基于熵权TOPSIS模型的城市建设用地供应绩效评价及障碍度诊断*——以西安市为例

王 莹，王慧敏

(西安建筑科技大学管理学院，陕西西安 710055)

0 引言

土地是与人类生存发展关系最紧密、矛盾最突出的资源要素。城市建设用地则是城市开展各类经济活动的空间载体，是城市形成与发展的基础。但近年来随着城市化进程的不断推进和城市土地资本过度投入，很多城市出现了耕地资源量减少、生态环境恶化、土地闲置等问题，建设用地供应不但没有起到助推经济发展的作用反而导致了人地矛盾的加剧、土地生态环境的破坏。政府作为土地供应的主体，一直以来通过土地资源配置来完善城市功能，引导城市发展方向。因此，对城市建设用地供应进行绩效评价可以及时掌握土地供应效用信息，发现土地供应过程中存在的问题，同时有助于指导政府制订具有针对性的土地供应政策，科学完善城市土地供应管理体系，引导城市合理发展。

土地绩效评价可以看做是土地供应效用的综合、全面体现，学术界对此研究也较为广泛，但研究中还存在一些问题。从研究的地域来看，多集中在省域或是发达的中、东部城市，县域与西北城市研究的较少[1-4]。从研究角度看，热点研究多集中在土地经济产出的效率评价、土地集约利用、可持续发展评价，其他方面较少[5-13]。在指标体系上，整体侧重经济硬指标，忽略了其他软指标[14-18]。研究方法上，学者们多选用德尔菲法、层次分析法、主成分分析法、数据包络法、综合指数模型等[19-25]，一些方法缺少动态性，如综合指数模型。另一些方法对样本数量规模要求较高，且会造成原始数据信息一定程度的损失，如主成分分析法。

基于以上的研究梳理总结，文章在土地绩效评价研究方面拟选取土地供应主体——政府为切入点，以城市建设用地为评价对象，在指标选择上不同于以往把土地视为资本的研究所追寻的效率最大化，该文考虑到政府在整体社会中的角色，因此选取软性指标兼顾硬性指标，在达到在评价土地经济产出硬性功能的同时，更多地可以反映出新时代下土地在社会保障、涵养环境等软性功能的政府目标。在方法上选用熵权TOPSIS法，该方法属于系统工程中的多目标决策分析，在各领域的绩效评价中都有广泛的运用，且TOPSIS法主要优点是在指标、样本数量及数据分布方面没有严格的限制，还能最大程度地避免原始数据信息的损失[26]。在研究区域上，选取了西部地区评价研究较少的陕西省省会西安市为研究区域，同时也是考虑到近年来西安凭借重要的战略交通地理位置，先后成为国务院批准的中国第三大国际化大都市，国家中心城市以及丝绸之路经济带的龙头城市，城市化进程加快，相应的建设用地供应也大幅提升，因此更需及时对建设用地供应绩效进行测评，找出障碍因子，通过土地供应调整正确引导西安城市发展方向。

1 城市土地供应绩效评价指标的构建

评价指标的选取方法一般有部门法、问题法、因果法、范围法、目标法等。部门法不能揭示部门之间的联系；问题法往往因问题漫无目标、错综复杂等而导致指标无法选取；因果法常常因城市复合体其内部各种现象的联系不能实现；范围法不能很好地把指标直接与城市土地供给目标相挂钩，体现不了绩效实质特征。因此，该文采用目标法对评价指标进行选择。根据目标法的理念，考虑到城市土地供应行为主体是政府，所以对政府供应行为的绩效评价可以转化为对行为目标和职责实现程度的评价。基于该角度，政府土地供应目标首先应是平衡社会所有相关利益群体权利，加上我国社会发展进入“新时代”，人民的首要追求逐渐从“物质”的硬需求转向“美好生活”的软需求，注重追求生活幸福感与社会公平感，所以政府的土地供应行为目标重点不单单只是经济产出方面，在“新时代”环境下还应多考虑土地供应结构管理、土地社会保障功能、土地生态环境等方面。

