论空间正义形成中的城乡社区治理路径

张玉 朱博宇

摘要：城乡社区治理中的空间正义，是在城镇化与村镇化的共融发展中，确保城乡居民平等地占有和分享空间资源的机会和权利。其形成过程是以“资本三循环”为基础，表征为“资本投入-制度安排-空间正义的社会认同”。西方城市化发展中的空间形成，基于“资本-制度安排”的经济逐利性，使得城乡社区的治理结构，偏离空间生产的正义性。当代中国以“土地财政收入”为基础的城市化空间生产，则基于“压力赶超型”的路径选择，陷入了“唯城市”城市化发展的治理误区。构建空间正义形成中的城乡社区治理路径，需要以既定城乡空间分野的事实差异为前提，促进分层化空间治理结构的逻辑生成。

关键词：空间生产；空间正义；城乡社区

中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：0257-5833（2018）05-0013-08

研究空间正义形成中的城乡社区治理问题，对于实现城乡一体化发展战略，解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，具有重要的意义。所谓城乡社区，是指兼具城市社区和农村社区的双重物质生产关系，而在乡村治理结构上，呈现出“亦城亦乡”二维特性的共同体区域。

既有社区治理的研究路径，着眼于单纯从体制结构内部的制度变迁，来探寻城乡社区治理的制度安排，将城乡社区治理体制的历史生成与制度变迁，视为静态线性的社会存在。就体制内部固有的结构化运行，来诠释和修正社区治理的创新路径。本文以城市化进程中空间正义的生产过程为背景，将城乡社区内部的空间生成及其流变过程，与治理体制这一制度空间再生产的“植入过程”相连接，来探寻空间正义形成中的城乡社区治理路径。

一、空间正义：城乡社区治理的价值预设及其演进历程

空间作为一种被人类意识所感知的客观存在，是人类实践活动的必然产物，因而深深地打上人的意志和烙印，而成为体现着共同体社会关系的社会产品。20世纪70年代以来，伴随着社会科学的“空间转向”，正义被运用到空间研究中，“空间正义”问题成为社会学和公共行政学所研究的重要议题。其价值预设是确保各社会主体平等地占有、享有社会空间。如果从“制度-空间”作用于城乡协调发展的社区治理结构，来考察空间正义的价值预设，则“空间正义”表征为：

第一，城市化进程中空间正义的经济治理结构，是城镇化与村镇化在空间运行上双轮并举的驱动历程。其目标是实现城市和乡村，在社会系统统一体中的优势互补与共融发展，逐渐消解现有城乡之间的“极化”现象。从而使社区治理，各自在其“结构-功能”的辖区定位中，相互支撑，各美其美。

第二，其组织治理结构表征为，社区是生产型共同体和生活型共同体的有机统一，而不是二者在空间场域中的分离和对立。因而无论是城市社区还是城乡社区，在其空间资源的占有和分配中，都必须确保经济发展与公共服务的同步供给，不能因其空间区位的差异化，而进行选择性供给。

第三，空间正义的社会关系结构则体现为，社区居民平等地参与和享有空间资源的生产与分配的机会，不因其身份和户籍的不同，而被排斥在特定空间之外。

经济治理结构、组织治理结构和社会关系结构制度供给的同步性，是空间正义形成的前提。而空间正义的过程，则经由“空间中的生产-空间的再生产”包亚明主编：《现代性与空间生产》，上海教育出版社2003年版，第84页。这一演进历程来完成。其中，决定这一历程的结构性要素表征为“资本投入-制度安排-空间正义的社会认同”及其相互作用，并伴随着“工业化-城市化（包括城镇化-城乡双驱化两个阶段）-城市群落化”的渐次流变而得以实现的。

按照哈维的“资本三循环”董慧：《资本与意识：哈维城市建构的双重维度》，《哲学研究》2014年第9期。理论：人类社会的城市化历程，表征为资本的投入与三次循环的空间转移过程。第一次循环是资本在工业生产内部的循环，其目标是以特定的自然空间为据点，为赢取更多的利润而进行生产。空间在此的功能体现为：为工业生产创造条件。随着工业利润的逐步递增，产生了工业生产领域内部的资本过剩，从而发生资本投入的外部转移。即由工业资本内部的增量型投入，转向城市建设内部的固定资产投入，包括对城市的道路、码头、沟渠、港口、下水道、学校、文化娱乐机构、污水处理系统、公园、停车场等基础设施，进行追加性投入。

