土地整治促进区域经济协调发展的路径分析

刘桂华

（上蔡县国土资源监察大队，河南上蔡463800）

一、土地整治与区域经济发展的内在联系

（一）土地要素对区域经济增长的作用

只有对土地要素进行探讨，才能够深入研究土地整治与区域经济的关系。自古以来，农业都是国家繁荣昌盛的基础保障，土地是所有财富产生的源泉。社会上的大部分财富都是通过土地直接或间接产生的，土地在社会生产中发挥着至关重要的作用。20世纪七十年代，全世界爆发能源和粮食危机，很多工业化国家的经济增长明显降低，这使得人们重新关注土地资源约束问题，并激发了人们对环境保护和资源保护的重视。通过长期实践能够看出，一旦农业发展滞后，会直接影响到区域经济的协调发展，农业土地的技术进步一直都优于制造业。在区域经济增长和转型过程中，土地等资源起到了很大的限制作用。

（二）土地整治对城乡统筹的作用

在我国独特的城乡二元体制下，城乡统筹是增强城乡互动、缩小城乡差距、解决“三农”问题的重要战略举措。而土地整治作为一项民生工程，使农村生产生活条件得到了改善，对城乡间要素的流动起到了促进作用，进一步推动了城乡统筹工作的落实。通过深入研究农村建设用地减少情况能够看出，很多村镇体系存在规划滞后和观念障碍问题。在城乡建设用地增减挂钩试点工作中，缺乏稳定的项目启动资金是最根本的问题。现如今，政府财政承包了试点工作所需的全部资金，部分欠发达地区的试点工作很难得到保障。另外，由于用地指标分配机制不合理，地方政府的“拍脑袋”决策影响着用地指标的科学分解。现如今，国内外对区域经济发展与土地整治两个方面的研究日渐成熟，土地整治已上升为我国的国家战略，各地全面展开实践，其对于区域经济的协调可持续发展作用越来越突出，在未来将直接决定着我国区域发展的大格局。

（三）土地整治对区域经济发展的影响

相比于土地整治而言，掠夺式的土地开发方式早已无法满足区域经济协调发展的需求（图）。我国目前已迈入了以“土地整治”为手段的国土资源开发利用新时期。对于区域经济协调发展而言，土地整治能够将现有土地资源盘活，对土地利用格局进行优化，本着对土地节约集约利用的原则，对不同地区的用地需求进行兼顾，对生态环境对于开发强度的承载能力进行充分考虑，从而确保区域系统内各因素的和谐、统一。在“协调、可持续”的发展理念下，区域经济的协调程度并不会因整治规模的扩大而降低，相反通过土地整治能够对区域内土地利用格局进行全面优化，充分融合区域内各种生产要素，确保要素在不同地区之间的流动和交换得到促进，使落后地区的经济增长速度得到加快，使地区之间的联系不断增强，有效提升区域经济协调程度。另外，在生态环境改善方面，土地整治也为区域的可持续发展提供了路径。

图 掠夺式开发与土地整治的区别

二、土地整治促进区域经济协调发展的实现路径

（一）结合主体功能区规划，实施差别化土地整治

我国具有辽阔的土地，较大差异的区域土地资源使土地整治存在各不相同的人文环境、经济环境以及生态环境。如果整治模式过于单一，很难将区域资源禀赋优势充分发挥，更无法保障国土生态安全和优化利用土地。所以需要在对各地资源环境特点进行充分考虑的基础上，因地制宜的实施差别化土地整治，从而促进区域经济的协调发展。

1.落实总体规划，实施梯度整治。现如今，在土地整治中，我国东、中、西部有着不同的要求，我国东部地区处于产业结构优化、经济快速增长的时期，西部地区处于产业大开发，经济大跃进时期，中部地区正在依靠对沿海地区的产业承接，积极寻找经济快速发展的突破口。而且各地有着不同的生态环境承载能力，在土地整治中一定要对环境与经济进行双重兼顾，在对生态环境进行积极治理和保护的基础上给经济增长提供动力，保障区域经济、环境的协调发展。

