PPP投融资模式对公共产品供给影响研究

鞠一格 孙志毅

【摘要】PPP模式在我国的发展仍处于起步阶段。2014年为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营”的精神，国务院强调推动社会资本参与市政基础设施运营，鼓励社会资本投资市政基础设施项目。本文分析了III模式的作用，通过案例分析，探讨了III模式的运作方式及经验，并对PPP模式的发展进行了前景展望。

【关键词】PPP模式 投融资 公共产品 利益联盟

一、文献综述

（1）关于PPP模式的分类

PPP模式（PubIic：-Private-Partnership，公私合伙制）最早由英国政府于1982年提出率先提出公私伙伴关系，泛指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并提供公共服务，“是一种利益联盟的策略行动”。王灏（2004）认为，有关PPP的定义、分类及各种相关术语的使用存在一定程度的混淆，依据基础设施项目的权属关系与中国基础设施的特点，将PPP模式分为外包、特许经营、私有化三大类，这是学术界公认的具有代表性的分类。在基础设施等公共项目融资实践中，杨卫华、王秀山和张风海（2014）认为，“政府对PPP模式的具体分类不明晰，没有根据项目实际情况，从交易合作等制度安排特点出发选择PPP模式，只是按照经验将BOT等少数几种模式运用到各种项目中，缺乏选择PPP模式的依据”。为此，在王灏PPP模式分类的基础上，在所有权、经营权和合作程度三维框架下提出PPP模式三大类、九中类和二十四小类的分类方法。美国政府会计处（US GovemmentAccounting Offic，e）将PPP划分为12种模式，PPP国家委员会将其划分为18种模式，世界银行将其划分为服务外包、管理外包、特许经营、租赁、BOT和资产剥离六类。

（2）关于PPP模式的选择

王灏（2004，2009）提出两种PPP模式运行方式，一是前补偿模式（SBOT）即建设期补偿模式，政府承担公益性投资及还本付息对应的经济责任，社会资本承担经营性的投资义务，项目建成后，公益性部分以一定价格租给后者，并赋予一定特许经营权：后补偿模式（BSOT）即运营补偿模式，公益性与经营性部分由PPP项目公司承担，在项目建成后，赋予一定期限并按年度以运营补贴来承担责任。杨卫华、王秀山和张风海（2014）则在王灏PPP模式分类的基础上在提出“经营外包-TOT-整体外包-BOT”、“政府回租一建设外包一政府回购”和“部分私有化一完全私有化”运行模式。Felix ViIlaIba-Romero， Champika Liyanage选择了欧盟13个PPP道路项目进行测试，测试其性能测量系统（PMS），共考虑29个绩效指标和9个关键绩效指标，结果显示，评估PPP项目要以全球视角提取有关PPP项目的成或失败的案例、并考虑所在领域和影响要素。

（3）关于新常态下PPP模式的应用

吴卓瑾、乔宝云（2014）认为，由于政府失灵和市场失灵推动发展的PPP模式，可以有效结合政府与社会资本的优势，建立合作伙伴关系，进行风险共担，以提供公共产品和服务，既保障公共利益又实现双赢。姚东曼、李军林（2015）对PPP模式同传统模式相比较，从成本、质量及期限方面人手分析，认为“从理论来看，PPP模式并不绝对优于传统模式，只有当满足一定的条件时例如积极外部性、设施所有权归属等），选择PPP模式才会比传统模式更具效率。从实践经验看，不同的项目在成本、质量及期限等方面各具特点，PPP模式并没有在任何方面都优于传统模式。因此，如何选择，需要结合公共服务的特履以及其他外部因素进行具体考量”。Schuyler House（2016）指出，公共私营部门伙伴关系（PPP）可以潜在地克服发展中城市提供公共服务的金融、质量和效率问题，并通过比较案例分析，提供了规则、关系以及法规监管如何塑造一个PPP模式适应外部冲击和新信息能力的动态画面。这些案例对伙伴关系协议的忠诚度进行权衡，并对合同设定进行了必要的调整，进一步证明，PPP弹性可能是正面的也可能是负面的。在新常态下PPP模式应用中，周正祥、张秀芳、张平（2015）从政府和社会资本角度出发，认为“PPP模式在全国应用面临法律法规体系不完善、PPP项目价格形成机制不合理、PPP项目审批过程复杂等问题”，提出了“政府应尽快转变观念强化契约精神，建立PPP项目专业机构及提供技术支持，制定标准化的PPP项目管理合同，加强识别PPP项目融资风险和制定风险分担机制等”政策建议。