因此，该文在已有的研究基础上[27-31]，兼顾硬性指标与软性指标构建指标体系，具体可以体现在4个层面：首先，有效率的城市土地供应行为要能够可持续地满足城市功能的需要，保证城市功能多样性； 其次，该行为的配置结果要能达到城市发展所需的经济产出； 再次，该行为要能最大限度地实现社会公平。最后，供应行为的目标实现不能以牺牲环境为代价。综上，分析已有相关文献[32-33]，依照全面性与独立性原则，选择结构绩效、经济绩效、公平绩效、环境绩效4个最能体现政府供应行为的目标与职责构建指标评价体系，且进一步采用极大不相关法[34]，依照子准则层划分的8个部分检测指标相关性，均得出ρi(复相关系数)

表1 城市土地供给绩效评价的指标体系

准则层子准则层指标层指标具体计算处理过程指标说明结构绩效土地数量结构合理化住宅用地比例(%)城市住宅用地面积/城市建设用地面积×100(%) 土地数量结构主要是体现建设用地不同功能地块数量,因此依照《城市用地分类与建设用地规划标准》选取城市建设用地主要供应的对象:住宅用地、商服用地、工业用地,其次考虑到西安未来发展重点和战略地理位置,再添上物流仓储用地及道路交通设施用地土地空间结构主要体现为两方面,一是不同功能建设用地供应在空间分布的均匀程度,二是土地供应结果空间利用问题,分别通过建设用地均匀指数与房屋空置率来表现商服用地比例(%)城市商服用地面积/城市建设用地面积×100(%)工业用地比例(%)城市工业用地面积/城市建设用地面积×100(%)物流仓储用地比例(%)城市物流仓储用地面积/城市建设用地面积×100(%)道路交通设施用地比例(%)城市道路交通设施用地面积/城市建设用地面积×100(%)土地空间结构合理化房屋空置率(%)房屋空置面积/商品房竣工面积建设用地均匀指数∑ni=1(fi×log2fi)log2(n)×100(%)经济绩效直接收益地均第二产业增长(元/km2)(当年地均第二产业产值—前一年地均第二产业产值)/前一年地均第二产业产值×100% 建设用地供应客体主要是第二产业与第三产业,同时建设用地使用权转让时为政府直接提供了财政收入,因此直接收益主要从二、三产值与土地说收方面的指标体现地均第三产业增长(元/km2)当年地均第三产业产值—前一年地均第三产业产值)/前一年地均第三产业产值×100%土地出让金占财政收入比重(%)土地出让金额/财政收入总额×100%土地使用税占财政收入比重(%)土地使用税总额/财政收入总额×100%间接收益社会消费品零售总额(亿元)公开年鉴统计数据 间接收益主要体现的是建设用地供应波及效应,而受影响的主要是内部消费、外部投资与城市化发展,因此从以上3方面来选择典型指标城镇化率%城镇人口/总人口外资增长率%(当年城市外资投资总额—前一年的城市外资投资总额)/前一年的城市外资投资总额×100%公平绩效社会公平房价收入比平均房价/人均可支配收入 社会公平核心思想是“以人为本”,而人在社会生活中的基本追求是“安居”,“乐业”及家庭生活水平的提升,因此用典型的住房,就业及生活水平指标来反映社会公平用地公平主要思想是土地在居民社会生活中的服务功能作用分配的公平性,因此主要选择建设用地中具有公共服务功能的人均土地指标表现恩格尔系数公开年鉴统计数据用地公平城市失业率(%)失业人数/(从业人数+失业人数)×100%人均公共管理与服务面积(m2/人)城市公共管理与服务用地面积/城市非农人口人均市政公共设施面积(m2/人)城市市政公共设施用地面积/城市非农人口人均绿地面积 (m2/人)城市绿地面积/城市非农人口环境绩效土地污染水平地均废水排放量(t/m2)城市污水排放总量/城市建设用地总面积 环境污染为土地供应效用带来负面影响,城市建设用地污染主体主要来自工业和生活两方面,因此这些相关土地污染水平选取为这方面的典型指标地均废气排放量(m3/m2)城市废气排放量/城市建设用地总面积地均生活垃圾产生量(t/m2)生活垃圾排放总量/城市建设用地总面积土地环境可持续性建成区绿化覆盖率(%)年鉴统计数据 城市建设用地环境可持续性作用是为城市发展,人们生活提供可持续资源支撑,主要通过治理成果来表现,而城市治理主要是绿化,空气,循环利用工业固体废弃物综合利用率(%)工业固体废物综合利用量/(工业固体废物产生量+综合利用往年贮存量)×100%全年环境空气质量达标率(%)空气质量达标天数/全年天数×100% 注:fi是第i种类型土地面积所占百分比; n是土地类型数

