怎么构建“既亲且清”的政商关系？

监管对象和监管者之间的合谋，也就是政府被俘获的现象非常普遍，可以归结为规制的悖论，需要动员社会的力量才能打破这个悖论。

樊盛涛 南方周末特约撰稿

40年来，从小岗村改革、个体户、乡镇企业，到引进外资、国企改革中的抓大放小，中国非公经济尤其民营经济步入了栉风沐雨、波澜壮阔的40年发展历程。

中央向地方放权，政府向市场主体放权，为市场带来了积极的活力，极大减少了交易成本，为民营经济创造了良好的制度环境。几次宪法修改，也相应强调了民营经济的重要性。2004年宪法修正案中，更是首次将私有财产权写入宪法，对私有产权的尊重和保护，开始进入最高级。

在民营经济发展初期，由于土地、资金等大量资源都掌握在政府手中，一些审批权力直接决定着企业的发展乃至生死，在“双轨制”的改革路径下，一些企业家与政府部门和具体官员之间的关系，难免错综复杂；地方与地方之间，存在一定程度的竞争关系，“招商引资”一直是政府工作主要内容之一；国企改革与“国有资本流失”之间，也存在着较大张力。种种政经结构的特征，使中国的政商关系亟须优化。习近平总书记在十九大报告中提出的“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”，正是针对这样一种政商格局而言。对中国政商关系的历史和未来，我们邀请武汉大学政治系唐皇凤教授谈一谈他的观察和分析。

“发展理念”下的 政商共同体

南方周末：40年前，中国几乎是全盘的国有经济，今天，非公经济占GDP的比重超过60％，对税收和就业贡献率分别超过50％和80％。国有经济与非公经济，所有制不同，与政府的关系也有所不同。怎么看待这四十年政商关系的变化？

唐皇凤：中国的政商关系有它独立的背景。就政和商而言，政商关系是分层次的和多维度的。政，既有中央政府，又包括地方政府，甚至基层政府，各层级政府和商的关系不同，其产生的政商互动模式各异。不能简单地认为各级政府是高度一体的，其层次非常多，同样，当我们谈到商的时候，面对的对象也很复杂。

南方周末：具体谈民营经济和地方政府关系？

唐皇凤：计划经济时代，民营经济在国民经济当中的占比小，所以很少涉及和地方政府的关系问题。改革开放后，随着市场化改革逐步推进，资源开始得以自由流动，经济自主发展的空间不断拓展，民营经济在改革的浪潮中得到快速发展。总的来看，民营经济的高速发展确实和政府的扶持是密切相关的。

要理解中国的政商关系，有两个概念很重要，一是中国的市场化改革道路，是政府主导型的市场经济。从政府的性质和国家本质来讲，中国又是一个以发展为导向的国家，地方政府也就是发展型的。强调一点，一个国家和一个政府的主要目标决定了政府的本质，如果把经济发展视为首要目标，就证明它是发展型政府。我们国家从改革开放以来最大的政治就是实现现代化，而衡量现代化一个很重要的指标是经济发展的质量水平和成就。有此背景，政商间关系密切也就在情理之中了。

具体来说，企业的发展空间，甚至它内部治理结构和战略取向，都跟地方政府的产业规划和战略布局有着千丝万缕的联系。两者一定程度产生了双向依赖和双向庇护的关系，逐渐成为一个利益高度统一的共同体。

但共同体的形成也带来了很大的风险。企业本质是逐利，而政府有它自身很重要的公共角色，一旦政府深深地介入市场活动，成为市场中的主体，那么经济角色就很可能掩盖在政治上公共角色的扮演。经济功能在凸显，公共功能在淡化。带来的风险体现在很多方面。第一个问题是：经济建设和民生建设协调发展不够，导致“发展导向的偏差”。

第二个更大的问题是：政商之间可能会进行合谋，这也是现在反复强调要建立亲清的政商关系的原因，也就是说，政商之间不仅要亲密合作，而且要清廉。努力把损害公共利益的行为进行制度化的治理。

