民族地区经济发展与基层社会治理变革

韦正富吴大华

（1.西南政法大学，重庆 401120；2.贵州省社会科学院，贵州·贵阳 550001）

一、民族地区经济发展推动民族地区基层社会结构变革

改革开放后，特别是上世纪90年代西部大开发政策执行之后，民族地区相对封闭的社会结构逐渐被打开，民族地区民众外出打工积累了第一桶金。后来，随着改革开放进一步的深化，民族地区各种招商引资以及农民工返乡扶持政策的推行，民族地区各种形式的经济如雨后春笋，并正对民族地区基层社会治理带来深刻的影响。

一方面，民族地区经济发展给民族地区基层社会交往结构带来深刻的变革。民族“族性”以其独特的文化作为主要标志，在经济发展的进程中，文化也随之发生了变化，其主要表现就是削弱传统民族文化包括对民族人、民族家庭对内和对外的决定与支配地位。经济发展背景下，随着民族地区社会经济发展手段和经济资源拥有量的增长，与其相关的能力和需求也在发展和变化。随着民族地区经济的发展，民众发家致富的机会增多，个体的生存逐渐从家族——宗族——家庭为单位的组织中解放出来，由此，民族地区个人越来越不满足于由民族群体所规定的相对僵化的少数民族文化的约束，在这种背景之下，“社会中的人们希望作为一个个体来决定自己的生活，以及如自己本身所希望的那样，来享受自己的能力和劳动所带来的成果”[1](P13)。也就是说，随着经济的发展，民族个人或家庭不再从家族、宗族、氏族等这种民族共同体那儿去寻找保护，而是到各种形式的经济组织或民族地方政府这样的官僚组织中去寻找。另外，现代企业是以规模化生产为基础，企业的生产线往往以专业、年龄、性别等要素作为管理基础，这使得民族地区传统的以家庭为单位“男耕女织”的生产方式发生了巨大的变化。因此，构成民族社区的重要部分——民族家庭的生活系统生态发生了变革，家庭不再是一个共同的生产单位，而是共同的消费单位。

另一方面，民族地区基层社会结构变革呼唤民族地区基层社会治理的变革。“治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其公共事务的诸多方式的综合。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”[2](P4)但是，改革开放后，民族地区社会交往结构发生了变革，经济的发展推动着民族地区市场经济的发展，民族人的“族性”意识逐渐向“理性”意识的转化。此外，市场经济的发展以及伴随着的公共治理领域的政府与社会的分化，以及诸多私人财产保护法的出现，都呼唤着民族地区社区治理的变革。

图1 规范系统的前政治因素[3]7

民族地区经济的发展促进民族地区社会结构由原来以家庭、家族、氏族等为主体构成向现在单位、政府等官僚机构为主体构成的治理系统的转变。正如上图（图1）所示，“政治功能领域与经济功能领域之间的分离，带来两个重要的后果，一方面，只有国家才可以在垄断正当的权力运用手段基础上履行最重要的公共行政管理。另一方面，享有特殊功能的公共权利机关作为税收国家又离不开私人领域当中的经济交往所提供的动力资源。”[4](P75)民族社区结构的变化导致了社区治理的变革，是从“民族的”变成“公共的”，也就是“族性”向“公共性”的转变。

总之，民族地区经济的发展使得民族地区传统封闭的，以家庭、家族、氏族等为主体单位逐渐向以单位的、“楼盘”的、同行的转化；民族地区传统的以民族伦理为基础的行动逻辑向以“绩效”——帕累托最优定律为基础价值的转变；民族地区从相对封闭的向相对开放模式的转变。因此，作为民族地区公共生活的重要组成部分——民族地区社区公共治理必然需要进行深刻的变革。

