会转型，以及快速城镇化所带来的拆迁和国企业改制带来的大量社会矛盾均与政府行为具有密切的关联，因此，政府自然成为社会矛盾的直接责任者。而且，“一部分官民纠纷和冲突并非当事官民双方矛盾本身所招致，而是由其他领域、其他方面的多种矛盾转换而来，属于‘迁怒型的社会矛盾问题”吴忠民：《治道之要：社会矛盾十二讲》，山东人民出版社2017年版，第96页。。尤其是单位制走向消解之后，官民之间的缓冲带也随之消失，民众往往将怨愤直接投向政府，政府一旦处理不当，便有可能激化矛盾，导致社会矛盾更加剧烈和复杂。通过政府涉入社会矛盾过程的角色分析，我们可以发现，因政府被牵扯进各种复杂的矛盾纠纷当中，故政府向社会组织放权调处社会矛盾，其服务对象包含政府自身，这与一般性社会事务，政府仅是服务的提供者或购买者具有本质差异。

承担社会矛盾化解功能的中心实际上是两个方面的代理人：其一是弱势群体利益表达的代理人；其二是政府回应的代理人。这种角色，一方面可以在政府利益与民众利益发生矛盾冲突时，充当弱势方的辩护者，将上访人带有激烈冲突性的制度外表达方式转化为法理化柔性表达，“为弱势冲突方提供资源和政治机会、提升其能力和谈判议价权”赵伯艳：《社会组织在公共冲突治理中的角色定位》，《理论探索》2013年第1期。。另一方面可以凭借其专业性合理地厘清矛盾主体双方，将政府从一些本不该被问责的社会矛盾中解脱出来，并协助政府破解社会矛盾调处中的死结和难题。在国家与个人之间铺设一条缓冲带，营造出官民沟通与协商的和谐氛围。中心提供服务类型和服务对象的特殊性为组织自主性拓展了空间。

4.互嵌力的不均衡

在具有“政社互嵌”特征的社会矛盾调处机制中，二者的互嵌力并不均衡，政府依旧处在结构关系中的优势地位。这一点在诸多维度均有体现：其一，社会组织发展对政府部门的支持产生路径依赖，垄断式的资源提供，将政府天然地置于高于社会组织的位置上，这使社会组织对政府产生了较强的依附性，政府对社会组织的嵌入能力自然也随之扩增。其二，在中心发展取得一定成效后，为推广此种模式，市司法局发布文件，在區县层面建立了多个分中心。然而分中心的建立完全依靠行政力量推进，分中心一般挂靠在县区级司法局，与法律援助中心构成了一套人马两块牌子的杂糅性治理体系。自上而下的“行政构建逻辑”将社会组织自下而上的“社会建构实践”严重倒置。其三，政府的意志贯穿于中心运作的全部过程中。在中心初建阶段，政府通过制度嵌入，给组织框定了严格的行动边界，组织鲜有讨价还价的权力和能力。对中心的矛盾化解意见，政府拥有拒绝权和最终裁定权。中心化解社会矛盾离不开向信访人支付一定数额的赔偿金，赔偿金大部分来自于政府的财政支出，因掌握着赔偿金的支配权，政府仍然牢牢握有案件处理的最终决定权。中心的角色在一些时候仅表现为谈判者、斡旋者和协调者，而非裁定者。

上述政府与社会力量在互动过程中的不均衡性使得二者欲在更广泛的领域展开深度的互嵌，必将面临严峻挑战。为此，政府和社会组织都应积极寻找各自资源和资本向对方嵌入的适当限度，社会组织应努力增强自主性，政府部门则要尽力弥合监管与合作之间的张力。

四、进一步的讨论

伴随单位制的消解，“社会领域的变化促成了政府更换传统的知识范式和行动范式的自觉。国家的当代合法性需要通过社会予以确认”杜玉华、吴越菲：《从“政社合作”到“互嵌式共治”：社区治理结构转型的无锡实践及其反思》，《人口与社会》2016年第1期。。在“国家—市场—社会”的架构中，国家虽然保留着调控社会的权力，但其展开路径已经从“吸纳抑制”转变为“互嵌合作”。政府权力的收缩和市场与社会活力的扩展，营造出社会运作新的自主空间。国家与社会的关系突破了单向资源和机会的输出与输入，构建出了一条双向嵌入的通道。在与政府重构调处社会矛盾机制的互动图景中，虽然J市信访法律事务服务中心总体能力有所提升，而与政府的嵌入能力相比却仍显单薄。但将此种探索置于新时代“共建共治共享”的背景下，具有特别重要的理论意义和现实价值。

值得进一步讨论的是，当我们以政社互嵌为框架讨论服务中心化解社会矛盾的机理时，实际上已经将其定位为具有“官民二重性”的社会组织。近年来，学界对社会组织 的“官民二重性”主要持批判态度，但笔者认为，应将社会组织的官民二重性问题置于特定的社会历史背景下加以理解和认识。首先，应当承认社会组织官民二重性的合理性，官方元素的介入不可简单地理解为限制因素，其同时也是社会组织发展的重要助推器。无论社会组织是一叶扁舟还是万吨巨轮，没有政府资源的投入便难以启航。其次，应当跳出二元对立的思维禁锢，积极推进两者的互嵌、协动、合作。发挥两个主体的协同作用，整合政治资源、行政资源、司法资源、社会资源，共同为实现社会治理目标服务：从政府角度，充分投入和合理配置公共资源，改革和完善社会治理体制，为社会组织的萌生、注册与成长创造环境；从社会组织角度，发挥组织的社会性优势，补充政府的不足。最后，针对不同性质、开展不同业务的社会组织，官方要素应当以提升社会组织服务效果为中心，适当输入。在行政性与自治性兼具的重层治理结构中，探索政社协动的平衡点和嵌合点，激活二者的协动脉搏。

（责任编辑：薛立勇）