南方周末：发展型地方政府构筑了政府与支柱企业“荣辱与共”的关系，这和环保监管是否存在一定的冲突？

唐皇凤：就环境治理而言，需要考虑不同利益主体的成本收益比。比如对一个被管制的污染企业而言，它要面临很强的政策压力和社会压力，这是它治理污染的动力；但另一方面，治理污染成本高昂。对于企业来说，如果它能够通过其他方式减少相应的压力，那它不排污的激励就上升了。

对地方政府来说，面临的最大压力是政治压力，因为我们把环境污染防治作为三大攻坚战之一，中央政府给了足够大的压力。但不同地区有不同的价值优先排序，对经济相对落后的地区，它首先还是要保生存保运作，这是组织的首要本能。而对发达地区，它则脱离了这一阶段，有更多的独立性来选择产业发展，有更多的方式来选择如何进行污染治理，总体上自由选择的空间更大。所以，污染防治的效能和政商关系存在关联，但是不是最根本的因素还需要去反思。

南方周末：中央这些年逐步把食品安全、环境治理等民生目标加入到地方官员的政绩考核中，这种变化对地方的政商关系影响有多大？

唐皇凤：过往的一些改革还不充分，还未从整体上调权力结构，表面上有一些改革，在日益的强调某些重要部门的独立性。但这些部门和地方政府间还是有千丝万缕的联系，条块间虽然利益有分歧，但总体上他们还是一个利益的共同体。因为在政府内部，它还是一个熟人社会。

政府在民企发展中的具体作用

南方周末：回顾中国民营企业发展历史，您认为政府在其中起了哪些作用？

唐皇凤：第一个作用：在改革开放的初始阶段，市场主体不成熟，很长时间，地方政府成为竞争的主体，促进中国经济发展。在经济发展过程中，只要有竞争，就会有资源的更有效配置，这个过程中，地方政府充当市场的竞争主体是发挥了很重要的作用。

第二个作用：因为市场主体在一开始很弱小，它需要有一种扶持性的力量。可能在很长一段时间，在中国的政商关系当中，政府承担了扶持之手的作用。因为在现代化的初级和起步阶段，核心的任务是要进行资源的动员，然后集中力量完成一些基础设施建设，而政府有很强的动员能力，所以在现代化的过程中，政府能有效地为社会提供公共品供给。例如水电网络、交通运输这样的公共品，对市场和企业发展都很重要。

最后，就是市场的健康发育离不开适当但有效的管制。遏制垄断和不正当竞争，惩罚欺诈等都需要政府相关部门的角色。国家能力决定了是否能对企业提供有效的管制。

但是政府在帮助民营企业发展的过程中，也带来一个很大的问题：比方说，不管在哪个国家，治理有待完善的政府都可能有两只手，一只叫掠夺之手，一只叫扶持之手。在混合经济体下，政府必然要发挥作用，问题是，要发挥什么作用？到底是掠夺之手还是扶持之手？麻烦在于，扶持之手和掠夺之手往往是共存的，边界很微妙，一旦缺乏外部强大的制约力量，就有可能成为掠夺之手。治理不够完善的政府，也可能自利。

南方周末：这种双向关系会对民生有什么具体影响？

唐皇凤：这种双向的关系在一定程度上是一种互相依赖和互利共生的关系。当然会对民生发展有影响，但不仅仅是影响民生的发展，最重要的是，就市场秩序而言，它影响竞争的公平性程度和发展资源的有效配置。

监管俘获：权力碎片化与政商关系

南方周末：政府和企业之间这种共同体的关系，可能在未充分市场化的时期和地区更明显。地区间市场化程度的差异是否衍生出不同的政商关系模式？

唐皇凤：地区间的经济发展差异导致政商关系有区域差异，是客观事实。但要切断政商间的共生性庇护关系，需要一定的时间。因为在现代化的起步阶段，政商间有很强的利益相容性，即他们的目标是一样的，都是要寻求经济发展。

南方周末：在充分市场化地区，更提倡环境治理或其他公共目标，他们可能会在一定程度上淡化GDP追求，这和您说的政商的共同目标是不是有偏离？

唐皇凤：没有偏离，提倡是提倡，就实践而言，则有相当难度。有偏离是一种什么情况呢？比如某类明显的高污染企业，其发展目标和当地政府的产业政策、环保政策，抑或经济增长目标出现了一定程度上的偏离。