二、民族地区社会结构变革推进基层社会治理系统变革

经济的发展改变了民族地区的经济基础，经济基础的变革促进民族地区社会交往结构的变革，这种变革推动民族地区基层社会治理系统发生巨大变化。

（一）治理权力来源的变革：由自然习惯向法律授权

社会成员大都自己设法实现自己的需要，而需要的来源及获取方式将直接影响人的行为及动机。民族地区传统的生产及获取生活资料的方式主要是基于民族伦理引导下的互帮、互助的劳动，其相互之间的依赖性程度高。同时，他们之间的需求的同质性较大。比如，春季都要播种、秋季都需要参加收获，他们之间相互选择及互助机会多。因为，与当下城市市民相比，他们对外部如政府、警察、社会部门这样的组织可选择的难度较大，绝大多数情况下他们都要依赖于邻里的社区关系。在这样的社会中，基层社会治理的权威往往是日常生活中自然接触的过程中形成的，可以通过民族社会中的辈分等级关系及个人阅历得到。同时，传统的民族社会对于物质财富的需要很大程度上可以通过协作劳动获得。但在民营经济发展条件下，民族社会人们的物质生活主要通过经济制度得以满足；同时，在传统的民族社会中，对于权利的追逐可以在家族、氏族、兄弟会等这样的组织中获取，而市场经济条件下，主要通过教育、考试、选举等类似的“官僚”组织中来取得。此外，在部分民族地区公共治理权威是继承而得，正如福山所言“民族主义是一种世袭君主制跟民族平等的正统性形态之一；在这形态中，所有人民可能被视为祖先传下来的遗产。”[5](P303)与传统的民族地区基层社会相比，当前的治理权力从传统的自发形成或继承而来向法律授权的转变。

（二）治理主体的变革：由民族精英向经济、知识精英转化

如下表（表2） 表所示，在民族地区传统社会，由于经济发展的滞后及与之相伴的经济精英的不足，传统的民族地区基层社会治理主要由民族地区传统的文化精英、政治精英向现代的经济、知识精英的转化。

表2 民族精英的类型与功能

尽管在新中国成立以来，民族地区地方政府干部主要由考试、毕业分配等方式进入政府系统，但是民族地区基层政府在执行公共政策、提供公共服务的过程中一直离不开民族文化、政治精英的支持。在传统的民族社会中，“政治共同体的现代地位是建立在有关参加者之中广泛传播的、对一种特别威严的特殊信念所赋予的威望之上：即由它们所安排的共同体行为的合法性，也包含着而且恰恰是在这个意义上包含着包括支配生杀大权的有形的强制：与此相关的特殊合法性的默契。”[6](P210)但随着改革开放的深入，这种格局发生了深刻的变革。由于市场经济的深入，“理性”的经济意识逐渐在民族地区扎根，经济因素对社会的影响越来越大，而传统的民族“道德”因素对社会的影响越来越小，人们逐渐形成了对“致富能手”、“致富带头人”、民族知识分子等群体的崇敬。正是在这样的背景之下，传统的民族文化精英、政治精英逐渐失去了传统的合法性地位。

（三）治理对象的变革：由“民族人”向“公民人”的转变

一方面，民族个体向公民个体的转化。民族共同体是同一民族人的结合体，因为“共同祈愿的纽带是建立在血缘基础上的，即国家的全体成员包括那些在神话上属于同一血缘集团的人，即同一部落、民族、或同一族体的人。这样，就有了部族国家和公民国家的区别。”[7]6因此，“每个民族都有一个内在核心，就像任意一个球都有中心一样。”同时，“每个时代都面对着上帝，时代价值的基础根本就不是时代的产物，而是时代的实存。”[4]5就公民而言，也就是国家公共性层面而言，公民国家是自由公民的联合。他们是在同一地域上居住的所有具备资格的居民，不论其出身、宗教、族属或文化背景如何，都是国家的一员。而民族中的共同体往往把宗教、族属和政治制度混同为一个单一原则和属性。因此，它是一种与平等权利不相容的、甚至不能容忍少数民族存在的高度排他性的制度。民族地区民营经济的发展，民族地区劳动人口从传统的与同族人员的田间的劳作方式向工厂流水线协作生产的方式的转变。原来在田间劳作的劳动合作伙伴主要是以家庭、家族、宗族等位主体人群，而在工厂中他们所遇到的是同行、同龄人群；在现代的公司、企业中他们将遵守的不仅仅甚至不再是传统的民族礼俗，而是法律、企业管理规定等这样的“契约”，而“任何一个契约的候选人都必须具备一个合理的动机，一边由一个自由人变成一个社会成员，遵守相应的规范和程序。”[8](P16)这也就是在民族地区民营经济发展条件下民族人转变为公民人的一种必然。原来来自乡间的民族地区农民，通过在民营工厂工作之后，有时为了从事更大层面的管理性工作，他们必须能用共同语言读写，需要接受某种程度的教育。家庭、家族、民族这类传统组织对人的社会化功能，在流动性劳动的作用下逐渐衰落，共同语言和以此为基础的文化成为人们主要的社会相关形态。因此，我国民族地区的民族人在民营经济发展及伴随它而来的民主、自由平等方面的法治意识形态的产生而逐渐向公民人的转化。

