推进检察信息公开的若干思考

文/谭世贵

谭世贵 华南师范大学法学院教授、博士生导师

自1998年来，检察机关的信息公开经历了从检务公开到案件信息公开、再到检察信息公开的重要转变。但实际上，检察机关对这一转变还存在理论准备不足和实践应对不力的问题，包括检察信息和检察信息公开概念的缺失、检察信息公开的依据不足、显示度不高以及检察信息获取难等。为此，应当尽快确立检察信息与检察信息公开的概念，制定检察信息公开的依据，落实检察信息公开的内容，拓展检察信息公开的途径，扩充检察信息公开的平台，发挥检察信息公开的“乘数效应”。

1998年10月最高人民检察院发布《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，确定在全国检察机关实行“检务公开”；2014年9月最高人民检察院发布《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》，推出“案件信息”概念并建立案件信息公开制度；2015年2月最高人民检察院发布《关于全面推进检务公开工作的意见》，明确将检务公开的内容分为检察案件信息、检察政务信息和检察队伍信息。至此，检察机关的信息公开经历了从检务公开到案件信息公开，再从案件信息公开到检察信息公开的重要转变。但实际上，检察机关对这一转变还存在理论准备不足和实践应对不力的问题，包括检察信息概念的缺失、检察信息公开的依据不足、显示度不高以及检察信息获取难等。为此，既需要从理论上进行研究和探讨，也需要在实务上予以调整和优化，以加快推进新时代中国检察信息公开制度的建构和完善。

确立检察信息与检察信息公开的概念

“检务”一词，从中文词义来看，是指检察政务或检察事务，相应地，“检务公开”，即是指检察政务公开或检察事务公开。从最初实行“检务公开”的具体内容来看，其的确属于检察政务公开或检察事务公开的范畴，而与信息公开无关。但随着检务公开范围的不断扩大，到2015年2月最高检察院发布《关于全面推进检务公开工作的意见》时，检务公开不仅包括了“检察政务信息”的公开，而且包括了“检察案件信息”和“检察队伍信息”的公开。至此，“检务”一词既无法与“检察信息”划等号，也难以涵盖“检察政务信息”“检察案件信息”“检察队伍信息”三个概念。此其一。其二，在“政府信息”概念确立十年之后，“审判信息”“检察信息”概念的确立应当是顺理成章的事情。这是因为，我国实行人民代表大会制度，在人大之下设立“一府两院一委”，即人民政府、人民法院、人民检察院、监察委员会在国家机构中具有同等的法律地位但承担不同的国家职能。在信息公开上，行政机关自2007年4月国务院公布《政府信息公开条例》以来，一直沿用“政府信息”这一概念，这与其承担的行政管理职能是一致的；审判机关虽然没有明确提出“审判信息”这一概念，但使用了“审判流程信息”“执行信息”两词，这与其承担的审判及裁判执行职能是基本符合的；检察机关自1998年至今，一直使用“检务公开”一词，则与其承担的检察职能不完全一致。其三，在行政管理领域，警务公开、狱务公开是政务公开的下位概念，且与政府信息公开不属于同一范畴。而且，检务公开、警务公开、狱务公开的词义相近，分别是指检察机关、公安机关、监狱主动将检察事务、警察事务或监狱事务向当事人和社会公众进行公开，而不包括依当事人和社会公众的申请予以公开。其四，在我国，人民检察院和人民法院同为司法机关，其应予公开的信息可统称为“司法信息”，在“司法信息”这一种概念之下，则应确立“审判信息”和“检察信息”两个属概念，相应地应当使用“审判信息公开”“检察信息公开”的概念，而不宜使用“审务公开”“检务公开”的概念。

综上，检察机关应考虑及时确立“检察信息”这一新的且与“政府信息”“审判信息”相对应的概念，以形成能够全面而准确地涵盖“检察案件信息”“检察政务信息”“检察队伍信息”的属概念（即上位概念），并以“检察信息公开”替代“检务公开”，进而推动“检察信息公开”与“政府信息公开”“审判信息公开”的同步发展与完善。

制定检察信息公开的依据

自1998年以来，最高人民检察院有关检务公开的文件多以“决定”“实施办法”“意见”的形式发布，例如《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》《关于人民检察院“检务公开”具体实施办法》《关于全面推进检务公开工作的意见》等。这些文件均属于最高检察机关部署和推进检务公开的内部文件，对外不具有法律效力，不能成为公民、法人或其他组织通过申请获取检察信息的法律依据。