2 西安市建设用地供应绩效评价实证研究

2.1 数据来源

数据主要来自《西安统计年鉴2011～2015》《中国城市建设统计年鉴2011～2015》《中国国土资源统计年鉴2011～2015》等。

表2 西安市建设用地供应绩效指标评价体系权重值

准则层权重目标层权重指标属性结构绩效0.387 0住宅用地比例X10.054 5正商服用地比例X20.044 6正工业用地比例X30.071 9正仓储用地比例X40.037 9正道路交通设施用地比例X50.029 5正房屋空置率X60.019 6负建设用地均匀指数X70.128 7正经济绩效0.216 7地均第二产业增长X80.039 5正地均第三产业增长X90.043 8正土地出让金占财政收入比重X100.025 8正土地使用税占财政收入比重X110.035 4正社会消费品零售总额X120.027 9正城镇化率X130.022 3正外资增长率X140.021 8正公平绩效0.201 5房价收入比X150.047 9负恩格尔系数X160.049 8负城市失业率X170.019 7负人均公共管理与服务面积X180.028 6正人均市政公共设施面积X190.025 2正人均绿地面积X200.030 3正环境绩效0.194 8地均废水排放量X210.024 2负地均废气排放量X220.033 3负地均生活垃圾产生量X230.053 6负建成区绿化覆盖率X240.032 8正工业固体废弃物综合利用率X250.027 4正全年环境空气质量达标率X260.023 6正

2.2 指标权重的确定

由于德尔菲法、层次分析法等方法带有一定的主观性，该文选取熵权法进行客观赋值，通过计算指标的信息熵，根据指标的相对变化程度对系统整体的影响来决定指标的权重，能在一定程度上避免主观因素带来的偏差[35-36]，具体计算步骤：

(1)采用极值法将初始指标规范化处理：

(1)

(2)

(2)计算第i个指标在第j年的比重pij：

(3)

(3)计算第i个指标的熵值ei：

(4)

(4)计算第i个指标权重wi：

(5)

具体计算结果见表2。

2.3 改进的TOPSIS模型评价测算

TOPSIS模型是系统工程中常用的一种决策技术，一般应用于多目标决策分析中，可通过评价对象和正、负理想解间的距离来进行评价。而改进的TOPSIS模型主要针对评价对象对正，负理想解的评价公式进行了改进，具体计算方法[37]：

(1)指标同趋势化

(2)指标规范化处理

(3)建立加权规范化评价矩阵，公式：

V=R′×Wi=(Vij)m×n

(6)

(4)确定正理想解V+与负理想解V-:

(7)

(8)

(9)

(10)

(6)计算历年评价对象与最优方案的贴近度Cj(0≤Cj≤1):

(11)