另一方面，个体行动的逻辑也发生了深刻变化。正如韦伯所批评传统中国家族社会一样，认为中国的儒教缺乏西方资本主义国家经济人的理性思维。这道破了中国“礼仪之邦”的理性不足的问题，其实当前我国民族地区社会与沿海发达地区相比正与当年韦伯所指的西方资本主义与中国儒教具有类似之处。韦伯强调的资本主义精神主要“是对这种非理性（irrational）欲望的一种抑制或至少是一种理性的缓解。……资本主义确实等同于靠持续的、理性的、资本主义必须如此：在一个完全资本主义式的社会秩序中，任何一个个别的资本主义企业若不利用各种机会去获取利润，那就注定要完蛋。”[9](P8)因此，与传统的民族社会相比，在经济发展的条件下，民族地区“家庭现在失去了作为一个生产共同体的原始功能而被纳入了民族经济共同体之中”[10](P92)，韦伯所指的正是一种理性选择理论，理性选择的假设前提是“决策被假定为是由个人做出的，这些个人的行动大多以个人利益为中心，并且理性地追求这些利益。”当然这种自利并不意味着个人不关心他人，而是说当个人利益和他人利益发生冲突时将个人利益放在首位。其潜在的含义就是，我们不能完全靠“良好的天性”来保证个人都以他人的利益为行动目标。因此，通过更广泛的目标激发人们改善个人利益分配动机是可能的。比如说，当人们可能由于具有为公众服务的渴望而愿意从事文官工作时，他们会认为更多的努力将增加被提升的机会，因此他们将会更努力地为公众服务。

（四） 行动目标的变革：由族性向公共性的转化

在民族地区传统社会中，“民族主义是被承认欲望的表现，由‘气魄’产出。民族主义者原本就认为经济利益是次要的，只有获得承认肯定与尊严才最重要。民族性不是自然的特征，必须获得他人承认才能得到的。可是，民族主义者追求的承认，不是承认个人自己，而是承认自己所属的集团，即自己所属的民族。”[5](P233)因为，中国是单一制的多民族国家，在治理上维系着中央的统一领导，但是由于民族对自身共同体的认同，以及民族地区特殊的民族文化的客观存在，民族地区公共治理活动中特别关照了民族地区的“族性”，因此，《民族区域自治法》以及与之相关的各种民族法规、规章、民族优惠政策不断出台。一方面是对“族性”的包容，另一方面是在推动民族社会加快发展、快速转型，从而实现民族地区在经济、文化、政治方面地位的平等。然而，当前民族地区经济的快速发展，使民族交往结构发生了变革，民族的“族性”逐渐弱化，民族的经济地位也有了较大的提高。民族地区公共治理在一定程度上兼顾“族性”的同时，将更多的关注区域发展不平衡，并将主要集中民族地区公共治理主体可支配的资源，以公共资源的最有效利用为导向，促进公共服务最大化为目标，推进公共服务方式的转变。公共部门将以公共性的最大化为目标，以企业家理性精神即“帕累托最优”的价值作为资源配置为指导，从而推进公共治理模式的转变。

总之，经济发展条件下，交易替代了劳动，由“人情”为基础所维系的“熟人”、“差序格局”社会向以货币为基础所维系的“陌生人”、“契约型”社会的转变，货币成为人们之间关系的中介物。

