政策工具理论视角下基于创新创业政策内容的文本分析

李 桃,徐 刚

(1.华南师范大学 公共管理学院 ，广东 广州 510006；2.中山大学 新华学院，广东 广州 510006)

2014年9月，李克强在夏季达沃斯论坛上第一次在公开场合提出“大众创业万众创新”这一术语。相继又在国务院常务委员会议、首届互联网大会等场合引用这一概念。随后国务院联合其他部委颁布了《关于大力推进大众创业万众创新的若干政策的意见》(以下简称《意见》)，成为一系列“双创”政策(一系列创新创业政策的简称)的领头军，全国上下兴起大众创业、万众创新的浪潮。

为此，本文根据目标对象链并结合罗斯威尔·罗伊和沃尔特的政策工具理论建立政策分析二维框架，采用文本分析，以《意见》内容作为实证分析对象，遵照对象选定、分析单位定义和分析框架组合、编码、频数统计与百分比转制等程序对文本内容本身进行分析。在框架内多维度分析的基础上，深入剖析我国目前在推动“双创”过程中所存在的政策供给不平衡、忽视政策工具与创新创业衔接性等问题。

一、政策工具视角下的“双创”政策分析框架

由于政策失灵现象愈来愈严重，越来越多的人从工具论的角度对公共政策进行多角度的研究，期望从工具的角度找出破解“政策失灵”的捷径。本文所采用的政策工具的定义是对张成福和M.Salamon概念的升华，即认为政策工具实际上是具体的方式方法，它的使用要么是为了解决实际问题，要么是实现某一既定目标[1]。不再将政策工具的范围局限在政治层面，将其范畴扩大，认同政策工具的过程作用，也认同政策工具对于解决目标问题的重要作用。此次使用罗斯威尔·罗伊和沃尔特的三类型政策工具为基础构建“双创”政策文本分析的政策工具类型的X维度，这种方式能根据工具类型对非简略的政策系统展开降维处理，具有显著的维度内聚合效度与维度区分效度，同时具备较强的目标针对性与内容指导性[2]。同时以政策工具目标的受众作为分类标准，将政策工具分为促进创新要素、促进创新主体、创新创新平台、促进创新管理四个方面，由此形成框架的Y维度。

1.X维度：政策工具维度

诸多学者将政策工具理论运用到政策的分析框架中，其中以供给型、环境型、需求型作为划分标准以运用在公共科技领域为主，特别是科技创新的政策研究。赵筱园、苏竣(2007)结合该视角创新了对公共科技政策进行三维立体框架分析的理论方法；张韵君选择该政策工具对《关于支持中小企业技术创新的若干政策》进行了文本分析。当然也有将这一理论运用到其他领域的，刘春华等(2012)和程啸天(2011)分别将该理论运用到体育政策和风电发展政策，由此可见将这种分类标准运用于其他领域具有一定的技术可行性。

除此之外，将此理论运用到“双创”政策分析中具有价值可行性主要基于两点，第一，科技创新也是“双创”政策领域的实现创新的一方面，只是现阶段更提倡创新的平民化；第二，创业基于创新是目的和归宿，创新实现其产业化的过程也就是追求创业成果的过程，科技创新的目标是加快科学技术成果从潜在生产力向现实市场价值的转化，也强调了创新与创业不可割裂的内在机理，所以一直以来在公共科技政策领域中的分类也同样适用于“双创”政策的分类。

其中供给型工具表现为政策对创新创业的推动力，是政府通过人才、信息、技术、资金等支持，直接扩大资源和空间的供给，推动创新的发展。环境型政策工具是在外部环境上塑造创新创业的氛围，提高政策对创新创业的影响力。需求型政策工具表现为政策对创新创业的拉动力，是指政府通过对创新创业相关要素的扶持、关注，刺激市场的繁华和降低市场风险，增强创新要素在市场中存活的能力。(见图1)

图1 政策工具对“双创”政策发展的作用方法示意图

目标对象政策文本的内容分析单位促进创新要素简政放权(商事制度改革)财税政策(专项基金、税收激励)金融政策(公共采购、融资担保、股权融资、众筹融资)法律法规(创造和保护知识产权)“互联网+”信息支持促进创新主体人才政策(分为国内的人才政策和国外的政策政策)促进创新平台平台政策(包括众创空间与孵化器、创新创业信息平台)促进创新管理管理、支持与监督

