加快政府管理改革：处理好政府与市场的关系

寇毛蕊

[摘 要]目的：探讨政府管理改革中政府与市场之间的关系。方法：采用描述性论述的方法。结果：当前我国政府管理改革存在着诸多问题。面对当前我国政府管理改革所面临的挑战，借鉴中西方过去的经验，我国政府管理改革应立足我国基本国情，紧跟十九大报告的指引，制订相应的改革方案，正确处理好政府与市场之间的关系。结论：改革的成功关键在于处理好政府与市场的关系。

[关键词]中国；政府管理；改革；政府与市场

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.16.100

当前我们正处于经济全球化发展的阶段，各国的产业和生产力的竞争实际上也是各国政府之间的政治制度、社会环境以及管理制度等能力的竞争。市场和政府之间是永恒的轴线，政府每一次的改革几乎都是根据市场与政府的关系进行的。政府并不是全能的政府，其能力是有限的，对于市场的管理不可能面面俱到。弗里德曼曾经说过：“一个机构尤其是政府机构‘应该实现的目标是一回事，而这个机构实际实现的目标则是另外一回事。”在与市场之间的关系上，政府主要充当市场的宏观调控者，只有协调好政府、市场和社会之间的关系，政府管理改革才能更好地推行。

1 西方政府管理改革背景

从资本主义社会开始，政府最主要的发展是随着市场的发展而发展的。在西方经济史上曾经做出过许多政府与市场关系这一方面的研究。那时理论学界和经济学界的许多学者都参与到这一方面的研究。影响较大的主要有以下三种观点：①把市场和政府看成是对立的两个领域，认为政府与市场相互排斥，政府在市场中不要干预；②完全肯定市场与政府的关系，认为政府和市场是密切相关的，政府对市场应该加强干预；③对市场和政府的关系持保守态度，政府不能够无限制地放纵市场也不能够强烈地干预市场，而是应该尽最大可能弥补市场的失灵以及政府的失灵。这三种观点在当时都曾被政府采纳，但从后来的实践来看，第三种观点即政府对于市场应该起调控作用的观点成为其主要指导思想。

1.1 自由主义理论

政府不干预市场经济为自由主义理论主张。自由主义理论分为古典主义理论和其一系列的自由主义理论。自由主义理论的核心观念是“市场看不见的手”会主动配置好资源，推动经济发展；政府的作用多是负面的，政府不应该干预经济。[1]自由主义理论认为市场是没有缺陷的，所以政府无须干预市场，并且政府应该给市场和经济营造一个轻松的环境。亚当斯密是主张这种理论的著名代表人物。亚当斯密认为市场是自然运行的，政府不需要插手市场的运行，政府只需要做好“守夜人”的角色。政府的作用是保证人类自由、保护社会稳定并提供这个社会运行下所需要的公共产业。亚当斯密的这一种观点在很长一段时间内是政府的主要指导思想。他认为，市场经济给世界创造的价值之所以比历史上经历过的原始社会、奴隶社会等几个社会所创造的价值总和还要大，原因就是靠市场自身基本的自由竞争的价值规律。在自由主义这一理论中，当资本主义走完上升时期转而走向危机的时候，政府长期的放任致使资本主义的矛盾日积月累，进而引发了第一次世界经济大危机。世界经济危机出现时，政府没有及时做出调整，自由主义理论不能引导政府渡过这次危机，这个时候出现了另一个与自由竞争相反的理论即干预主义理论。自由主义理论侧重于政府对市场管理权力的限制，而干预主义理论侧重于发挥政府在市场中的积极作用。[2]

1.2 干预主义理论

政府干预市场经济为干预主义理论主张。第一次世界经济发生危机时，大量的产品过剩、大量的牛奶倒掉等情况的出现无法遏制。在市场经济自由发展的情况下，人为地制造办法对其进行干预，进而使得世界经济复苏。凯恩斯和罗斯福是主张干预主义理论的著名代表人物。凯恩斯提出的需求解决和罗斯福新政对于当时政府和市场的定位影响巨大。凯恩斯认为大多数企业需要刺激需求，拉动生产，进而开工，这就可以创造就业的机会，这需要国家财政的干预。罗斯福新政做了很多基础设施可以拉动很多产业。而国家对市场强烈的干预对于市场的发展也是有影响的，在后期导致了一系列问题的出现。自由主义无限制的不干预证明失败了，凯恩斯的强烈干预也失败了，新的理论主张又出现了，即新自由主义理论。新自由主义理论主张政府既不能够无限制地放纵市场也不能够强烈地干预市场，政府应该有选择地尽最大可能弥补市场的失灵和政府可能出现的失灵。政府调控市场经济为新自由主义理论主张。市场具有缺陷，政府也有可能失灵，政府要针对这两方面进行决策和调整。