三、民族地区经济发展背景下基层社会治理的对策

民族地区基层社会治理的基础是民族共同体问题，但在传统的民族社会中，认同感可以在使民族人拥护并爱戴一部分人的同时，也会顽固地排斥许多其他人。民族地区社会系统处于一个大的环境之中，离不开来自环境的可能影响，因此，在民族地区经济发展，社会结构变革的背景下，民族地区基层社会治理必须采取与之相对应的对策。

（一）扩大开放治理，为推进民族地区治理现代化提供动力

正如哈贝马斯所言，“我们的社会还建立在民族国家观念之上，但已经受到了非民族化运动的冲击；今天，面对经济领域中率先建立起来的世界社会，我们的社会也在‘走向开放’”[4](P73)。在民营经济发展条件下，我们民族地区的社会现代化取得了进步。

一方面，就经济层面而言。在现有的世界经济一体化的大背景下，对民族地区的经济或文化采取保护主义措施将无以为继。因此，在这样的背景之下，必须让民族地区自觉地投身到全球性的竞争中，而且要积极、灵活和稳妥。比如与民族地区相适应的特色的产业政策、发展规划，促进真正的具有少数民族属性的经济体系的发展。

另一方面，就社会领域而言。通过开放促进民族地区社会交往结构的变革，给民族地区输入多元的文化基因。正如古典社会学一直都在描述这样，让民族地区治理的逻辑从族性伦理到契约，从原始氏族群体到派生社会群体，从民族的共同体到民族的社会，最终从机械团结到有机团结的目标。从当前的形势看，民族地区的开放的动力来自市场机制的作用，来源于各种新的通讯工具的进步。当然，开放对于某些民族共同体来说意味着属于自己东西的成分可能越来越少，而对外界的依附性越来越大，也正因此，民族地区的各种民族自治条例必须着重强调民族地区现代化过程中，民族主体在政治上的自治问题。

（二）注重对传统治理模式在过渡期的综合应用，促进传统与现代的有效衔接

一方面，尽管民族地区内部族性有诸多落后的方面，但就传统的民族社会而言，“共同的语言和文学、共同的艺术和道德，对于主要依靠自有联合和兄弟情义而建立起来的民族是一笔宝贵的财富，也就是说，是社会团结的资源。”[4](P21)在市场经济的作用下，民族地区社会传统的组织在逐渐瓦解，而新的组织却没有出现，在政府补位不足的条件下，民族地区基层社会的有序运行与协调发展需要培养过渡性的治理工具，即民族地区民营经济主体需要与民族地区社会实际有效结合。

另一方面，民族地区民族人的理性化，导致人们选择的多样化，即人们在行动选择中更多地考虑个体的利益，而不是传统的民族共同体的利益。也就是“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择作为一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生公共利益。”[11](P22)即随着民族地区理性化的提升，民族人的个体能力、理性意识得到提高的同时，民族地区将面临公共精神不足的问题及“公地危机”等问题。因此，在民族地区传统的民族共同体日趋瓦解的条件下，新型的社会组织若得不到培养就难免社会公共性的不足并危及社会的良性运行与协调发展。在此背景之下，民族地区社区治理需要呵护民族传统的团结、互助因素，新型的各种非政府组织需要在民族地区的民营企业中、在民族精英中去呵护和培养。

（三）发挥民族地区现代经济体作为新型社会组织与公民文化的摇篮功能，促进民族地区公民社会发展

民族地区经济的发展推动了民族地区公民社会的发展。民族地区发展的目标是促使民族地区民众经济、政治、文化的全面发展。因此，民族地区公共治理的目标是要考虑如何让民族地区学会、学好自治的问题。因为“人们一旦能控制自己的环境，就比在受他人控制的环境下更能够负责任地采取行动。”[12](P28)民族地区的治理不能寄希望于别人或其他的民族，因为民族人最了解自己。因此，民族地区在民营经济发展的条件下，在面临公民社会发展机遇的同时，也必须正视其面临的民族危机。在现实的公共治理活动中，我们要学会向民族人民政府授权。

