国家助学贷款政策效果研究

肖 威，余 平

（华侨大学经济与金融学院，福建泉州362021）

一、引言

追求教育公平是各个国家的古老理念。针对目前高等教育收费对于一些贫困地区和贫困家庭而言是较为繁重的负担，我国从上世纪九十年代末开始制定了助学贷款政策。这是促进我国教育事业蓬勃发展、促进我国教育公平实现的重要举措。在教育大众化的时代背景下，研究国家助学贷款的政策效果也具有十分重要的意义。科学评估当前政策效果，进而为进一步提升国家助学贷款政策效果，更大程度上解决国家助学贷款过程中的一些不合理问题，进一步促进教育公平的实现提供一定的参考。

近年来关于国家助学贷款的研究，主要集中于国内外比较研究、国家助学贷款制度创新、风险防范等方面。相对而言，我国国家助学贷款的政策效果的研究成果可以说是凤毛麟角。钟一彪、赖东菲（2005）从受资助学生的经济状况改善、学习动力提升和心理压力增加等几个方面来论述了国家助学贷款政策的效果。显然，受到资助的学生多多少少财务压力会减轻，因此会带来一定的正面效果。然而，现比较关心的是公平问题，即国家助学贷款在多大程度上促进了教育公平，这一问题的研究几乎是空白的，这主要是由于微观数据难以获取造成的。由于助学贷款的公益性质，要求学生将家庭的经济情况汇报，而希望获得助学贷款的学生无论是否贫困家庭出身，在报告经济情况或被调查时都会报告为贫困家庭。这就导致了数据真实性难以保障的问题，加大了研究的难度。即使学者专门去做调研，也很难获取到最为真实的家庭经济状况数据。

现发现西南财经大学的中国家庭金融调查数据（CHFS）内容包含了家庭所获国家助学贷款的信息。这一调查数据涉及到的家庭数据十分详尽，因此家庭谎报数据的可能性比较小。从这个数据库入手，分析国家助学贷款获得家庭的经济和其他条件，判断有教育贷款需求的贫困家庭是否能够获得国家助学贷款，以及获得国家助学贷款的家庭是否都是贫困家庭，进而分析国家助学贷款的政策效果，并提出改进国家助学贷款使其政策效果最大化的政策建议。

二、理论分析

1999年，《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》的颁布，标志着我国国家助学贷款制度的建立。在这份规定文件中，国家助学贷款政策的目标定位是“为促进教育事业的发展”。《国家教育事业发展“十三五”规划》可以作为一个权威的资料。在促进教育公平方面，规划提出实施教育脱贫攻坚行动计划，加大职业教育脱贫力度，扩大农村贫困地区学生接受优质高等教育机会。这是国家助学贷款政策目标定位的一个重要依据。可以看出，促进教育公平、扩大农村贫困地区学生接受优质高等教育机会，显然是国家助学贷款政策的核心目标。李文利（2004）对国家助学贷款的理论基础进行了深入的分析，认为帮助学生本人补偿部分受教育成本，保证学生不因财政障碍而不能进入高等教育，以促进教育机会的平等，是补贴性质助学贷款的理论依据。从上述的理论和政策分析来看，国家助学贷款的政策效果，主要应当考虑这项政策在多大程度上帮助到贫困家庭的子女不因财务问题而辍学。

三、实证研究设计

根据上述的理论分析，对于国家助学贷款政策效果的评价主要看该政策对于贫困家庭子女的帮助程度。因此研究设计如下，从数据库中找到有教育贷款需求的家庭，对他们进行分类，获得国家助学贷款和未获得国家助学贷款两类。对两类家庭进行经济条件的比较研究。一是判断国家助学贷款获得家庭的贫困程度是否更深，如果是，则国家助学贷款的政策效果较为良好。二是判断是否在有教育贷款需求的家庭中，贫困程度最深的家庭都获得了国家助学贷款，如果是，则政策效果较为良好。