资本的第二循环标志着社会经济总量的增长，由工业化驱动，转变为以城镇化为基础的城市建设驱动，社会发展进入城市化阶段。资本的第二循环，最初体现在城市中心进行资本的积累和再生产，以加速城市化进程。而随着城市的发展和延伸，必然产生城市中心区域的资本过剩，进而使追加预付资本的再投入，从城市中心区向郊区和农村扩散，使资本第二循环阶段的空间转移，进入到城市化发展中的郊区进程。当资本扩散到郊区和农村后，会带动郊区及农村的资本循环，促进其经济发展。从而使单一的以城镇化为基础的城市建设驱动，转变为城镇化与村镇化并进的双轮驱动，城市化进程进入“城乡双驱化”并行的发展阶段。

资本的第三循环是资本由城市化向第三产业内的再次转移，主要用于劳动力再生产过程中的各项社会开支，其功能是维持社会经济的均衡发展。包括对教育、科研和卫生的投入，以增强劳动者工作能力；对文化软实力的投入，以引导和控制意识形态；对各种服务性社会消费和公共安全的再投入唐旭昌：《大卫·哈维城市空间思想研究》，人民出版社2014年版，第181页。等。其目标是以连续追加第三产业的资本投入为基础，增进城乡双轮驱动与一体化发展中的人口就业率和定居率，以实现空间正义的社会认同，最终建立城市化群落。

其中，第一循环是资本在空间中增进利润总量的再生产，二三循环则表征为资本经由对空间结构的优化分析，进行选择性投入而建构城市社区或城乡社区的“空间的再生产”。由于任何“新空间关系乃是从国家、金融资本和土地利益的结盟中创造出来的”周立斌等：《新马克思主义的区域经济理论研究》，经济科学出版社2017年版，第145页。，这将导致不公平的经济治理结构，被不停地生产和再生产出来。特别是随着资本选择性逐利驱动的渐次增強，导致资本三循环往往偏离空间正义，并不断生产出不公正的经济治理结构。具体体现为：

在城市化早期，人类社会的成长具有“自然历史”的特性，“城”与“乡”在土地和劳动等要素上属于统一体，人们在相对较小的区域内从事生产实践活动。由于劳动分工没有形成，不同地域中人们之间的交换尚未产生，空间的生产主要属于自然积累过程，空间的“使用”优于“交换”，生产是“空间中的生产”。

伴随工业资本的发展，资本逐利逻辑使然，在客观上必然要求打破自由资本主义时期“空间中的生产”限制，工业生产利润的相对过剩，需要通过投资基础设施建设的城市化道路进行释放，而资本逐利性与获利收益的主体选择，决定区域交通发达、人口集中、经济结构具有比较优势的城市空间，成为资本投入的必然首选。资本正是通过以区域结构、人口结构和经济发展水平为考量的选择性投资，在实现城市化“空间的生产”中，完成资本积累武廷海：《建立新型城乡关系、走新型城镇化道路——新马克思主义视野中的中国城镇化》，《城市规划》2013年第11期。。因此，城市化作为空间生产的表现形式，是资本创新场景的必然结果。它既是人类物质资料生产的过程，也深受市场经济下的资本逐利的统摄，并表现为偏离空间正义的市场失灵。资本的循环和空间的拓展，使新空间的产生与发展，成为一种被结构化的社会关系。正是这种关系间的抗争和博弈塑造了“不同主体之间的不平等空间”。

如果说，资本逐利的选择性投入是空间生产经济治理结构非正义性的基础，那么，经由权力外化为制度安排的规则化渗透，则进一步加速了城市化进程中，空间非正义性社会关系结构的生产进程。一般情况下，制度作为常态表现为一种共同遵守的“行为规范”。在工业化阶段，经由权力外化为制度安排的规则，其功能主要是弥补市场失灵；而在城市化阶段，制度的规范效用则由弥补市场失灵异化为：以制度的特殊化优势，吸引资本到特定功能选择的空间场域，并为资本进驻“空间的生产”提供各种各样的便利条件（见表1）。