2.4 障碍度模型测算

城市土地供应绩效评价旨在对城市土地供应效用水平进行判定，为了制定提高城市土地绩效水平的对策和相关措施，该文运用障碍度模型，分析了影响城市土地供应绩效的障碍度和障碍因子，以便政府对土地供应行为和土地政策进行针对性地调整。具体计算步骤：

(1)确定因子贡献度Fi，指标偏离度Ii

Fi=Wi×Yij

(12)

(13)

(2)计算第i个指标对城市建设用地供应综合绩效的障碍度Oi

(14)

(3)计算各准则层指标对城市建设用地供应综合绩效的障碍度Uj

Uj=∑Oij

(15)

3 结果与分析

3.1 西安市建设用地供应绩效评价结果与分析

依据式(6)～(11)得出表3，进一步通过对表3中的综合绩效贴近度值进行整理得到图1。由图1可以看出2011～2015年西安市城市建设用地供应综合绩效水平呈波动状，但波动幅度不大，而总体依旧表现出上升趋势。绩效指数从2011年的0.410 2上升到2015年的0.586 4，表明了“十二五”期间建设用地供应综合绩效有所提高，但仍然没改变其处于中级水平阶段的状况。该文从构成绩效评价指标体系的四大目标绩效方面进一步评价分析。

表3 西安市城市建设用地供应各类绩效贴近度及其水平

年份综合绩效结构绩效经济绩效公平绩效环境绩效贴近度绩效水平贴近度绩效水平贴近度绩效水平贴近度绩效水平贴近度绩效水平20110.410 2中级0.364 2中级0.660 0良好0.417 6中级0.324 7中级20120.279 8较差0.151 4较差0.587 3中级0.245 3较差0.330 1中级20130.407 6中级0.301 5中级0.345 3中级0.541 6中级0.684 1良好20140.318 9中级0.173 8较差0.354 7中级0.545 8中级0.502 1中级20150.586 4中级0.685 3良好0.343 5中级0.464 5中级0.617 5良好 注:贴近度0～0.30为较差水平, 0.30～0.60为中级水平, 0.60～0.80为良好水平, 0.80～1.00为优质水平

图1 2011～2015年西安市建设用地供应综合绩效水平

(1)结构绩效

2011～2015年西安市城市建设用地供应结构绩效评价结果如图2，由图2可以看出西安市结构绩效水平走势与综合绩效水平走势基本一致，虽有波动但总体上升。结合表3可知其绩效指数从2011年的0.457 7上升到2015年的0.595 5，绩效水平从中级上升至良好。究其原因，这段时间西安处在以土地类型转换带动产业结构升级的过程中，政府不断对不同类型土地供应进行调整，因此难以避免滞后性所带来的绩效水平波动。其中住宅用地、商服用地、道路交通设施用地供应较为稳定，无大幅变动。与之相反，工业用地与仓储物流用地供应年际调整较大。另外，房屋空置率在此阶段也存在明显变化，最低为9.17%，最高为13.29%。西安一直是北方重要的工业城市，历史上的工业产业发展使得工业、物流用地布局松散，没有形成产业集聚。在新时期的城市发展改造过程中，遗留的工业企业及“批发市场”形式的仓储占据主城区附近优质土地，阻碍更有经济效益的第三产业发展。还有，西安以往依靠房地产行业带动经济发展，虽然具有很强的“波及效应”，但由于投机导致房屋空置率较高。政府针对以上土地结构配置方面的问题积极采取调整措施，分别在2010年、2011年发布了《西安市加快工业和产业集群发展实施方案》和《西安十二五工业发展规划》，并加紧推动“退二进三”政策的实施，通过关闭二环内高耗能、重污染、且不符合城市规划的企业去推进土地置换，实现工业仓储用地郊区化布局。同时，政府在2011年出台了长达3年多的“限购令”打击投机性住宅需求，稳定房价并增加保障性住房的供地量。此外，为加快实现西安国际化大都市建设的目标，政府加大一系列民生项目的推进力度，加快城市轨道交通网络以及教育、医疗、养老体系的建设，并在这段时间接连出台了《关于进一步推进土地节约集约利用的通知》 (2013)、《关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》 (2014)、《西安市建设用地节约集约利用考核办法》(2015)等文件促使土地节约集约利用，因此，西安土地结构绩效在调整波动中趋于优化。