2 中国政府管理改革

经济全球化的背景下，各国的政府管理改革在广度和深度上存在显著差异。一个社会历史形态决定了政府形态，当社会历史形态发挥根本变化的时候，政府形态也发生了根本的变化。从原来工业化的时代进入到了信息化的时代，西方行政改革作为世界性的改革浪潮对于中国具有先导性的作用。中国的改革在技术层面上可以参考西方的一些改革、績效等。但因为国体不同，改革的目标是有差异的，改革的过程要符合我们自己的国情。随着社会的快速发展，中国在市场发生变化之后，中国政府管理也从原来的计划经济调整为适应市场经济。

2.1 改革背景

中国政府管理改革从建国以来都在进行。中国行政体制改革的历程大致可以划分为改革开放之前和改革开放后两个阶段。改革开放前，国家权力不断集中，逐渐形成了高度集中的计划经济体制和政治、行政一体化的中央高度集权的一元化领导的管理体制。[3]其是在计划体制之下进行的行政体制的改革，主要是进行权力组织的变更以及行政组织的调整等。①改革开放后第一个政府管理改革阶段主要目的是怎么冲破旧体制。当时对于政府管理改革并没有确定目标，仅仅是在计划经济体制之内进行的改革，目的是为了冲破计划经济体制。②改革开放后第二个政府管理改革阶段是在改革开放的目标确立之后社会主义市场经济下进行的，主要是围绕怎么适应市场经济来建立我们的政府管理体系。改革主要包括以下几个方面：采用间隔的手段从经济社会逐渐过渡到法治社会，在这个阶段上的计划、经济和市场是相互制约的；放活、引进和包干等这些方式的发展都要立足于市场，用计划来管控国民经济的命脉；放活管制之后推向市场，对于管理国有企业的方式也要做出改变；引进外资，与外资进行对接；政府的自身改革等。③第三个政府管理改革阶段是在十八大之后。十九大报告中提到未来中国通过两个十五年使得我们的治理体制现代化。改革主要包括以下几个方面：转变政府的职能；调整行政区划；政府组织结构的改革；创新政府的管理的方式；推进法治政府建设；加强公务员队伍的建设；反腐倡廉，建设廉洁的政府；等等。

总的来说，政府管理改革的大致内容在不同的阶段都有所体现，只是每个阶段的侧重点不同。目前来看，诸多政府管理改革政策的实施都较为成功。例如“一带一路”倡议的实施是中国政府重构全球价值链的关键。中国现在已经成为世界制造的大商家。随着我国劳动力成本的提升，积极引进外资，通过制造业加工发展起来后在整个全球价值链上攀登高端。利用中国目前制造业大国去努力重构世界价值链，向中高端攀升。现今政府努力向服务型政府目标进行改革，主要实现以下几个方面的转变：以经济为主要目标转为社会目标；政府投资型财政转向公共型财政；由原来行政控制转换到依法行政；由条块的行政体制到统一的行政体制转变等。

2.2 改革内容

中国政府管理改革主要针对政府和市场的关系。市场经济及其市场经济缺陷是中国需要定位的一个主要概念。共产主义要实现需要计划经济，有计划的生产可以更加接近共产主义社会。当生产发展到一定的阶段，市场经济需要进行改革的时候，市场经济是一种调控手段，市场对资源配置起基础的调节作用。无论是发达中国家还是发展中国家都会用计划的手段来配置资源，区别只在于是计划经济多一点还是市场经济多一点的问题。随着社会的发展，政府和市场的弊端也逐渐显露，主要有以下几个方面：①市场中存在一种私人现象，外在化问题如生产的外在经济和消费的外在经济。生产的外在经济指生产者的行为结果直接或间接对他人造成损害。消费的外在经济指消费直接或者间接地影响到他人。②市场经济出现的公共产品方面的缺陷本身是没有办法改变的。公共产品包括很多方面，如教育、卫生、国防、警察等。公共产品的消费具有非竞争性和排他性，如果市场经济不能主动提供公共产品，例如中国在农村和城市提供的公共服务是有差别的，农村几乎就没有办法享受到与城市内平等的社会服务。③市场竞争不完全以及市场信息不完整进而造成资源信息不对称等现象。④市场中存在产生或者扩大财富不均的现象，这往往是整个社会发展自身的一些问题。⑤市场经济无法克服自身的经济周期论。总体经济周期长期存在一定的波动。市场经济的分析以及信息化的长期积累对市场经济具有一定的影响。市场中存在的问题其本身无法克服，必须需要另外一种力量去防止和纠正，那就是政府。政府必须在市场中起调控作用。

