我国基本公共文化服务标准化若干问题研究*

张文亮 王方华

（辽宁师范大学管理学院，辽宁 大连 116029）

1 引言

自2013年党的十八届三中全会以来，基本公共文化服务标准化就进入了中共中央和政府部门的视野，之后基本公共文化服务的标准化进程不断推进，得到众多学者的重视与研究。2011年5月，第一批国家公共文化服务体系示范区（项目）开始创建，接着第二批、第三批陆续创建。前两批已建设完成，第三批处于建设、督查阶段。2017年8月，第四批示范区（项目）已经启动。国家为了支持和促进标准化的研究，在课题立项方面给予了极大的扶持和鼓励。较早的研究项目是2014年获批的国家社会科学基金重大项目“促进我国基本公共文化服务标准化与均等化研究”（批准号：14ZDA050）。从2015年起，文化部一直在筹划国家公共文化服务体系制度设计研究课题立项的相关工作。2015-2016年为一个周期，2017-2018年为一个周期，两个周期共立项130个课题。2018年政府工作报告提出要让人民获得更多精神食粮，并从公共文化服务、文化传承、文化事业、新兴文化业态等方面，对2018年的文化工作提出了整体要求。2017年3月1日起，《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式施行；2017年11月4日，《中华人民共和国公共图书馆法》正式审议通过，2018年1月1日起施行。文化权益通过法律形式越来越规范化、标准化。基本公共文化服务的建设不能无据可依，制度化、政策化的力度并不能满足基本公共文化服务全国性、普遍化、国际化的发展要求。为了实现基本公共文化服务的大发展，就必须让各个建设项目可衡量、可考核、可落实，这也就是标准化的具体内涵和重大意义。

2 基本公共文化服务标准化的进展现状

我国以示范区的规划建设为起点，进行了公共文化服务建设的探索，国家根据建设结果和反馈，进行战略调整，最终以基本公共文化服务的建设作为文化建设的主要途径和重要任务。示范区的创建，既促进了各个省市及其地方基本公共文化服务的发展，加强了其标准化的建立，又为国家制定指导标准提供了重要参考依据。

2.1 示范区的标准化工作

我国的基本公共文化服务正处于紧张建设中，东、中、西三地积极投入，广泛参与。文化部先后组织了第一、二、三批国家公共文化服务体系示范区（项目）的建设，第一批于2011年5月启动，第二批于2013年10月启动，第三批于2015年6月启动。三批示范区的分布情况如表1所示。前三批中国家公共文化服务体系示范区共建设93个，另外，共建设示范项目156项。

随着示范区建设活动的开展，制定了一系列保障制度和保障文件，建设经验和成果明显。以贵州省毕节市为例，毕节市是第三批示范区中贵州省的示范区。自2015年启动至今，毕节市先后制定、颁布多项政策规范文件，如《毕节市公共文化服务体系绩效考核办法（试行）》《毕节市贯彻落实构建现代公共文化服务体系的实施意见》及其附件《毕节市基本公共文化服务实施标准（2016—2020）》。通过调研、商讨、制定、征求意见、审议、颁布等一系列规范化过程，对各项文件、标准进行制定实施，使基本公共文化服务有规可循，有据可依，使标准化工作更加严谨、真实。目前第三批示范区还处于建设中，毕节市人民政府和文化局正积极开展建设工作，各项标准文本会逐渐完善成熟。2014年标准化的研究开始引起学界的重视，虽然研究进展比较缓慢，但是三年多以来有不少学者提出了建设性意见。专家表示期望重大研究项目与示范区的创建实践对接。

表1 第一、二、三批国家公共文化服务体系示范区分布情况

续表1

2.2 省市及地方的标准化工作

从2013年起，我国某些省份就开始进行标准化的研究与实践。在标准化的建设中，不少省市、地方就体现了自己的特色。如浙江省在体制机制方面实现了重大突破，成功将经验转化为标准固化升华。积极谋求与质监部门合作，以求丰富标准的多样性与层次性，提升标准的综合影响力。广东省东莞市的实施标准较之国家标准和广东省标准更全面、严格，具有东莞特色。聘请专家团队，进行充分调研，制定了各镇（街）公共文化服务绩效评估指标及评估办法。委托专业团队开发了“公共文化服务绩效评估系统”信息平台，引入第三方评估机制。江苏省苏州市以标准化推动城乡一体化，构建了八大特色标准体系。以《苏州市公共文化设施布局规划（2015—2030）》为蓝图，打造城乡“十分钟文化圈”，创立了国内公共图书馆总分馆建设中的“苏州模式”。出台《“书香苏州”建设指标体系》等规范性文件，织就“书香城市”建设标准化体系。其他省市也有突出创造，在此不一一列举。