(2)经济绩效

2011～2015年西安市城市建设用地供应经济绩效评价结果如图2，可以看出西安市经济绩效水平在2012年达到最高点但总体呈下降趋势，结合表3发现该项绩效指数从2011年的0.660 0下降到2015年的0.343 5，绩效水平从良好下降到中级。在经济繁荣发展的当下，这似乎是城市经济发展衰退的表象，但也不尽然。一方面从评价指标来看，多是增长率性质的指标，其增长幅度逐年降低，但绝对数据是增长趋势。另一方面，从实际发展来看，这一时期的西安处于转型发展的攻坚期，战略机遇与矛盾并存，经济发展放缓并不是坏事但同时也是不争的事实，这主要是因为西安在经济结构转型升级的背景下，政府有意压制财政投资，引导经济发展从依靠物资消耗向依靠居民消费、科技进步、劳动者素质转变。但由于当下政府在收入分配制度、社会公共服务方面的改革不能及时跟进； 先进的企业创新发展体系正在建立并不成熟，无法大量吸引外来的大型高新投创企业落户； 高校虽然集中但人才外流严重，劳动者素质水平普遍较低，使得西安处在社会转型的突破期与蓄力期，在此期间经济增长速度放缓是不可避免的，故而经济贡献度降低，从而影响到经济绩效水平的下降。

图2 2011～2015年西安市建设用地供应各项绩效水平

(3)公平绩效

2011～2015年西安市城市建设用地供应公平绩效评价结果如图2，可以看出西安市公平绩效水平呈波动状， 2013年有1个上升的峰值，之后有小幅下降，但总体公平绩效还是有所提高。同时表3显示绩效指数从2011年的0.417 6上升到2015年的0.464 5，绩效水平仍处于中级。究其原因，一方面，“十二五”期间西安政府加大了公共服务的财政投入力度，以“十项惠民实事”为抓手，加快民生工程的建设，累计建成保障房33万套，累计新增城镇就业61.09万人，社会救助体系不断完善，基层医疗卫生服务网络基本形成，公共文化投入不断加大，人均公共用地也在逐年提升，这些全方位的城市服务功能优化使公平在总体上有所提高。但另一方面，这一时期也是西安建设国际化大都市的快速发展时期，政府在住宅房价控制方面并不理想，西安的房价收入比一直维持在9%左右，某些年份更是达到了两位数，居民收入增长的幅度不及房价涨幅，大幅影响居民的幸福度。虽然政府在保障性住房建设供地量上有所增加，但也满足不了人们对城市住房的需求，故公平绩效在此作用下波动上升。

(4)环境绩效

2011～2015年西安市城市建设用地供应环境绩效评价结果如图2，可以看出西安市环境绩效水平呈波动状，但总体呈上升趋势，结合表3发现绩效指数从2011年的0.324 7上升到2015年的0.617 5，绩效水平从中级水平上升至良好水平。其中除地均废水、废气、生活垃圾产生量年际有所波动外，建成区绿化率与工业废弃物综合利用率都在逐年上升，分别从2011年的39%和90.82%上升至2015年的43%及95.92%，全年环境空气质量达标率也在85%左右。究其原因，“十二五”期间，西安着力建设资源节约型和环境友好型社会，贯彻“绿色发展”的发展理念，在《西安市“十二五”环境保护规划》(2012)的框架下，先后编制和实施7个环保子规划和专项工作方案，实施全方位环境治理，形成了较为完善的环境保护规划体系。着重开展了“八水绕西安”工程、秦岭北麓生态环境保护工程以及森林城市创建工作，完成了渭河、灞河等河流的生态治理，新增湿地面积933万hm2，新增城市绿地1 931万m2，新建成开放公园30个、绿地广场678个。更是把大气治理作为环境治理的“一号工程”，提出“减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿”六大措施[38]。同时大力发展循环经济，建立覆盖全市的回收、分拣和加工利用的废品回收利用网络。加强工业和建筑业废弃物的管理和综合利用，提升无害化水平。经过一系列的治理，西安城市环境状况有明显改善，在这5年内先后荣获“国家卫生城市”、“国家园林城市”的称号，故推动环境绩效水平显著上升。