2.Y维度：目标对象链

在社会系统中，任何问题的出现都会牵扯众多“追随者”，即利益相关者的出现，使得社会问题远比其他问题更加复杂。这就意味对公共政策的制定者而言，需要全面系统地考虑问题[3]。一般而言政策工具可以用来实现不同的政策目标，在不同的环节有不同的作用。因此在考虑如何促进“双创”工作的顺利开展的时候，也要考虑到不同目标服务对象的活动规律和活动需求。将目标对象链作为政策工具分类的Y维度是基于政府刺激创新的努力应该分布在知识的产生及其扩散以及企业之间的竞争等技术知识的生产、分配与消费的各个环节[4]。所以对于创新创业过程的作用对象不是特定的部分，而是特定的过程。我们将“双创”的服务对象结合起来，形成链条关系，从而更加有利于目标对象的服务效率和服务质量提高。因此根据目标的服务阶段，将其分为促进创新要素、创新主体、创新平台、创新管理四个进程，从而面对对象的问题关键，建立可行的政策体系。只有当政策工具真正作用到目标对象时，政策目标才能得以实现。

3.二维分析框架的构建

通过对基本政策工具、目标对象类型的系统梳理，构建《意见》的政策工具编码和分析的二维视图。不同层次的政策工具可以在不同的分析框架中得以体现。(见图2)

图2 “双创”政策的二维分析框架

二、《意见》的政策工具分析

对政策内容的工具论分析能够实现公共政策的理性化和可量化。政策工具反映了决策者的公共政策价值和理念[5]，也是政府实现治理的重要方法和途径，所以需要对其构建相对完备与合理的政策政策分析框架。

本文以《意见》作为文本分析样本，第一步对政策工具内容进行编码和定义分析单位，然后根据分析单位将对应的政策编码放入政策工具分类框架中进行定量统计，最后将量化的数据转化成百分比，进行可视化比较，从而分析《意见》中政策工具的特点。

1.“双创”政策的文本内容编码

样本的分析类目具体包括“供给型”(内分为教育培训、信息技术支持、基础设施、资金投入、公共服务)“环境型”(内分为目标规划、金融支持、税收优惠、知识产权保护、法规管制) “需求型”(内分为公共采购、服务外包、贸易管制、海外机构)、“创新要素”“创新主体”“创新平台”“创新管理”，并对应于“双创”政策文本中的有关条款。《意见》共计九大部分、三十项内容，集中体现了政府通过政策工具激励大众创业、万众创新的政策目标。(以下是根据内容编码和统计得出的内容分析单位编码表)

表2 政策文本内容编码表

注：限于篇幅，只展示第一部分的文本内容。

2.《意见》的X维度分析

在对政策工具内容分析单元编码的基础上，按照基本政策工具维度的分类得到“双创”政策中基本政策工具分布结果，见表3所示。

表3 双创政策中基本政策工具分布表

按照定量统计数据，其中供给型政策工具占41.21%、环境型政策工具约占一半(49.69%)、而需求型政策工具使用最少(9.10%)。依据三种政策差异可以得知政府更偏好用于环境型政策工具促进创新创业的发展，政府在推进过程中扮演着服务者、营造者的角色。

其中在环境型政策工具中，金融支持最多(16.97%)。国务院在政策工具中对金融支持的倾斜，主要能达到两方面的作用，包括用活政府财政资金和盘活民间资本；其次是目标规划(13.33%)和法制管制(9.70%)，而税收优惠和知识产权保护较少。政府应该看到税收优惠对于中小企业和初创企业的刺激作用，其能够降低企业和创客创新创业的成本。实践经验已经表明，在市场经济条件下，税收政策不仅能够促进产业发展，而且也是加快科技创新、产业结构调整的最有效路径，因而实现创新创业的繁荣与发展同样要借助税收政策的引导和依托。对于知识产权的保护是政府补偿具有公共物品属性的科技成果的“溢出效应”而授予技术创新在一定时期内独占市场收益的权利，从而保护科技工作者的权益，所以未来对知识产权的保护是政府在政策制定中必须倾斜和要进一步完善方向。