2.适应区域规划，实施差别化整治。近年来，我国根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力将国土空间划分为四大类，一是优化开发，二是重点开发，三是限制开发，四是禁止开发，区域的划分使地区差距不断缩小，土地利用格局得到优化，经济和人口布局能够适应资源环境承载力，从而对区域经济协调发展起到推动作用。在我国国土资源开发利用中，土地整治作用重要战略措施，通过对国土资源的整合、存量用地的盘活和流量用地的优化使城镇化进程中的土地供需矛盾得到缓解，从而使国家的粮食和生态安全得到有效保障。在土地管理制度中，主体功能区规划和土地整治规划作为重要组成部分，能够使区域土地利用现状得到有效改善。差别化土地整治是各主体功能区发挥主体功能的重要实现路径，通过优化配置城镇工矿用地，能够使城市生产建设规模不断扩大，使转型升级的用地需求得到满足，使城市化地区能够将充足的工业品和服务产品提供给全国的消费品市场。通过建设高标准的田、水、路、林等重点开发区，能够使耕地的数量和质量大幅提高，从而确保及时供给农产品。通过景观建设和生物修复等生态整治手段在重点生态功能区建立起生态绿色屏障，使国家的生态安全得到保障。

（二）增减挂钩指标跨区域市场化配置

目前，建设用地增减挂钩的工作仍以行政配置方式为主，与市场化配置相比而言，政府主导下的增减挂钩工作过于僵化，不利于指标供需双方交换和对接相关信息。所以，需要将增减挂钩指标跨区域的市场交易机制全面构建起来，确保区域间资金和指标的快速流动，使挂钩指标的使用效率大幅提高。指标的供需双方在自由平等的市场交易机制下，会在较短时间内得到匹配，使二者的指标和资金需求得到满足，从而给区域经济的发展注入活力。在区域经济协调发展中，增减挂钩指标的跨区域市场化配置是重要实现路径，通过在发达地区与欠发达地区间交易资金和建设用地指标的快速流动，使他们在发展中遇到的问题得到解决，尤其是将充足的资金提供给欠发达地区进行经济发展，从而使地区差距大幅缩小，使区域整体竞争力得到提升。

（三）产业园区布局模式

在区域经济发展和产业结构调整中，产业园区是重要空间聚集形式，它能够有效地创造凝集力，并将相关联的产业通过共享资源和克服外部负效应带动发展，从而形成产业集群。现如今，中西部地区承接东部产业转移的最佳路径是建设具有一定规模的产业园区。对于中西部地区产业园区布局模式的形成而言，土地整治具有以下五个方面作用：一是对铁路和公路干线两侧土地进行整理，将铁路、公路以及供水供电系统等基础设施修建到已建好的园区，确保形成经济发展带；二是复垦闲置废弃的土地，使产业园区的规模不断扩大，招商引资，使产业聚群的联锁效益得到充分发挥；三是提高产业园区土地节约集约利用程度，提高有效利用率；四是通过对区域产业用地结构进行调整，确保形成新型产业基地；五是对园区环境进行治理和改善，保障绿地和休闲场所用地比例增加，进一步提高职工工作积极性。土地整治的空间一体化策略就是从区域全局入手，在土地整治中充分发挥区域产业结构的优化作用，建设布局紧凑、等级清晰、结构合理的产业园区，从而推动区域经济的协调发展。

（四）土地生态化整治与生态补偿机制的构建

土地整治与生态补偿虽然有不同的目标和任务，但保障国家生态安全，促进区域经济和环境协调发展是二者的共同目的。所以，将土地整合与生态补偿相结合，构建合理的土地整治生态补偿机制，能够使土地资源得到保障，生态安全土体补偿得到维护。各级政府需要设置专门的土地整治生态补偿管理中心，负责协调利益冲突和制定补偿标准，从而不断完善补偿机制，确保生态补偿机制能够更好的服务区域土地整治。

综上所述，土地整治作为促进区域经济协调发展的重要手段，使日益减少的耕地得到补充，存量的土地充分盘活，集约用地进一步强化，用地结构不断优化，土地产能大幅提升。在新的发展时期，土地整治不仅是“民生工程”，而且是“救济工程”，同时是“环保工程”，它能够惠及三民、统筹城乡、强村富民，不断加快要素流动，使地区差距得以缩小，使生态环境得到保护，对区域经济可持续发展起到促进作用。

[1] 高 奇，师学义，等.生态文明形势下的土地整治初探[J].江苏农业科学，2013(7).