贫困的识别是困难的。长期以来，无论是理论界还是实际操作中，我们往往只会用数字表达的收入来衡量一个人贫困与否，但是并非任何事物都只是用货币来衡量。贫困的标准从最早英国学者Rowntree(1901)提出的“不足以支付维持家庭成员生存需要的最低生活必需品开支”单一物质匮乏标准，逐渐向多元化、复杂化、深入化的方法发展。1992年，Sen明确提出了“可行能力”理论——一种从多维角度来认识贫困与发展问题的理论，为构建多维贫困模型提供了基础。基本可行能力是指满足自身基本需求的能力，其中，既包括吃穿住行的基本需求，也包括社交需求、发展需求、受教育需求等。这些需求得不到满足即是贫困产生的原因。作为一个社会个体，当能获得足够的营养，能享受基本的医疗，有着基本的住房保障，以及具备一定的受教育机会，若不具备这些“可行能力”，那么说明这个家庭属于贫困家庭。世界银行在《2000/2001年世界发展报告：与贫困作斗争》指出，贫困既包含物质的匮乏，还包含低水平的教育和健康。最新的观点认为，贫困不止是经济概念，而且包括政治范畴，权力丧失也是贫困的一个特征。

所以，现从多个角度来分析个体和家庭的“可行能力”，建立多维贫困测度模型，正确衡量个体或家庭的贫困程度。

（一）维度的选取

通过借鉴Amartya Sen的多维贫困思想，参考Alkire and Foster的多维测度方法和联合国多维贫困指数的构造，再结合中国经济发展现状，现采用了三个指标来分析贫困，三个因素分别是教育、健康和生活水准。标准如下表。

表1 多维贫困的因素、指标及贫困认定标准

在确定了各个维度的贫困标准后，我们定义，如果一个家庭在所有指标中有任意k个指标上同时存在贫困，那么该家庭是k维贫困的。

（二）模型的建立

在进行贫困加总之前，非常关键的一个问题就是各指标的权重选取。但是，迄今为止的相关理论研究中，如 Chowdhury&Squire(2006)、Decancq&Lugo(2008)等，对如何选用指标权重并未取得一致看法。而当前国内外大部分贫困研究者普遍采取的是等权重方法，现也采用等权重方法。

四、实证分析

（一）数据说明与描述性统计

数据来自CHFS调查数据，其采用多种抽样方法，制定严格的问卷调查，确保数据质量，保证取得的数据完善、精确。样本覆盖全国25个省区，80个县，320个社区，共计8 438个家庭，其中东、中、西部省份的比例为32：27：21。数据具有随机性和代表性。

现对所有家庭的贫困指数进行了统计，结果如表2和表3所示。可以看到，调查的8 438户家庭中，健康贫困是最为严重的，其次是教育贫困，最后是收入贫困。这也说明我国的绝大部分家庭目前暴露在医疗风险之下，很容易受到医疗费用支出导致的贫困，也有不少贫困家庭脱贫后仍因疾病而返贫。

表2 总体描述性统计结果

表3 各不同贫困度下的家庭户数及其占比

从表3可以发现中国2011年家庭的贫困情况。绝大部分家庭仍处于或多或少的贫困状态之下，这是由于现将全家是否都有医疗保险作为一个重要的贫困指标。这也意味着我国目前家庭的医疗投保意识很弱。另外，二维贫困加三维贫困的家庭数量也非常庞大，占到50%以上。这说明，在医疗、教育、收入三者贫困之下，至少有一半的家庭是在两个方面甚至三个方面都处于贫困状态的。