在供给型政策工具中，教育培训(16.63%)所占比重最多，其次分别是信息技术支持(8.48%)、资金投入(6.67%)、公共服务(5.45%)、基础设施建设(4.24%)。教育培训的主要功能是通过教育与培训的方式，提高创业者、创客等对于创业的危机管理意识和风险预防的技能，从而既能保证全社会创业的基数又能提高创业成功的概率，所以“双创”政策内容中对教育培训的注重体现了国家在文化层面对于创新创业的重视，强调“双创”不是精英者的权利而是大众的机会[6]。但是在公共服务、资金投入、基础设施建设上的比重过少，一个民族的创新创业的基础条件是不容忽视的，政府应该在外部环境上有更加清晰的认识，为创新创业提供完备的公共服务，加强政府在公共服务领域对创新创业提供引导和支持很有必要。

需求型政策工具通过公共采购、服务外包、贸易管制、海外机构等手段减少市场的不稳定性[7]，在积极开拓并稳定全社会创新的市场和激发创业的热情，推动商业化和产业化的重要作用对比环境型政策工具更为直接。然而，需求型政策工具在创新创业的政策工具中，仅有9.10%，严重不足，其中使用最频繁的是海外机构。

3.《意见》的Y维度分析

通过对《意见》内容分析与整理发现，其中创新要素有53.33%，占据了半壁江山。对创新要素进行激励和扶持是打开创业这座大山的必要准备。在《意见》颁布后，各地纷纷响应。如“先证后照”“三证合一”“五证合一”等都一定程度上促进了政府职能转变，有利于“小政府，大社会”的治理体制改革。对创新要素政策工具的重点选择，体现对政府的工具使用以激励性为主，目的在于降低创新创业的成本。对于创新要素的激励也是目前政府在政策工具需求转变的一种趋势。一直以来管制性政策工具相对激励性政策工具而言，具有更大的强制性，相对而言实施的成本较高，多偏向事后管制，而“双创”的进一步推动，应该是让各种要素为创新创业创造条件，走创新驱动发展之路，应该以激励性政策为主。

促进创新主体的政策工具占比达到17.58%，其中需求型政策工具是缺失的。对于创新主体的促进政策，主要分为国内和国外的。国外的优秀人才和技术是本国进行创新创业发展时重要的辅助因素，目前很多国家如美国和日本在创新已经走在时代前沿，对于这些国家经验的输入也要结合我们国家的实际国情，如其在人才政策工具上的使用，包括在人才培养、人才引入、人才开发等上的政策工具使用。在“双创“政策中，对于人才的政策支持内容，包括对科研人员、大学生人员、境外人才的激励等。

促进创新平台的政策工具占比为16.36%，其中供给型政策工具占创新平台的为66.67%。作为连接政府和企业、创业者的重要平台众创空间，早就在西方资本主义国家所盛行。作为创新创业的重要载体，国家在“双创“政策实施颁布后，相继推出了《专业化众创空间建设工作的指引》《发展众创空间工作指引》等来实现众创空间作为平台在促进大众创业的积极作用。创新包括提出创意、研究开放、试生产、批量生产、商业化扩散等几个阶段[8]。一般而言众创空间能够集聚和整合各种资源，为创新发展的各个阶段提供服务，推动种子期企业、创业者创业成功。“双创”政策为全国各地的众创空间的搭建构建了制度层面的保障，众创空间的星星之火在北京、上海、深圳蔓延后，又相继在全国各个省市、二级城市等发展，为“草根”创业带来了更多机遇与挑战。

此外在供给型政策工具中，目标作用于创新主体的最多，占41.18%；在环境型政策工具中，促进创新要素所占比重最多(68.29%)；在需求型政策工具中，创新要素超过70%。整体而言，促进创新管理政策工具运用最少，这说明政府已经适时下放自己的管制范围，将一部分职能转移给社会力量。其主要目的是希望吸引市场资源进入以及让创新行为更多的回归市场。目前创新创业的工作和取得的成果在各个地区存在比较大的差异，促进发展的资源也不平衡，许多拥有好创意和想法的企业和创业者在获取政府服务的方面明显遇到困难，一些知名度高、资金雄厚的企业在政策颁布后享受到更多资源禀赋，但是发展模式和内容并没有得到创新，也未能发挥其支持和辐射、带动作用，降低了社会资源的使用效率，制约了创新创业事业的发展。