3.2 障碍度诊断结果与分析

在绩效评价结果与分析的基础上，对影响西安市建设用地供应绩效的障碍因子进行诊断，并列出指标层障碍度指数排名前6的主要障碍因子进行分析。

根据式(12)～ (15)计算得出表4，由表4可知各个准则层对建设用地供应绩效影响程度各不相同。结构障碍度5年间呈波动下降，年均下降速度为7.15%，但仍是障碍度排名第1位。经济障碍度5年内有所上升，年均上升速度29.70%，障碍度排名从第4位上升到第2位。公平障碍度与环境障碍度5年内都有所下降，年均下降速度分别为2.29%、 7.27%，障碍度排名分别从第2位和第3位，下降到第3位和第4位。从整体来看， 2011～2015年影响西安市建设用地供应绩效的首要方面是供应结构，平均障碍度达到58.44%，后面依次是经济障碍度、公平障碍度和环境障碍度，均值分别为14.84%、13.66%、11.24%。

表4 西安市城市建设用地供应绩效准则层障碍度及排名

年份结构障碍度排名经济障碍度排名公平障碍度排名环境障碍度排名201157.4118.14417.83216.613201263.3318.71415.27212.683201363.74118.65210.5837.024201466.76115.6828.4338.154201540.98123.03216.19311.784

表5 西安市城市建设用地供应绩效指标层主要障碍因子障碍度

年份项目指标排序1234562011障碍因素X7X1X2X5X23X15障碍度29.0212.519.076.786.195.442012障碍因素X7X3X1X2X23X15障碍度24.7513.859.386.795.194.802013障碍因素X7X3X4X2X9X16障碍度26.9315.819.156.245.925.352014障碍因素X7X3X2X4X8X9障碍度20.1614.039.066.534.494.062015障碍因素X3X4X9X11X6X15障碍度20.919.989.327.607.146.87

在表4的基础上，该文进一步列出了2011～2015年障碍度指数前6的障碍因子，见表5。由表5总结得出， 5年内障碍因子中反映建设用地供应结构绩效的指标占60%，反映建设用地供应经济绩效的指标占16.66%，反映建设用地供应公平绩效的指标占13.33%，反映建设用地供应环境绩效的指标占6.66%。由此可知结构绩效中的评价指标占据了因子障碍度排名前6的大部分，而且土地结构绩效的障碍度一直较明显，表明其对综合绩效影响较大且较持续。具体分时间段来看， 2011～2012年，结构绩效中住宅用地比例X1、商服用地比例X2、工业用地比例X3、建设用地均匀指数X7是出现频率较高的指标且障碍度排名较前。公平绩效指标中的房价收入比X15与环境绩效指标中的地均生活垃圾产生量X23则是在前6排名中出现频率较高的指标。而经济绩效中的指标并没有出现在前6的排名内。以上的阐述说明在这个阶段，政府在土地供应过程中存在土地类型配置不合理，尤其是在住宅用地、商服用地、工业用地板块有供应失衡的情况出现且土地集约利用程度不高。其次，房价与土地供应有着密切关系，而这个时段有着高房价使市场刚需得不到满足、民众幸福感下降的突出问题，表明了政府在公平方面的协调不足。另外，这个时段的人口增长造成的生活污染问题较为严重，对整体绩效水平有所影响，但土地经济产出对这一时期绩效还存在一定贡献。2013～2015年，结构绩效中的指标入围排名个数有所减少但依旧占有大部分比重，公平绩效与环境绩效部分指标退出前6，取而代之的是经济绩效指标中的地均第二产业增长X8、地均第三产业增长X9、土地使用税占财政收入比重X11排名上升。以上的数据变化反映了这一阶段，政府在土地资源供应结构配置优化成果开始体现，但达到优质水平仍需时间。产业结构调整升级使得经济中各种要素不稳定地流动，使得土地经济产出年际增速下降，社会经济进入低速增长。同时，政府以提升居民生活便利性为主的一系列民生工程和全面的环境治理举措成效较大，使得这一时期的公平与环境对综合绩效障碍度减弱贡献度上升。