2.3 改革作用

中国政府在市场中的作用。①努力消除外在经济造成的不良影响。例如在特殊情况下某些产品形成固定的价格，政府需要对于假冒伪劣的商品进行处理。又例如对医生、律师以及教师等群体的职业素质进行资格证认证。②提供公共物品。针对市场经济当中不能提供公共物品的情况，政府应该加大提供公共物品的力度。例如利用东部沿海地区的地理资源，先让东部发展起来，东部崛起后再对西部进行大开发等发展改革。③维护市场经济竞争。市场最大的特点就是竞争。市场经济是按照价值和价格这样的经济手段运行的。在市场经济发展的过程中，要制定规则，保证市场出现良性的竞争。④调节收入。事实证明，无论是资本主义还是社会主义，社会保障激发了要把福利待遇从原来退休之后可以获得到现在工作的时候就可以获得。西方的社会保障和社会福利政策从某种意义上来说可以缓和社会的矛盾。国内社会保障几乎全面覆盖进而加固了社会的稳定。⑤稳定和协调经济发展的作用。针对周期性活动，如果无法改变其发展规律，就采取理性的预防和干涉的措施。政府要在市场经济当中发挥积极能动的正面作用，防止市场失灵对整个经济社会造成损害并为市场触及不到的地方提供协调保障。[4]

2.4 改革路径

中国政府管理改革采取“进退”有度的两种路径。“退”是指政府原来在计划经济下的管理退出来，培育市场进而让市场来管。退出来是用政府的管理来弥补市场失灵和满足公共社会需要。“进”是指政府的职能即政府对市场经济的管理职能要增添。中国政府的改革在“进退”兩步中不断进行。随着市场的不断成熟，“退”和“进”要协调。所有的内容都是围绕“退”和“进”两方面展开的。中国政府从计划经济转向市场经济，这两方面协调很重要。确立市场经济之后，围绕着“退”和“进”两个发展路径。政府“退”的主要措施为：①以大幅度削减行政审批为突破口，改革行政审批制度，改变政府直接以行政手段管理经济的主要方式。放开市场，建立社会主义市场经济，让民营经济可以广泛地进入。之后进一步完善社会主义市场经济。在这样的发展动态中，政府审批也在不断地削减。实际上就是改进政府过多的管理，而是让出更大的空间让市场完成。大幅度削减行政审批，把经济的很多职能让给市场。加快政府的改革主要目的是为了发展市场经济。②结合国有经济布局的战略性调整，积极推行国有企业改制，建立现代企业制度，搞活中小企业，改变国有企业运行机制，完善与市场经济适应的国有资产管理体制，使政府基本退出对企业经营活动的直接行政干预。在中国原来的计划经济下，国有企业占的比重非常大，政府直接管理企业，采取指令性的计划来调配资源。原来的企业都是对准政府部门的，现在政府部分退出市场经济。建立国有资产管理和运行的体制，即三级出资、三结合制度和三级架构。③以政府机构和改革的转变作为基础。杜绝直接管理。通过调整机构，定编制，定职能，让其适应市场职能的需要，在这一过程中，我们进行了很多次的政府改革。政府的职能从过去主要管理微观经济转到宏观经济的调节。市场的微观经济的调节完全地交给市场，政府通过管理市场和培育市场，来调节市场的作用。从某个意义上来说是政府职能的重新设定。