2014年9月最高人民检察院发布《人民检察院案件信息公开工作规定(试行)》，对案件信息公开应当遵循的原则、公开的工作机构及其职责、公开的内容、公开的方式和程序、公开的监督与保障等作了具体的规定。其中，该规定将案件信息公开的主要内容分为“案件程序性信息查询”“重要案件信息发布”和“法律文书公开”三个方面。该规定虽然对检察信息的重要组成部分——检察案件信息公开的内容、方式和程序等作出了规定，并且是对外具有法律效力的规范性文件，但却仅对检察机关如何主动公开案件信息具有约束作用，而对公民、法人或其他组织经由申请方式获取检察信息未设置相应的程序机制。

为此，建议最高检察机关在确立“检察信息”概念之后和在推进“检察信息公开”的过程中，高度重视检察信息公开的制度建设，全面梳理检务公开的各项文件规定，深入总结检务公开和案件信息公开的实践经验，研究借鉴政府信息公开和审判信息公开的有益做法，抓紧制定检察信息公开的规范性文件，以为全国检察机关主动公开检察信息和公民、法人或其他组织经由申请方式获取检察信息提供充分的法律依据，进而推动检察信息公开的科学化、制度化和规范化。对此，笔者认为，检察信息公开的规范性文件可以定名为《人民检察院检察信息公开规定》，其主要内容应当包括：制定检察信息公开规定的宗旨，检察信息的概念，检察信息公开的基本原则，检察信息公开的工作机构及其职责，检察信息公开的范围和例外规定，检察信息公开的方式（包括主动公开和依申请公开），检察信息公开的程序（包括主动公开的程序和依申请公开的程序）和途径，检察信息公开的监督、保障与救济，等等。

落实检察信息公开的内容

根据《关于全面推进检务公开工作的意见》，检察信息公开的内容应当包括检察案件信息、检察政务信息和检察队伍信息三个方面。从近几年的情况来看，各级检察机关对这三个方面信息的公开有的做得较好，成效比较显著，但也有的做得不够到位，效果不明显，还有的甚至处于空白状态。具体表现为：（1）在检察案件信息公开方面，各检察机关一般都能够在本机关网站和人民检察院案件信息公开网上及时发布重要案件信息，公布生效法律文书，以及公开有关的典型案例，但对久押不决、超期羁押问题和违法或不当减刑、假释、暂予监外执行的监督纠正情况的公开不够全面和及时，对检察建议及被建议单位整改情况的公开尚属空白。（2）在检察政务信息公开方面，各检察机关都能够比较全面地公开检察机关的性质任务、职权职责、机构设置、工作流程和检察工作报告，以及与检察机关办案有关的法律法规、司法解释等规范性文件，但对检察工作重大决策部署、重大创新举措、重大专项活动、检察改革进展情况和检察机关接受监督的情况等还未能进行及时或集中的公开，对违反规定程序过问案件的情况、检察统计数据及综合分析的公开亦极少看到。（3）在检察队伍信息公开方面，对检察机关领导班子成员任免和分工、检委会委员和检察员等职务任免、检察人员统一招录和重要表彰奖励等情况以及检察机关有关队伍管理的纪律规定等的公开比较全面和及时，但对检察官的名单和基本情况、检察人员违法违纪的处理情况和结果却鲜有公开。

应当说，《关于全面推进检务公开工作的意见》所列举的应当公开的检察信息的内容已比较全面，涵盖了检察制度、检察人事、检察财务、检察决策、检察报告、检察程序、检察文书、检察改革、司法责任制等各个方面，今后一段时间内仍需要采取有力措施予以落实。一方面，人民法院在审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开、减刑假释和暂予监外执行公开、审判统计数据公开、法官的名单和基本情况公开等方面进行了积极的探索，建立了十多个专项的信息公开网站，取得了较为明显的成效，其经验值得借鉴。另一方面，各级检察机关应当高度重视检察改革进展情况及改革成效、检察统计数据及综合分析、检察官的名单和基本情况、检察人员违法违纪的处理情况和结果等信息的公开，以进一步拓展检察信息公开的广度和深度，确保检察信息公开取得更加明显的成效。

拓展检察信息公开的途径

根据检务公开的相关规定，检察机关公开检察信息的途径主要有以下几种：（1）通过报纸、刊物、广播电台、电视等新闻媒体以及公报发布检察信息；（2）采用设置宣传栏、电子显示屏以及印发小册子等形式公开检察信息；（3）通过“检务公开”查询服务窗口、大厅等方式，向当事人和其他诉讼参与人公开检察信息；（4）实行定期通报和新闻发言人制度，向新闻界通报检察工作开展情况或有关案件信息；（5）通过各人民检察院门户网站和案件信息公开网，在互联网上公开检察信息；（6）通过微博、公众微信号发布检察信息。