所以，不同企业和政府间的关系，还跟产业领域有关。比如和地方政府区域整体的发展，经济发展水平，和企业自身的产业性质、所有制性质，都有一定的关系。仅用一个笼统的政商关系模式来讲，很难。

南方周末：通常，有一定规模和实力的大企业，相比经济规模小的企业，对政府的议价能力更强，规模大的企业对地方政府的独立性是否更高一些呢？

唐皇凤：我们讲政商关系，不仅指本地企业和本地政府的关系，还和企业所在地的政府有关。现在大企业的所有权和经营权的分离，公司总部和分支结构间的关系很复杂。一个大规模的企业，所面临的政商关系涉及不同层级的政府。虽然相对于本地政府，它具有一定独立性。但相对更高层级政府，是否还能保持独立性呢？这就很难讲。根本的问题还是商，商后面是资本力量，资本具有高度的流动性。政的本质是权力，很大的一个特征是具有明显的空间边界性。资本高度的流动性可能突破政的边界。在目前中国的体制内，权力有很强空间的约束性和边界性，这是考虑政商关系一个很大的出发点。所以讨论政商关系是非常复杂的，要考虑现有的企业组织模式和管理体制，规模越大的企业分支结构越多，也对应着不同层级的政府，它们之间关系复杂，很难模式化。

南方周末：相对企业的产业政策等因素，对现有政商关系而言，政府的政策目标和国家制度结构可能仍是主要因素。在不同政府层级和部门的分割中，国家权力可能在一定程度上“碎片化”，这会如何影响政商关系？

唐皇凤：有一定的影响。具体来讲，在一定时期，在我们的权力体系中，条块间的分割是在一定程度上塑造了政商间的利益共生性。但形成这种利益共生性的根本原因，还是在于地方政府和企业之间具有共同利益，即他们的利益是兼容的，而不是相互排斥的。但在十八大以后，这种地方政府和企业间的利益共生性在逐渐弱化。

南方周末：在很多国家，“监管俘获”都是一个很常见的现象。

唐皇凤：监管对象和监管者之间的合谋，也就是政府被俘获的现象非常普遍，可以归结为规制的悖论。要想解决，必须加强社会监督，比如，环境污染最后的代价是所有的民生去承担，所以社会主体有很强烈的动机，要在监管过程中发挥作用。所以需要动员社会的力量才能打破这个悖论。而要破除这个悖论一定要引入更强大的第三方力量，社会舆论力量可能是一个很重要的发展方向。

法治：建构“亲”“清”政商关系

南方周末：舆论的作用，一是在某一个单独事件上的作用，再就是以个案推动制度建设了。就目前政商关系而言，如何做到“亲”“清”？

唐皇凤：首先亲清政商关系是一种理想模式，既是一种政策呼吁，也是一种价值倡导。要使这种理想的政策模式落地，需要解决宏观和微观两个层面的问题。

在宏观层面上，明确政府和市场的边界，政府管到什么地方，怎么管理？在资源配置过程中，政府起什么作用？政商关系的核心是资源配置，假如真的能落实市场在资源配置中起决定性作用，企业依附于政府的现象会少很多，有问题不是去找市长而是去找市场。

二、要完善领导干部的政绩考核方式，一直在讲，要摈弃GDP至上这种单一的考核模式。当然，不同地方的贯彻实施战略有时间上的先后，绝大部分地区，尤其是对中西部一些贫困地区而言，要实现治理理念转型还有一段很长的路要走。对这些地区的地方政府而言，进行经济发展和改善民生还是首当其冲的任务。不同的地方政府处在不同的历史发展阶段，要区别对待。

微观层面，核心的是要加强制度建设和机制建设，其中最重要的是引入社会监督。要引入外部监督，首要条件要做到过程公开透明。比如招投标、政府采购，投资过程要有高度开放性。

亲清政商关系的总体前提是，整个中国的治理过程是高度法治化、透明化和公开化的，要以民主法治建设来推进亲清的政商关系发展。