“进”是指继续整合和推进政府管理改革过程中适应市场经济发展的政府管理新职能，根据市场经济发展和适应世贸组织规则的需要，转变观念，适应市场经济和服务政府的需要。政府“进”的主要措施为：①进一步建立符合市场经济原则和世贸组织规则的法律体系，将政府管理纳入法制化的道路，依法执政。以清理和修改法律为契机，逐渐地形成法律体系。建立一个明罚体系是法律体系健全的重要的标志。②建立维护统一的市场。对市场的管理，是在培育市场经济的过程中逐步确立的。维护社会主义市场的公平竞争。避免不正当的竞争。在对市场管理的过程中，反垄断法，反商品倾销法。维护市场经济次序，保证市场经济系统从约定成俗的情况上升为法律规定的层面。除此之外，在规定市场次序的时候，对市场的管理是有调节空间的。政府是一只看不见的手，需要起到调控的作用，建立信用体系对市场进行管理。③改进宏观经济调控职能。主要以经济和法律手段实施宏观调控。自觉运用财税、货币、产业政策以及通过价格、利率、汇率和税率等经济杠杆来调控经济运行。培育和健全各类社会中介组织，并充分发挥其服务作用，促进和维护良好的市场经济秩序。

3 政府管理深化改革

党的十九大报告是对过去伟大改革实践的总结，也将会指引我们继续通过不断的改革和制度完善来建设新时代中国特色社会主义。[5]十九大中谈到深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置、明确职责、统筹使用各类科学资源、转变政府职能、增强政府执行力、深化事业单位改革以及推荐政体分开。在治理体制下推动改革，在原来改革的基础上继续推进原来的衔接，继续抓住政府职能转变这样的改革主线，按照和谐社会建设的要求把政府的职能引入现代化的轨道上来，继续运用体制、机制和制度这三者联动的方法来进行改革。

在过去进行改革的基础上，统筹考虑结构性的改革。十九大对行政体制改革的论述揭示了不忘初心、谋复兴、谋利益的初衷，贯穿了为人民服务的宗旨。建设服务型政府仍然是改革前进方向，服务型政府方向的改革将会坚持发挥市场在资源配置当中的作用，更好地发挥政府的作用，处理好政府和市场之间的关系。在改革的过程当中，需要处理好中央和地方政府之间的关系，调动公众参与的积极性。在服务这方面优化党政行政管理体制，增强现代的治理能力。行政体制改革的走向和特征将会多维度、全方位地继续深化。行政体制改革走向有以下几点：以问题、需求为导向，加强职业资格认证、生产许可证、经营许可证、企业资格认证等；改进审批方式，明确标准，缩短流程，必须提高其审批的透明度；提高行政放权的协同性；加强制度建设；改革市场监管的执法体制；通过“互联网+”建立一种新的监管模式推动新经济健康发展等方式。

十九大之后省级政府和市级政府的权利扩大，促进经济发展的资源配置；推进先行先试的改革，自由贸易实践区还有探索自由港引领改革，然后逐步地推广；深化事业单位的改革，主要是按照公益的属性分类管理，在这一方面改革的力度将会更大，牵涉的力度将会更宽；编制和人事的管理制度方面继续推进创新，统筹使用各类的编制资源加强考核，特别是大力推进绩效管理以及建立各种考评机制，同时鼓励创新，激发公民的各种能力；在法律允许之内，整合各种力量，检察全面覆盖。

4 结 论

现代市场经济体制并不排斥政府必要的干预，这一点很容易成为复归或强化旧体制的根据。因此，改革的成功关键在于处理好政府与市场的关系。政府管理改革在不同地区进行时应该遵从“因地而异”的原则，制定符合当地市场的改革方案，这样才能有利地推动政府管理改革的深入发展。十九大报告首次提出了“宏观调控有度”的新概念，这就进一步厘清了政府与市场的关系，为市场化改革腾出了更大的空间。可以预见，在未来推进全面深化改革、建设新时代中国特色社会主义的进程中，政府与市场关系的处理将需要国家、社会、政府三者之间的相互促进。

参考文献：

[1]黄卫东.美国的金融洗劫为什么能够得逞？[J].海派经学，2017，15（2）：123-139.

[2]何炜.西方政府职能理论的源流分析[J].南京社会科学，1999（7）：37-43.

[3]周光辉.从管制转向服务：中国政府的管理革命——中国行政管理改革30年[J].吉林大学社会科学学报，2008（3）：18-28，159.

[4]高尚全.经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系[J].全球化，2013（5）：15-23.

[5]高尚全.新時代的全面深化改革——从改革角度解读十九大报告[J].人民论坛，2017（32）：22-25.