上述检察信息公开的途径经历了从单一到多样、从传统媒体到网络和自媒体的逐步发展的过程，由此当事人和社会公众获取检察信息的方法和途径越来越多样化和便捷化，但存在的问题仍然不容忽视：一是当事人和社会公众获得的检察信息绝大多数是检察机关主动公开的，而根据诉讼、监督、教学、科研等需要通过申请途径获取检察信息的情况还不多，以致当事人和社会公众的知情权仍得不到全面有效的实现；二是新华网、人民网、光明网、新浪网、搜狐网、网易网、凤凰网等各大公共网站上，均设有政务、财经、军事、教育、科技、娱乐等栏目，但却无司法、审判或检察栏目；新华网、人民网、光明网等网站虽然设有法治栏目，但在该栏目下也无司法、审判或检察分栏目；光明网在所设的法治栏目中设有“法院动态”“律师”分栏目，但无“检察动态”或“检察”分栏目。由此可见，检察信息在各大公共网站上普遍存在显示度缺失的问题。

针对上述问题，最高人民检察院需要更加积极作为，对内整合资源、对外加强联系，采取有力措施予以解决：一是增加当事人和其他诉讼参与人申请检察机关公开除案件程序性信息以外的检察信息的权利和赋予社会公众申请检察机关公开检察信息的权利。最高人民检察院明确规定：“健全主动公开和依申请公开的制度……通过建立‘检务公开’查询服务窗口、大厅等方式，根据有关诉讼参与人的申请，可以有针对性地予以公开。”“……当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人，可以依照规定，向办理该案件的人民检察院查询案由、受理时间、办案期限、办案部门、办案进程、处理结果、强制措施等程序性信息。”“人民群众、当事人或者其他符合条件的案件信息查询人认为检察机关应公开而不公开，或不应公开而公开有关检务信息的，可提出申请或复议……”根据上述规定，检察机关已建立起当事人和其他诉讼参与人申请公开案件程序性信息的制度，但是对于当事人和其他诉讼参与人申请检察机关公开除案件程序性信息以外的检察信息以及社会公众申请检察机关公开有关检察信息的权利则缺乏明确的规定，而仅有的原则性规定由于缺乏具体的程序机制而难以落实。为此，最高人民检察院应当通过制定相应的规范性文件，增加当事人和诉讼参与人申请检察机关公开除案件程序性信息以外的检察信息的权利和赋予社会公众申请检察机关公开检察信息的权利，并对其申请的程序和检察机关提供信息的程序作出具体的规定，以保障当事人、其他诉讼参与人和社会公众知情权、参与权、监督权的有效实现。二是加强与各大公共网站的沟通与联系，争取在各大公共网站的网页上设置“检察动态”“检察监督”或“检察”栏目，通过该栏目及时发布检察工作的重大决策、检察改革举措、热点案件和典型案例、检察统计数据及综合分析、检察人员违法违纪的处理情况和结果等新闻报道或相关信息，以充分利用互联网手段，保障检察信息公开的全面落实，进而使社会公众的知情权、参与权、监督权得以充分实现。

扩充检察信息公开的平台

2014年10月1日，“人民检察院案件信息公开网”正式在互联网上开通运行。在该平台设置的四个板块中，“案件程序性信息查询”设有侦监、公诉、民行等六个栏目，“辩护与代理网上预约”设有申请阅卷/会见、申请收集（调取）证据材料、申请变更（解除）强制措施等六个栏目，“重要案件信息”主要是公开职务犯罪案件、热点刑事案件、典型案件以及其他案件的立案侦查、批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉、开庭审理、一审宣判等信息，“法律文书公开”主要是公开起诉书、抗诉书、不起诉决定书等检察文书。“目前，最高人民检察院、31个省级检察院和新疆建设兵团检察院均在该网站上设有专区，进入每个省级检察院的专区之后，还能查看辖下的分州市检察院及其辖下的区县检察院的案件信息公开栏目，已经形成统一的案件信息公开平台和通道。”