4 结论与建议

该文通过熵权TOPSIS模型与障碍度模型对西安市的建设用地供应绩效进行测算，得出西安市“十二五”期间建设用地供应综合绩效水平有所上升，绩效指数从2011年的0.410 2上升到2015年的0.586 4，年均增速为7.40%，但依旧没有突破中级水平。该文从四大目标绩效入手总结出4点结论并提出相应的建议，为西安市建设用地供应绩效达到优质水平提供参考。

(1)结构调整初见成效，但仍是首要障碍因素。“十二五”期间，结构绩效指数从2011年的0.457 7上升到2015年的0.595 5，年均增速5.40%，绩效水平从中级上升至良好。结构障碍度指数从57.41下降到40.98，年均降低6.52%，但依旧是首要障碍。对此，政府未来应在已有的城市规划与发展定位的基础上，继续对各功能类型土地进行整合。控制住宅土地供应规模，提升主城区经济发展能力。对工业用地实施空间上的集中供应，实现产业集聚。增加基础设施用地供应量，为城市发展提供支撑。与此同时，进一步加大已供应土地利用的深度和广度，利用先进技术对地上、地表、地下三维空间进行开发，提升城市土地空间组配水平。

(2)经济转型影响增加，土地经济贡献度下降。“十二五”期间，经济效应绩效指数从2011年的0.660 0下降到2015年的0.343 5，年均降速11.98%，绩效水平从良好下降到中级。经济障碍度从8.14上升至23.03。年均增速29.70%，上升为第二障碍。对此，政府未来可以借助土地供应转型助推产业经济转型升级，充分置换城中低产出效益土地，促使落后和低能产业退出。制订企业创新补贴政策，降低土地成本，助力企业创新发展。加大土地持有成本，新增土地闲置税，盘活城市存量土地，增加潜在土地的经济产出。

(3)民生工程强度加大，土地公平绩效有所增加。“十二五”期间，公平效应绩效指数从2011年的0.417 6上升到2015年的0.464 5，年均增速2.15%，虽有增加但仍是中级水平。公平障碍度从17.83下降到16.19，年均降低1.91%，降为第三障碍。对此，政府应该在建设用地供应中突出土地社会保障功能地位，进一步提升城市社区卫生服务中心的数量与质量。重点针对房地产市场，采取经济、行政、法律手段调控房价，增加保障性住房的建设量，同时加快老旧小区改造，保证居民的基本住房福利。

(4)环境治理效果突出，土地环境水平提升较快。“十二五”期间，环境绩效指数从2011年的0.324 7上升到2015年的0.617 5，年均增速13.71%，绩效水平从中级上升至良好。环境障碍度从16.61降至11.78，年均降速6.64%，降为第四障碍。对此，政府未来不仅应继续保持环境治理的力度，还要建立环境的监控机制，及时反馈环境监控信息。加大土地污染的事前防范力度，要求企业安装配套污染物处理设施。最重要的是可以开展资源产权改革的试点工作，实现环境贡献者与环境受益者的利益的“对称性”，并赋予公民个人环境诉讼法律主体资格，提升民众在环境保护中的参与度。

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