表4 二维框架工具分布表

三、结论与展望

1.研究结论

以往的创新强调高科技企业在创新中的主导作用，但是“双创”政策设计的目的是使得创新与创业的“平民化”，即强调创新的主体是大众。同时随着互联网技术的不断创新也改变着创新的范式和方式，创新主体的范围从专业的研发人员扩展到普通大众。大众逐渐开始发挥长尾效应，“消费者”或者“用户”的概念已经不足以概括企业外部的所有者参与创新的个体。但是实现创业基数的增大，需要中小企业以创新为导向，通过战略制定、研究开放、生产运作、市场营销、人才引进与培养等过程使创新活动惯常化。本文运用政策工具视角来反思《意见》，结合目标对象链，根据文本分析方法，使得政策内容的内在逻辑以全新的视角得以展示，内在的链条缺失和部分冲突得以呈现。

(1)政策工具使用不均衡，部分政策工具过溢。环境型政策工具和供给型政策工具超过90%，而需求型政策工具9.01%。在供给型政策工具方面，信息支持、基础设施建设、资金投入这些政策工具没有得到充分有效的运用，而正是这些因素制约着全民创新创业的有利开发。在环境型政策工具中，税收优惠对于社会的激励作用还有待改善，在知识产权保护这方面，要进一步对专利和创新技术进行法律法护，从而激发创新动力，尊重全社会的知识创新成果。在直接促进创新创业的需求型政策工具方面，具体政策无法满足市场的需要，特别是服务外包处于空白，公共采购未起到有效的激励。

(2)从目标对象链来看，“双创”政策主要激励的目标对象是以促进创新要素和促进创新主体为主，其中“双创”政策中对创新要素的重视，主要体现在塑造价值层面和物质层面的氛围，包括让创新理念深入每家每户、让创业成本最小化、门槛最低化等，包括实施商事制度改革，优化政府的服务等，占比达到55.33%。其中促进创新主体和创新平台也引起政府的关注，占比分别为17.57%和16.36%。创新管理政策是相对薄弱的环节(12.73%)。

(3)从二者交叉的分布情况来看，促进创新要素、促进创新主体、促进创新平台、促进创新管理在政策工具的选择中，普遍以供给型政策和环境型政策工具为主，利用上并不完善。推动创新创业的发展是现阶段政府实现经济社会发展的重要支柱内容，对于实现产业优化、带动就业和增强综合国力都有战略意义。在供给型政策工具中，促进创新管理政策最少；在环境型政策工具中促进创新主体的要素最少；在需求面中，促进创新主体和促进创新管理的政策内容是空白，针对政策工具的空白和分布的不平衡，其实也是对我们的一种警示。未来在相关政策制定过程中，应该针对创新的发展阶段性特征，有针对性的完善“双创”政策，尤其是在政策工具的选择、分配以及内容上，要面面俱到、相得益彰。

2.研究展望

经过上文的梳理和二维框架的构建，该文的理论贡献包括以下：为“双创”政策的制定构建新的框架视角，融入了政策工具理论与目标对象链，使得政策分析和价值判断变得更加清晰；利用文本分析的方法，将政策内容进行编码与整理，为政策工具分析提供了定量与定性相结合的范本；运用工具论的角度，探讨“双创”政策是如何促进创新创业工作的持续发展，作为政策目标与政策结果的桥梁，对于衡量政策价值是否存在缺失，具有重要意义。

政策工具研究关注的重点应该是公共政策与政府治理实践中的实用性知识，过度地推理社会事实的理论提炼会影响理论本身的解释力[9]。本文对政策工具进行定量编码和本文分析只是作为接下来政府在做政策制定时的政策参考，暂不能作为政策评估的依据。政策工具的范畴也一直在变化，各类管制手段、“内部管理”或“内部组织”“人力资源政策”“政策试验”以及“网络管理”都可以作为政策工具[10]。所以，对于政策工具的需求和选择也会越来越趋向多元化，对于其的分类也是多元。

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