既抓政策落实，也要回应农民诉求

文_本刊记者（发自陕西咸阳）

2013年，中央以一号文件的形式印发《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》，其中提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。同时，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。

2014年7月7日，陕西省人民政府办公厅印发《全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，通过摸清土地底数→制订实施方案→实测承包土地→登记相关信息→组织检查验收等工作步骤，组织开展陕西全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

发证已经结束

记者日前在陕西咸阳采访期间，咸阳某县负责全县土地确权工作的县农经站站长任某某透露，目前该项工作已经基本完成，“除了少数农户问题比较复杂，全县村民颁证工作已经完毕。”

自2014年7月该县农村土地确权颁证工作开展以来，全县完成240个村、1969个村民小组、11.91万农户的确权任务，全县256个村、2013个村民小组的数据已全部入库，现已制定证书11.3万册，占已具备颁证条件的92.1%。

任某某坦言，农村土地确权任务重，时间长，并且由于历史原因，村民之间私下调整土地，更改土地利用性质的情况不少，有的甚至违规在承包土地上建房子。所以在这次确权中，作为一线确权部门，既要在国家土地确权的方针要求下严格落实政策，同时，作为具体的政策执行部门，他们必须考虑到诸多方面的因素，所以“我们在土地确权开展的初期，组织大量人力入村宣传确权，全县每个村都跑过好多次，如果村民说不知道这回事，那肯定是他们的问题，这项工作县里面抓得相当细致”。

就在本刊记者采访期间，在任某的办公室，村民王某前来寻问关于自家土地确权的问题：王某曾经在村里开办了砖瓦厂，当时经营状况不错，所以为了扩大经营，方便挖土，他在几年前，将同村村民在砖瓦厂附近的3亩土地用自家别处的5亩土地置换。但这次确权时，工作人员并没有将置换到砖瓦厂附近的3亩地予以确认，所以他非常着急。

“土地确权至今已经三年多了，起初登记的时候，村民就应当重视。”任某某表示，当时确权时，一些村民往往不在意，认为自己的土地不会“确没了”，而且有的打着自己的小算盘。对于王某的问题，该县农经站任某某表示，目前，整个农村的土地数据已经汇交至国家农业部了，目前这种情况要想修改都不可能了，“在数据库没有解封之间，这个问题没法解决。”

任某某向记者介绍，由于村民王某在置换土地的时候，没有走相关程序，而是私下进行置换，也没有合同，这一置换反将耕地变为了砖瓦厂经营性用地，而这次土地确权，对于经营性用地是不予确权的。

“其实这个问题当时很好解决，登记测量土地时，只需要向工作人员说明情况，并出具相关证明，完全可以解决。但是3年过去了，现在就很难处理了。由于这次土地没有确权，所以今年的粮食补贴也就没了。”任某某表示，后期这些问题都会逐步解决的，砖瓦厂目前已经被国家叫停，且王某现在仍耕种着砖瓦厂的土地，只是这次没有确权，但是可以向国土部门申请对土地复垦，通过合法程序，在下次确权颁证时解决相关问题。

维护村民合法权益

采访期间，咸阳某县村民告诉记者，该县土地确权是村委会根据“家庭人口数”让农民签字确认。但是“家庭人口数”的界限不清晰，标准不统一：是根据家庭现有实际人口还是依据户口本在册人口，还是根据当年分地的时候的人口数，村委会没有给出统一的答复。村民都不是很清楚，只是按要求签字。

对此，该县农经站工作人员表示，这次土地确权是以二轮承包为基础，主要解决面积不实、四至不清、档案不全的问题。土地确权工作一开始，农经站对镇、村干部及测绘公司工作人员进行政策、业务方面的宣传培训，并发放了农村土地确权有关政策法规宣传读本。同时，严格按照《陕西省农村土地确权操作技术规范》及陕西省印发的《农村土地承包经营权登记工作中有关问题的政策把握及处理意见》的标准执行。