2.3 国家方面的标准化工作

从2011年起，国家就已经意识到公共文化服务的建设问题。经过第一、二批国家公共文化服务体系示范区（项目）的多年建设，国家根据建设情况，总结建设经验，于2015年1月颁布了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）及其附件《国家基本公共文化服务指导标准》（以下简称《指导标准》）。这两份文件的颁布，巩固了基本公共文化服务标准化的建设地位，体现出中央与政府对标准化重要性的充分肯定。《指导标准》的项目和内容如表2所示。共有3个基本项目，14项内容，针对所有内容还制定了22项指导标准。国家相关部门正逐步进行标准化建设的工作，文化部已经启动了公共文化服务标准化试点工作，对于公共图书馆、美术馆、博物馆以及文化馆的开放和工作标准都进行了相应的制定。对于乡镇文化站、文化事业和文化产业，国家也正积极建设，并投入相应的标准规范其建设发展。国家标准既具有指导意义又有统领作用，使全国标准拥有统一框架，在个性中又有共性。

表2 《国家基本公共文化服务指导标准》的项目和内容

3 我国基本公共文化服务标准化的问题

3.1 基本公共文化服务标准化的界定

基本公共文化服务及其标准化的内涵在理论与实践上不断得到完善与发展。在相关概念、内容、实施细则方面正逐步拓展。基本公共文化服务是公共文化服务的重要内容，公共文化服务是公共服务的重要组成部分。对于基本公共文化服务的涵义，在学界有多种说法。国家相关文件中并没有给出具体的定义。陈昊琳认为基本公共文化服务是指在政府现有服务能力与社会文化资源的承受范围内，以政府为主体，社会公平与法治为原则，满足社会公众最低均量文化权益为标准的公共文化设施建设、产品生产、服务、制度建设的总称。综合已有看法，基本公共文化服务是指为适应文化发展的需要，保障人民的文化权益，丰富人民的文化生活，在政府和国家承受范围之内，以满足社会大众的基本文化需求为目标，而进行的一种对公共文化产品进行配置，提供相应服务的行为。

我国采用了ISO和IEC指南中的定义，在《标准化工作指南：第一部分标准化和相关活动的通用词汇》（GB/T20000.1-2002）中将标准定义为：“为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并有公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件”。标准化定义为：“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动”。杨阳等人提到基本公共文化服务标准化就是运用标准化的原则和方法，制定和实施基本公共文化服务标准，实现数量指标化、质量目标化、方法规范化、过程程序化、保障公民享有优质、有效的公共文化服务的过程[4]。国家在《意见》中对此作出以下要求：以人民群众基本文化需求为导向，围绕看电视、听广播、读书看报等群众基本文化权益，根据经济社会发展水平和供给能力，明确服务的内容、种类、数量和水平，以及基本服务条件和各级政府的保障责任，确立服务指导标准，明确政府保障底线，做到保障基本、统一规范。文化部提出4个方面的标准化：政府保障的标准化、设施建设的标准化、管理和服务的标准化以及考核评估的标准化。将这4个方面量化为具体指标，进行建设，根据各地的实际推进情况，文化部制定的这一标准化要求，对于目前的建设是科学的、切实可行的。