3.加速空间生产的非正义性和非公平性。

资本、权力等在推动现代城市空间生产的同时，以自己的逻辑改造了旧的社会关系和制度安排的“元目标”，形成了具有资本特性的“中心-边缘”空间社区关系，也造就了空间分布的非正义性。吉登斯认为，“权力的前提是行动者或集合体在社会互动的情境中，彼此之间例行化了的自主与依附关系，臣属者可以借助它们来影响居于支配地位的人的活动”包亚明：《现代性与空间的生产》，上海教育出版社2003年版，第47页。。权力外化为制度安排的空间化，反映了制度为资本的进入展现的特殊作用。“资本-制度安排”共同运行于城市化进程，一方面完成了城市社区空间的生产与再生产；另一方面也创造出了与“城市社区”空间分布不同的“城乡社区”空间，加剧城市化进程中空间层级和贫富分化现象。导致城乡社区居民的空间权利被侵犯，空间机会被剥夺，空间结果被挤占，部分公民（农民）被排除在城市化的中心体系之外，产生空间占有资源与权利分配的社会排斥。

与此同时，在资本逐利和制度安排仅为资本进驻开辟通道的前提下，表现为区域中心空间的“地方”，为了最大限度地获得资本的再投入，常常聚合自身多方位的复合优势，经由商务活动、产品推介、“大事件”、体育赛事，甚至旅游营销下的口号包装等行为，作出形象环境的自我优化，以彰显本地空间比其他区域空间更具独特的发展优势。区域中心空间环境的自我优化，进一步助推了权利和财富的两极分化，促成空间分布非正义性的再度升级。

由此可见，空间非正义性的生产过程，缘起于“资本-制度安排（权力制度安排的经济性偏好）-中心区域空间环境的自我优化”及其运行过程。其中，资本的逐利性选择是非正义性空间生产的经济基础；资本投资诱导下，权力制度安排的经济性偏好，并对空间生产的管制和规范，使城市化进程中城市社区空间与城乡空间的生产，变成了“权力-经济-地域优势”的混合体，进而形成了新型空间的组织结构和治理机制，滞后于经济治理结构的变迁历程是空间非正义性生产的决定性因素。

因而矫正空间生产的非正义性，也依赖于城市化过程中，由权力外化为制度规制的纯经济性偏好，回归到制度预设的原初本质：即权力参与城市化进程的核心职能，旨在弥补资本逐利而产生的市场失灵，实现城市化进程中空间分布的公平与效率相统一。而非助推资本进驻核心空间的“虹吸效应”经济学上的“虹吸效应”是指区域发展的特定地区，基于区位优势、人口结构和治理体制的复合优势，产生强大的吸引合力，并将相邻地区的区位资源、资金投资、人才、消费等生产要素吸引过来，造成被吸地区经济发展更加缓慢，并增进吸引地区的经济发展，从而进一步加剧城乡差距。，从而加剧空间生产的非正义性。

二、中国城市化空间生产的逻辑机理与社区治理机制

中国城市化进程是以“土地城镇化”为基础的。即地方政府利用土地出让金和房地产税收的收入积累，奠定推进城市化资本三循环的经济基础。由于土地生产资料的公有制属性，决定中国城市化进程中的空间生产，能够部分克服资本选择的逐利性偏好。而建构空间生产的正义性，因而肇始于1995年的中国城市化道路一般认为，中国城乡关系的演变经历了城乡互惠阶段（1949-1952）、城乡分割的制度固化阶段（1953-1978）、城乡分割关系的解构与重组阶段（1979-2002）、统筹城乡协调发展阶段（2003-2012）、新型城镇化发展与乡村振兴阶段（2012-至今），前两阶段体现为工业化为主的发展道路，后三阶段体现为城市化为主的发展道路。一开始就通过“以工促农、以城带乡”的发展思路而展开。无论是中共十六大提出的“统筹城乡协调发展战略”（2002年），还是十八大提出的“新型城镇化道路”（2012年）、十九大提出的“乡村振兴战略”（2017年），都从国家战略的宏观布局上，凸显空间生产的正义性。