一方面，民族地区经济发展能够推动民族地区公民社会需要的相关因素的产生，但并不能直接地推动民族社会的发展。因为，一种现代的民主秩序并不是一开始就扎根在作为前政治的命运共同体的民族当中。民族地区“族性”对当前依法治国的作用就在于能够用民族传统的向心力来弥补社会一体化的不足。正如哈贝马斯所言“民主过程如果仅仅立足于一种自由的政治文化，如果多元利益格局、多元文化生活方式或多元世界观压倒了命运共同体的原始基础，那么，民主过程本身就可以确保功能发生分化的社会不会变成一盘散沙。”[4](P89)因此，民族地区经济发展过程中，需要各种现代经济组织内部或依附于这样的经济组织来培养各种新型的民族的、社会的组织部门，作为公民社会的孵化室。

另一方面，珍惜现代经济的自由流动及市场的理性精神，推动公民意识的成长。正如韦伯所言“市场行为只受理性的、合目的的利益追求之影响，一项交易的合伙人只会按照理性的合法性行事，更具体地说，只是考虑到一项承诺的形式上的不可违约性。这就是构成市场伦理内涵的品格。”[1](P155)正是这样的思想内涵，在民族地区发展经济的同时，从社会学的角度关注和呵护其产生的公民社会发展要素，吸纳入社会公共治理系统中来，实现公共性的再生产，以弥补因为民族共同体意识瓦解而带来的公共性的弱化。

（四） 打造“共治、共享、共有”的治理理念，促进公共性的产出

所谓包容，就是指政治共同体对所有的公民都保持开放态度，不管他们有怎样的出身。“一个共同体的任何一次新的闭合，在一定程度上都受到了平等的普遍主义的约束，而这种普遍主义的基础在于为应当平等包容他者。”[4](P95)良好的治理首要基础是基于治理的正当性，而治理的正当性主要取决于治理的文化基础，少数民族社会在其历史发展中创造了自身的社会调节模式、法律观念、冲突的解决办法、共同利益的维护、自然资源的分享及权力的组织和行使。在民营经济发展的背景下，多种文化元素的涌入，导致民族地区公共治理文化交集的减少和不可调和因素的增多。因此，调和多样性文化的艺术对当下民族地区治理具有重要的价值。

民族地区经济的发展导致了社会价值、诉求的多元化。民族地区的传统礼俗遭受质疑的同时，作为国家宏观管理层面的法律也没有完全得到接受，也就是民族文化方向和外来的或经济的文化方向两种趋势在民族社会内部强化了社会的离心力。如果这种分裂关系不能解除，也就是我们在这个阶段不能把民族地区民众对“族性”认同的弱化有效地转移到宪法爱国主义的基础之上，那么，它们就在消耗着既有的社会资本。因为，在一定历史时期内，民族地区基层社会治理受“族性”，文化和民族多样性发展的影响的同时，狭隘的民族主义情绪也在蔓延，也就难免让社会不同民族群体之间发生冲突。在民族地区民营经济发展的背景下，为了促进民族地区和谐的发展和公共生活的有序，就必须建构并坚持一种包容的价值。在民族地区民营经济发展的背景下，所要建构的包容性文化，不是要突出民族的特性，而是一种包容他族的异意，同一民族区域内，不同的民族共同体应当享有同等的参与权和同等分享治理成果的权利。民族地区公共事务的治理需要转变为民主、参与的治理，因为只有这样的过程，不同民族共同体之间才可能形成共识，使得在不同民族人员自由联合起来的盟友自觉把自己看作是公民，而且相互认同。同时，我们需要把这种包容性的文化内化到民众心理，让民族地区人民逐渐认识到作为中华人民共和国的公民就应该相互尊重。只有这样，民族传统与民族心态才能逐渐成为民族个体人格的一部分。

[1](德)马克思·韦伯．经济·社会·宗教[M].郑乐平，编译.北京：上海社会科学院出版社，1997.

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[8](德)尤尔根·哈贝马斯.包容他者[M].曹卫东，译.上海：上海人民出版社2002.

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[10](德)马克思·韦伯：民族国家与经济政策[M].甘阳，译.北京：三联书店出版社，1997.

[11](美)埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进[M].余逊达，等译.上海：上海三联书店，2000.

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