从各地、各省的基本公共文化服务实施标准中可以概览标准化的成长。各地、各省依据《指导标准》，结合自身区域特点制定2015—2020年基本公共文化服务实施标准。实施标准通常规定了服务的内容、种类、数量和水平，以及应具备的基本服务条件和各级政府的保障责任。包括基本服务项目、硬件设施、人员配备3个方面。这3个方面内容的相应数量指标因地区和省份而发生相应的变化。如湖南省按照《贫困地区百县万村综合文化服务中心示范工程方案》和《湖南省基本公共文化服务实施标准（2015—2020年）》的要求制定了行政村的“七个一”基本标准，文化活动广场建设的三类参考标准。青海省各级行政单位制定了相应标准。如村级综合性文化服务中心建设规划，藏区村级综合性文化服务中心建设标准，乡镇综合文化站建设标准。到2017年9月份为止，各地的标准制定将近两年了，某些地区落实情况良好，基本公共文化服务水平明显提高。某些地区落实不够到位，成效不明显，这些省份应该力求标准化的内涵轮廓更加清晰，内容更加完善，实施细则更加明确，以求实践成效更加明显。基本公共文化服务发展到现在，标准化是当前的主要趋势。构建基本公共文化服务体系、推动文化体制创新、保障群众公共文化权益的内在要求就是基本公共文化服务标准化。基本公共文化服务标准化是解决其自身文化服务产品和文化服务供需矛盾的有效途径，对实现基本公共文化服务的广覆盖、高效能，建设服务型政府具有重要现实意义。

3.2 基本公共文化服务标准化与均等化的关系

学界普遍认为基本公共文化服务标准化是手段，基本公共文化服务均等化是最终目标，标准化是均等化的有力助手，标准化普遍施行后均等化才更易于实现。实现均等化是党和政府确定的我国在文化领域全面深化改革的战略目标。在我国，基本公共文化服务还存在城乡差异明显，东、中、西发展进程不一致等问题，解决这些问题实际上就是实现基本公共文化服务均等化。即让全体社会成员都能方便地享受到免费的或低成本的，且水平大致相当的基本公共文化服务。单大圣认为：“以标准促均等，是重要的政府管理创新，标志着对基本公共文化服务均等化的认识上升到了制度机制层面。标准具有普遍的约束力，以标准化促均等化就是用标准加大投入、加强监督、加强约束，从根本上减少管理中的随意性，便于问责政府，从而形成制度化、规范化的长效机制[5]。”标准化的落脚点是效益，均等化旨在归于公平。以标准化手段推进建设，对于促进均等化具有重要的现实意义。

3.3 基本公共文化服务标准化的理论基础

理论指导实践，基于一定的理论进行实践可以节省资金成本和时间成本。在基本公共文化服务领域目前还没有成型的理论模型，笔者认为可以从研究公共服务领域已有的理论出发，借鉴其理念与方法，对基本公共文化服务的理论模型进行研究。以求有所突破，有所创新。例如社会正义论、公共产品外溢理论、休谟尔的人性论和公共政策理论就值得研究借鉴。根据罗尔斯社会正义论“最大多数人”与“最少受惠者”的最大最小原则，在我国情境下，基本公共文化服务更应向底层人民倾斜，让他们在社会上得到尽可能多的资源。根据公共产品外溢理论，基本公共文化服务作为公共产品，其外溢性的主要影响在于城乡、地区之间的均等化差异。休谟尔的人性论中的正义与仁慈、同情与自爱、名誉与自尊等是值得借鉴的。对公共政策理论研究框架中的“主体——客体——环境——工具”的分析框架可以进行探讨与研究。政府及学界专家对理论基础的研究相当重视，正在对基本公共文化服务的理论进行积极探索与挖掘。期待优秀的理论尽快成型，让标准化有一个坚固的理论基础。

3.4 基本公共文化服务标准化的实践障碍

基本公共文化服务标准的制定与实施是实现基本公共文化服务标准化的有效路径，实践中尚存在经费投入不足、地区及群体差异显著、标准缺乏制修订及评价环节的障碍问题。

其一，经费投入问题是根本问题，投入问题不解决，产出效益无从谈起。在标准化的实施过程中，人力、物力、财力的投入仍存在力量不足，分配不当，利用不完善的问题。资金投入紧张且大部分资金没有正确使用，有限的财政资金，并没有发挥应有效益。文化产品投入不足，种类有待增加，质量有待提升，且存在文化产品供给与人民群众需求衔接不上的问题。另外，标准文本的投入是否能真正满足文化服务需求值得进一步探讨。地方的专业领域标准不足，如图书馆和文化馆的服务标准很多地方都未出台。专业人才数量不足问题普遍存在，工作人员的标准化意识和标准化知识技能有待深化、补充和提升。