在其现实性上我们也可以看到：中国从1996年引入土地储备制度，赋予城市土地储备中心征收、储备和出让土地的垄断权，到2003年建立土地“招拍挂”制度，确立了政府绝对垄断城市国有土地，并以“土地财政化”累积资本，构建城市化资本循环的经济基础。1998年，全国土地出让收入仅508亿元，到2016年，全国国有土地出让收入达3.74万亿元。而2017年，则达5.17万亿元《2016年全国土地出让收入超过3.7万亿》，中国投资资讯网2017年1月25日。。自1999年至今，全国土地出让收入总额已经突破37万亿元《2017年全国财政收入超17万亿 土地出让金超5万亿》，《21世纪经济报道》2017年1月25日。。除土地收入之外，地方政府的财政收入还包括土地与房地产开发过程中的营业税和建设税，以及以土地为抵押物从银行融资的收益，这部分资金“不走财政的账，做的却是财政的事”，其总额已超过土地出让金岳文泽等：《土地利用總体规划建设用地指标区域动态分配问题研究》，《中国土地科学》2016年第8期。。

通过土地财政与房地产税收，地方政府建立了非常有效的空间生产资本渠道。并通过加大政府投资经济增长，激活资本三循环，推进中国经济与社会发展的城市化进程——在资本第二循环方面，房地产与城市建设飞速发展。除居民住房条件大幅改善外，城市公共基础设施有了飞跃性提升，特别是机场、高铁、城市轨道交通、城市道路等基础设施都达到了发达国家的水平。据中国商业情报网统计，截止到2017年1月，中国已有31个城市开通地铁，总里程4238.09公里《2017年中国城市轨道交通通车里程排行榜》，中国商业情报网2017年5月12日。。在资本第三循环方面，地方政府凭借雄厚的财力，加强教育、科技与公共服务的投资，用于医院、学校、养老机构等公共服务建设的资金大幅提升，为第三产业发展打好了基础。在资本第一循环方面，土地出让金往往用于对制造业的补贴，使工业用地价格远低于居住和商业用地价格，中西部地区有的中小城市实行工业用地零地价，甚至还额外有减免企业营业税的优惠。从而使得当代中国的城镇化率，在不到40年的时间里，由1979年的18.96%，增加到2016年的57.35%左雯敏等：《新中国城镇化演进的四个阶段及其特征》，《湖南农业大学学报》2017年第6期。，几乎走完了西方城市化近300年的发展历程。

然而，基于中国城市化道路具有跨越式、赶超型发展的特点，“晋升锦标赛”周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期。的权力运行规则，使得地方政府在统筹城乡协调发展的过程中，既要确保城市GDP经济总量的逐年递增，为城市排名和地方政府官员的职务升迁提供政绩保障；又要满足“行政发包制”行政发包制是指政府内部上下级之间的发包关系。行政发包制与“政治锦标赛”理论，分别从纵向行政发包和横向晋升竞争两个维度，诠释官员激励和政府治理的一般性规律。参见周黎安《行政发包制》，《社会》2014年第6期。的各类考核指标，以适应“跨越”与“赶超”城市化进程的经济优先性。由于历史的原因，中国城市的经济增长总量总是高于、快于农村的发展刘红梅：《中国城乡一体化影响因素分析：基于省级面板数据的引力模型》，《中國农村经济》2012年第8期。，使得地方政府在追赶型城市化道路的社区治理中，优先选择显示度较高的经济治理结构，而组织治理结构和社会关系结构的制度供给，则滞后于经济治理结构的发展水平。从而导致统筹城乡协调的空间正义生产，陷入了“唯城市”城市化发展路径的选择误区。具体体现为：

第一，在经济治理结构上：地方土地财政投入是以城市基础设施和城市社区建设作为地区发展的轴心，城乡社区建设只能围绕城市社区而承载其依附发展的从属功能，其发展内容甚至被忽略。同时，按照城市轴心定位的区位优势、人口结构和经济发展水平，将城乡社区分为近城镇化社区、准城镇化社区和预备城镇化社区。一般城市化道路所必经的城镇化与村镇化双轮驱动的发展阶段，变异为村镇化的发展仅是城镇化模式的复制和延伸，导致中国城市化进程以向心型集聚为主，郊区化不足。