该案件信息公开平台的建立和运行，有助于检察机关的案件信息在全国或地方范围内集中统一发布，能够为当事人和社会公众提供一站式服务，有利于司法信息公开目标的实现。但其存在的问题也显而易见，主要是：第一，各人民检察院除建立和运作门户网站之外，还建立了专门的案件信息公开平台，实际上这两个网站的许多内容或栏目是重复的，容易造成资源浪费。第二，各人民检察院建立的案件信息公开网均设有“案件程序性信息查询”“辩护与代理网上预约”“重要案件信息”“法律文书公开”四个板块。其中，前两个板块仅面向当事人和其他诉讼参与人，严格地讲不属于面向社会公众的检察信息公开。由此，实际上仅有后两个板块属于面向社会公众的检察信息公开的内容，而公开的案件信息仅为“重要案件信息”（即不包括一般案件信息）且对何为“重要案件信息”又未加以明确界定，对公开的“法律文书”仅列出5种，因而该网站公开的检察信息比较有限，无法发挥其应有的集约功效。第三，如前所述，检察信息包括“检察案件信息”“检察政务信息”和“检察队伍信息”，但检察机关仅建立“人民检察院案件信息公开网”集中公开检察案件信息，而“检察政务信息”和“检察队伍信息”则无专门的信息公开平台进行集中统一的公开，当事人等诉讼参与人和社会公众要获得这两类信息，就必须进入各检察机关的门户网站进行搜索，并将分散的信息进行集中和整理，势必造成信息获取难的问题，不符合检察机关“依法、便民、及时、规范”的信息公开要求。

为解决上述问题，建议将“人民检察院案件信息公开网”更名为“中国检察信息公开网”，并设置“当事人服务”“公众服务”两大板块，其中在“公众服务”板块再根据前述公开内容的不同，设置“检察案件信息公开”“检察政务信息公开”“检察队伍信息公开”3个栏目；也可以考虑对检察信息作更细致的划分，设置“检察法律法规公开”“检察队伍信息公开”“检察财务信息公开”“检察案件信息公开”“检察文书公开”“工作报告与统计数据公开”等6个栏目。当然，改革的另一思路，亦可以借鉴法院系统设置各专项信息公开平台的做法，在对检察信息作进一步细分后，设置“人民检察院侦查监督公开网”“人民检察院公诉流程公开网”“人民检察院民事行政检察公开网”“人民检察院公益诉讼网”等专项信息公开网站，以实现检察信息公开的全覆盖，方便当事人等诉讼参与人和社会公众查询和获取检察信息。

发挥检察信息公开的“乘数效应”

“乘数效应”是一个经济学上的概念，是指经济活动中某一变量的增减所引起的经济总量变化的连锁反应程度。将其引入到检察信息公开中，即是指经过对检察信息进行统计、加工和分析后再予以公开所出现的放大效应。目前，与政府信息公开、审判信息公开相比，检察信息公开显得相对薄弱，不仅公开的平台较为单一（专项信息公开平台仅有案件信息公开网且与法院同类网站相比，设置的栏目较少），而且在该案件信息公开网上没有当日公开量与累计公开量的数字；由于各检察机关门户网站设置的板块或栏目与检务公开所要求的内容差距较大，因而社会公众要从中找到相关的检察信息难度较大；在全国各大公共网站上更是见不到“检察”“检察动态”或“检察监督”栏目，以致检察信息在全国范围内的显示度、关注度不高。

针对上述问题，除进一步增加检察信息公开的途径和扩充检察信息公开的平台外，还应当加强对检察信息的统计、分析进而予以再公开等工作，以发挥检察信息公开的“乘数效应”。具体建议如下：第一，加强信息化建设，运用大数据，对每月、每季度、每半年、每年公开的数据信息（包括批准逮捕、不批准逮捕的人数，提起公诉、不起诉的案件数及人数，提起抗诉的案件数，办理的各类案件的数量及其在案件总数中所占的比例，提起民事、行政抗诉的数量，提出检察建议的数量，等等）进行统计或自动生成，然后予以公布。第二，对每年度公开的检察信息（包括统计数据）进行综合分析，形成综合分析报告并向社会公开。第三，由最高人民检察院或上级人民检察院委托第三方机构（如科研机构、高等院校或专门的调查评估机构）对全国或地方各级检察院的检察信息公开工作按照预先制定的评估指标体系进行评估，并在评估结束后将评估结果通过信息公开平台或新闻媒体予以公开，以加强对检察信息公开工作的监督，促进检察信息公开的全面和有效落实。

（本文系教育部专项研究课题“建立健全司法信息公开制度研究”、2011·国家司法文明协同创新中心资助课题的研究成果。）