其二，地区及群体差异显著。标准的内容在地区和群体之间存在差异，东部地区标准文本较多，而中部较少。国家未制定出普适性标准。只在个别方面规定了最低标准，如农村文化队伍的建设中规定：在现有编制总量内，落实每个乡镇综合文化站（中心）编制配备不少于1至2名人员。虽然说每个地区的建设要因地制宜，但是建设的随意性增加，将会给国家的整体性评估带来困难。

其三，标准缺乏制修订及评价环节。制定标准时缺少充分调研，不能很好地与本地具体情况和人民需求相契合。对标准的维护和修订工作不到位，缺乏标准的维护和修订组织。对标准是否适宜、合理，缺少及时地、正确地评价，没有让评价社会化。这些都是标准化存在的问题。在考核标准的制定上需多加考量，还需制定一套以公众为导向的完善的考核机制。

3.5 基本公共文化服务标准化的供给侧结构性改革

2015年11月的中央财经领导小组第11次会议上习近平总书记首次提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”，自此供给侧结构性改革在各个领域引发了思考和研究。习近平总书记在2017年10月18日的十九大报告中再次强调要深化供给侧结构性改革。基本公共文化服务标准的供应上还存在较多问题，因此需要进行标准供应方面的改革。供给内容、供给主体、供给方式是供给侧的3类结构性要素，标准的制定和推行可从这3个方面进行分析。深入分析和明确这3个要素在标准的制定和推行中的指向，对标准的供给数量、质量、性质、范围和效率等需要进一步思考。力求让标准的供应满足4个性质：可获得性、可知晓性、可接受性和可适应性。这4个性质缺一不可，在满足可获得性和可知晓性的基础上进一步研究可接受性和可适应性问题。在标准的具体实施过程中需要政府、市场和社会三者的紧密配合，需把三者的职责和使命有机结合起来。政府在其职责范围内切实履职，以民众的需求导向为市场的发展导向，鼓励社会力量积极参与。力图从组织、资金、制度、人员、硬件设施等方面为标准化内容体系的应用推广提供保障。解决好供给侧问题，标准化才更加容易，基本公共文化服务整体水平才能更快更好提升。

4 总结与展望

近年来，随着城乡居民消费结构升级，文化需求高涨，基本公共文化服务供给与需求矛盾越来越突出。实行标准化是解决这一矛盾的有效途径，积极探索标准化的实行机制，进行标准化的研究及建设是目前的紧要任务。笔者梳理总结了基本公共文化服务标准化工作在示范区、省市及地方的进展情况，国家对这一工作的重视程度以及其对国家综合发展的重要意义。从内涵界定、标准化与均等化的关系、理论基础、实践障碍、供给侧结构性改革5个方面对标准化的研究和实践进行了分析讨论。通过分析发现基本公共文化服务的界定仍存在争议，标准化对均等化具有重大促进意义，标准化的理论基础还很薄弱，标准化的实施障碍有待解决，供给侧结构性改革是标准化需重点关注的问题。除了完善和解决以上问题外，未来应该着力于明确标准化的主要任务，即促进公共文化服务均衡发展，推进公共文化服务社会化、多样化发展，促进公共文化特色化、融合化发展，并且深化标准化与科技融合发展、健全完善标准化体制机制，以科技的力量推动标准化的发展并建立协调机制、管理机制、评价机制等一系列完善的标准化体制机制。也应着力于建立保障措施，从加强组织领导、落实资金保障、加强队伍建设3个方面保障标准化的建设。还应着力于明确标准的实施要求，明确评估和问责机制。另外，从民众层面出发，应扩大标准制度在民众中的知晓度，标准的制定要符合民众切实需求；从国家层面出发，应制定普适性标准，以便缩小各地区标准差异，促进同步发展，提高考核评估效率。为此政府要做好宏观调控和激发社会各界的建设工作和参与热情。作为一个系统来建设的基本公共文化服务标准化体系，必然是结构缜密、层次分明、内容丰富、形态完整的，其未来值得期待。

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