第二，在组织治理结构上：将促进农业劳动人口向中心城市流动和聚集的单向过程，视为城市化发展的唯一路径。进而，总是加大土地财政收入，在城市中的单向投资寄寓于发展城市中心产业，吸纳更多的农村劳动力。忽视资本第二循环阶段的空间转移，既有资本和人口向城市集中的向心聚集过程，表现为城镇化驱动的发展历程；也有资本和人口向郊区与农村扩散的过程，表现为郊区化和村镇化驱动的发展历程。导致农村和小城镇缺乏产业，公共服务供给严重匮乏，农村衰败加快。

第三，在社会关系结构的再生产上，将城乡社区的治理体制看成是城市社区治理体制在乡村的延伸和复制。并以城市社区的治理模式为范本，将城乡社区按照区域结构、人口结构和经济发展水平，进行线性分类。从而使近城镇化社区，产业结构、治理结构皆与中心区域具有较强的同质性，陷入强制同质化的发展困境；准城镇化社区，由于农民作为“两栖人”，难于真正融入到城市社会之中，产生社会资源的均等化与居民身份认同之间的矛盾，陷入强制城镇化的发展困境；而在预备城镇化的广大农村社区，则由于农村公共资源的供给总量不足与结构性自治组织单一之间的矛盾，导致社区陷入强制复制化的治理误区。从而使市民和农民的身份发生体制性分离，农民被排斥在特定的空间之外。其基本特征见表2。

由此可见，当代中国城市化空间生产的历史过程表现为：地方政府利用土地财政的收入积累，经由公共权力对城市空间规划的制度安排，而形成了“中心区-腹地区-边缘区”的分布格局。其元价值是践行统筹城乡协调发展的国家战略，以实现空间生产的正义性。但是，在现实的运行过程中：其一，“唯城市线性”的经济治理结构，导致“土地财政主导”下，统筹资本三循环的城市化进程演化为单一的、以“化掉乡村”为目标的城镇化道路，导致有限的城市空间不能容纳整个城市化进程中的经济、人口总量和社会治理水平。其二，“唯增长型”组织治理结构，导致生产型场域替代服务型场域，农村社区作为城市社区的附庸和临时居住地，在既缺少产业、又缺乏人口的“空心”和“留守”中，走向荒芜和边缘。其三，强制城市化的社会关系结构，导致农民不能平等地享有城市空间资源的生产与分配，农民市民化既缺乏必要的制度保障，又缺乏惯性的文化认同，产生了空间生产的非正义性。

三、实现城乡社区空间正义的治理路径

如同在“资本-制度安排”的经济政治运行中实现空间的生产一样，被生产出来的空间，作为一种既定的社会关系，也必然制约着“资本-制度安排”的再生产。因而，从城市化进程中空间正义形成的制度逻辑，来探寻城乡社区治理的实现路径，不能抛开当代中国城乡空间分层次存在的既定格局。它表明：社区空间治理结构的逻辑生成，与空间正义形成中“资本-制度安排”的再分配与差异化再造密不可分。

首先，在经济治理结构的路径选择上，通过合理的制度规划，确证村镇化的充分发展是与城镇化并举的“双轮驱动”过程。将村镇化的发展，纳入城市化发展的必经阶段，不仅是资本三循环理论的逻辑使然，也为城市社区与城乡社区构建优势互补、各美其美的空间正义格局所必须。如同恩格斯所说，“城市和乡村的对立是工业生产和农业生产的实际要求”，工农业分离形成城乡对立的格局；但当生产力发展达到一定水平后，就要将“农业和工业结合起来，促使城乡之间的对立逐步消失”《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第273页。。