本刊记者发现，《陕西省农村土地确权操作技术规范》中明确规定，农户分配承包地以后死亡、出嫁、转为国家机关、事企业单位工作人员等失去集体经济组织成员资格的人员，可以更换为户内未分配承包地的其他成员，无未分配承包地成员、依法又不退出承包地的，可将其承包地列入附属地管理。

而对于在小城镇落户的，仍保留承包地；对举家迁入设区市的，依法收回其承包土地。参军提干、达到年限的士官已取得承包地的，按照陕西省实施的办法规定不再保留。大中专在校学生保留承包地的，可以进行确权登记；毕业三年以上未落户村民小组、没有返回原籍从事农业生产的，其承包地可不列入登记范围。此外，上述情况均可转给本户未分配承包地的其他成员。出嫁女和入赘男在新居住地分配承包地的，原居住地的承包地不再保留，其承包地可以更换为本户未分配承包地的其他人；新居住地未分配承包地的，原居住地的承包地应保留。

采访期间，本刊记者了解到，为了做好农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收工作，防止土地确权中存在确权不实，侵害老百姓利益等情况发生，早在2015年9月25日，陕西省农业厅就印发了《陕西省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）》。

“农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收工作以县级行政区为基本单位，采取县级自查、市级验收、省级抽查的方式进行。”知情人士告诉记者，验收环节中既严格落实了国家政策，又充分考虑农民利益和农村土地承包中的实际情况，效果非常好。

须考虑农村实际

除了土地承包经营权的确权外，按照国家要求，应“加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作”。

采访期间，本刊记者在咸阳某县负责全县农村宅基地确权工作的县国土局，就该县农村宅基地确权开展情况展开调查，该局工作人员张某向记者透露：“目前农村宅基地这块还没有发证，咸阳市这边正在几个县试点，而且宅基地这块目前国家只是出台了基本方针，具体怎么开展，陕西省还在试点，全面开展估计得等到今年6月份试点完成之后。”

在采访期间，村民南某告诉本刊记者，自己有两个孩子，大儿子因为上学之后户口外迁，所以担心早年曾在村里购买的宅基地会在此次确权中被收回，“我这种情况很多，村民都非常关心这事，毕竟孩子以后回来时需要有个地方住，如果这次收回的话，以后怎么办？”

对于村民的困惑，该县国土局工作人员张某告诉本刊记者，目前宅基地确权中存在着不少问题需要解决，“宅基地确权首先必须有一个关于宅基地的合法来源，农村宅基地是国家无偿给农民的，所有权归集体，而使用权归农民；但是必须有前提：首先必须是本集体的成员，户籍一旦转为城市户口，将不能享有宅基地的使用权，除非走继承这条路，况且只能继承房产，而不能继承宅基地。但是房子又属于不动产，它必须附着在宅基地上，所以如果房屋某一天垮塌了，不存在了，那么就必须让出宅基地来，且期间不能改建甚至扩建。”

“如今，房地一体，原来是土地局管土地，房管局管房子，这两块是分开的。不动产登记之后，开始施行两证合一，登记证上面既有房产信息，同时又包含着宅基地的使用信息。村民要想拿到不动产登记证，就必须提供宅基地的合法来源，否则就不可能拿到不动产证。”国土局工作人员张某说，如今由于历史问题，许多村民当时都是通过向村委会购买获得宅基地，而并没有政府的批文，这种方式是不合法的，“宅基地获得不是村里面认可就行了，即便是镇政府也无权认可，审批权限在县政府，也就是说，村民必须拿出县政府的批文，否则就不可能办理不动产登记证。”

“但是，由于历史问题，以前村民获得宅基地都是从村委会处购买，而没有县政府的批文；加之已经在所获取的宅基地上建了房子，所以在宅基地确权时，又必须考虑到这些原因。我们在执行政策的同时，必须考虑到这些实际情况，按理说这类人将来是不能颁发不动产登记证的；但是，这样的情况很普遍，所以具体怎么办，还需要慎重考虑。”

采访期间，张某告诉记者，按照国家规定，农村宅基地实行“一户一宅”的原则，如果上一代与下一代仍在一个户口本上，而没有分户的话，那么就只能共同享有一块宅基地，除非分户了之后才允许重新获得新的宅基地。