（二）国家助学贷款获得家庭与商业教育贷款家庭比较

接下来，我们将获得国家助学贷款的家庭和获得商业教育贷款的家庭作为有教育贷款需求的家庭，对此进行统计分析。统计结果如下表4所示。

贫困维度 国家助学贷款 商业教育贷款 总计K=0 2 1 3 K=1 29 5 34 K=2 35 22 57 K=3 11 6 17总计 77 34 111

从表4的结果来看，在有教育贷款需求的111户家庭中，有77户即69%的家庭能够获得国家助学贷款。而其中，17户三维贫困家庭中的11户，即65%的家庭能够获得国家助学贷款。57户二维贫困家庭中的35户，即61%的二维贫困家庭能够获得国家助学贷款。我们发现，贫困程度较深的三维贫困家庭和二维贫困家庭中，获得国家助学贷款的比例反而低于那些贫困程度较浅的如一维贫困家庭和非贫困家庭。

从上述的分析来看，首先，77户家庭获得了国家助学贷款，占到有贷款需求的69%，说明我国国家助学贷款能够覆盖和满足大部分有贷款需求的家庭。从总体意义上来说，这表明我国的国家助学贷款政策是有一定效果的，能够切实符合贫困家庭的需要，对促进教育公平具有一定的作用。但在国家助学贷款政策有效的同时，我们注意到，获得国家助学贷款的二维贫困家庭和一维贫困家庭数量都要高于三维贫困家庭数量，而预期中国家助学贷款应该优先分配给更困难的家庭，不仅如此，还存在着非贫困家庭获得国家助学贷款的情况，所以政策在实施过程中必然存在着一些问题，使得政策效果大打折扣。

五、结论和政策建议

（一）结论

现从理论上和政策文件中分析我国国家助学贷款的目标定位入手，探讨了国家助学贷款政策效果的评价标准。根据这个评价标准，运用数据可靠性较好的中国家庭金融调查数据库，对国家助学贷款政策效果进行了研究。实证发现，我国国家助学贷款政策能够覆盖到69%的有教育贷款需求的家庭。这说明我国国家助学贷款政策在一定程度上能够满足大部分有贷款需求的家庭，对于使财务困难的学生免遭辍学之苦、扩大农村贫困地区学生接受优质高等教育机会、促进教育公平的实现，起到了良好的效果。但是同时我们发现，贫困程度越高的家庭，获得国家助学贷款的比例反倒比贫困程度较低的家庭更低。这说明政策在执行过程中存在着一定的问题，有一些贫困程度较高的家庭无法获得有国家财政补贴支持的国家助学贷款，而只能去找银行贷款，并支付一定的利息。综合而言，我国的国家助学贷款政策在一定程度上促进了教育公平，但同时也在识别贫困家庭的过程中，存在着漏洞，使得一些贫困家庭无法获得。

（二）政策建议

1.构建科学、合理、有效的贫困家庭认定标准

国家助学贷款政策公平性得以表现的前提需要一个正确的贫困认定标准。但仅凭收入作为贫困家庭的识别指标是远远不够的。目前理论界对于贫困的认识越来越深入，贫困不仅意味着收入低，同时也是各项权利的丧失。因此国家助学贷款在遴选贫困家庭的过程中，也应参考多维贫困识别指标体系。另外，我国东西部发展不均衡，各地物价有差别，因此不能只以收入来衡量贫困，同时各地物产、福利等也严重不一致，在制定贫困标准时，应当着重考虑各地人民的生活状态，即是否还未摆脱温饱状态、是否有足够的医疗保障、是否能受教育等方面综合去制定。只有这样才不会出现国家助学贷款的浪费，才能资助到真正需要的人。

2.进一步扩大国家助学贷款的覆盖面

在8 438户家庭中，国家助学贷款覆盖了77户，即不到1%的家庭。这个数据相对于我国的高等教育发展程度来说是偏低的。因此国家应该加大对国家助学贷款的投入，尽量使国家助学贷款能够覆盖到更多有这一项资金需求的家庭。这对于促进教育公平，让社会获得到高等教育带来的正的外部性有着重要而积极的意义。

[1] 钟一彪，赖东菲.国家助学贷款政策对学生的影响效果分析——广东省高校国家助学贷款资助效果的评估研究[J].中国青年研究，2005(9)：60-62.

[2] 李文利.国家助学贷款的理论探讨和实证分析[J].教育与经济，2004(2)：43-46.