城乡社区作为与城市社区长期并存的人类生产和生活空间，其在产业分布上表征为一、二、三产业的共时存在，第一产业是国民经济的基础；在生活结构上，城乡社区和城市社区一样，是全体人民居住与发展的必须空间；在消费结构上，不仅能有效消解城市生活的压力，还能通过乡村生产关系的构建，与城市社区形成比较优势。“拉尼斯-费景汉”模型1961年，由美国经济学家费景汉和拉尼斯在《经济发展的一种理论》一文中提出。该模型对刘易斯模型进行了改进，他们认为因农业生产率提高而出现农业剩余，是农业劳动力流入到工业部门、促进城市化进程的先决条件。亦显示，城乡协调发展的前提是同时重视工业发展和农业发展。因为，城市工业的扩张，需要从农业部门获取剩余劳动力，否则将会陷入停滞。只有通过技术进步，不断提升农业劳动生产率，推动城乡空间与城市空间互为资源、互为市场，才能在二者互相服务的一体建设中，推进资本第二循环向城乡社区的重点转移。

其次，在组织治理结构的路径选择上，既有城乡空间“核心-外围”结构存在的事实分野，决定了城乡社区的发展不能离开城市社区的辐射和影响。故而，应加大户籍制度创新和审批制度改革的力度，消除要素和资源流动的人为障碍，赋予城乡居民平等的国民待遇，平等的产权、就业、教育、社会福利、社会保障和个人发展等方面的权利及发展机会，以促进城乡区际人口的有序迁移。

现阶段重点以农村小城镇和城乡社区为重点，以农民生产方式和生活方式转变、就地就近市民化为路径，以农村产业园区和城乡新社区的互动融合发展为目标，形成农业产业化、工业现代化、社区城镇化良性互动和协调共进的新型城乡综合体。

最后，在社会关系结构的再生产上，基于城市化进程的最终完成是“城市群落”的历史生成。城市群落中社会关系结构的治理特点，不是要求每一个社区皆应采取“产业结构同质化生产”或复制城市的发展模式，而应基于资源禀赋、区位优势、人口结构和文化资源供给的具体特征，去构建“核心-卫星社区”的差异“点轴发展战略”。其目标是以城市产业集群的构建，去拉动和发掘周边社区的比较优势，促进城乡社区治理路径的多元化发展。这就要求在尊重现有空间格局的前提下，对城乡社区的分布格局进行差异化治理。

在乡村资源集中明显、区位优势发达、人口结构多元的近城镇化社区，应以中心镇为基础，以城市群为主体，加大核心产业的投入力度，充分发挥城市辐射的外在拉力和乡村“非农化”的内在推力加拿大學者麦吉（T. G. McGee）在对亚洲一些国家进行长期研究后，于1989年提出了“Desakota”概念，认为建立在区域综合发展基础上的城市化，其实质是城乡之间的拉力与推力统筹协调和一体化发展的最终结果。，统筹空间、产业、规模三大结构，合理布局经济层级，实现协调有序、功能一体的城乡空间分布正义。如同Desakota模型T. G. McGee， “Urbanisasi or Kotadesasi？ Evolving Patterns of Urbanization in Asia”， in F. C. Costa， A. K. Dutt， L. J. C. Ma and A. G. Noble， ed.， Urbanization in Asia： Spatial Dimensions and Policy Issues， Honolulu： University of Hawaii Press， 1989， pp. 93-108.所揭示的——处于大城市空隙之间的交通走廊地带，能够借助于城乡间强烈的相互作用，自觉带动劳动密集工业、服务业和其它非农产业的迅速增长，从而实现居民职业活动和生活方式城市化转变。

在乡村资源优势较为丰富、区位欠发达、人口结构单一的准城镇化社区，应统筹城乡社区发展的资源禀赋、人口结构和经济发展水平，培育少数主导产业或城市，使其成为具有联动成长和空间集聚意义的增长极，并通过技术创新与扩散、资本集中与输出、规模经济效益和聚集经济效应，将生产要素向城乡社区连续扩散和传导，进而带动城乡社区的发展。

在乡村资源不丰富、区位欠发达、人口结构单一的远城市化社区，应强化国家财政和县级地方政府对农村社区治理的财政责任。有选择性地截断区际资源流动，削弱城市社区因其发展的极化效应，对外围乡村地区的不利影响，同时赋予乡村地区更高程度的自主权，增强扩散效应对双方的有利互动，形成自主的、具有自成长能力的、以乡村为中心的城乡社区单元，有效缩小城乡差距，实现空间正义。

（责任编辑：潇湘子）