（4）关于PPP模式的监管

陈婉玲（2015）认为，“政府在基础设施PPP模式中扮演着政策制定、项目实施与模式监管等多种角色，必须合理划清政府职能边界，引入独立的专业化监管机构，厘清监管内容，实现政府PPP模式政策制定、项目实施与市场监管职能的分离”。Jic：ai Liu，RuolanGao， Charles Y.J. Cheah，Jian Luo（2016）提出，有机会倾向的投资者更倾向于在获得较高利益后，投入最佳生产力水平，这同样适用于项目产出分配。激励强度的增加将有助于降低投资者采取机会主义行为的水平。通过激励机制抑制投资者在PPP项目中的机会主义行为。文森特奥斯特罗姆（1999）提出“多中心治理理论”，强调在治理公共事务时，各方共担责任、共享权力、相互依赖、相互协商。SchuyIer House（ 2016）指出长期基础设施建设PPP的管理，需要复杂的行政和监管投入以及良好的制度基础，以确保合作伙伴长期承诺。

二、PPP投融资模式的作用

1.激发了民间投资活力，拓宽了公共基础设施、公用事业项目与社会事业项目的资金来源

伴随工业化与城市化的快速发展，需要巨额资金投资于公共基础设施、公共事业、以及社会事业项目，但这与地方政府的财政财力形成矛盾。由于政府的基本属性，要求其负责大量公共事业的建造，使得其财政压力较大。财力不足在一定程度上又制约了国家工业化与城镇化的发展。而PPP融资模式提倡政府与私人建立伙伴关系，推崇公私合營制，既激发民间投资活力、盘活了社会存量资本，又有效地减轻了政府当期基础建设投入和长期的财政补贴负担。

2.PPP投融资模式是对政府与社会、政府与市场关系的积极探索

针对计划经济时代的全能主义，行政职能所带来的“大政府，小社会”状况，学术界提出“小社会，大政府”，指转变政府职能，充分发挥社会能力，将原由政府包办的大量事务回归社会。PPP模式有助于加快地方政府职能的转变，就政府转型与市场关系来看，PPP模式明确了市场与政府的边界，实现政府由全能政府向有限政府过渡，政府职能由投资者、运营者向投资、运营规则制定者过渡，由划桨者向掌舵者过渡。优化行政审批，完善经营环境，由管理者向服务者转变。从行政职能的性质看，PPP模式建立合约，企业防范政治风险的同时，有利于规范政府行为，建立诚信体系，完善契约精神，突出政府的社会管理与公共服务职能。

3.增强了公共产品供给的灵活性和创新性，减轻了政府财政支出的压力

PPP模式有利于开放市场、引入竞争，提高公共基础设施的运营方式和创新能力，打破地区封锁和行业垄断。同时促进社会资本加强自身管理，改进技术，节约成本，进而提高整体公共基础设施的运营效率和维护水平。引入有相关业务经验并具有雄厚实力的社会战略投资者，发挥其专业分工优势、成本技术优势、管理经验优势，提高了工程项目的经济效益。在公共基础设施供给方面，通过放松管制、开发市场、引入竞争，发挥企业的“经济人”角色，以营利为目的，不仅提高了公共基础设施运营的效率，而且增强了公共产品供给的灵活性和创新性。再者，PPP模式使政府分期付款，即使不能在总体总量上减少政府支出但这种模式可以平滑支出.既平缓当期的财政压力，又降低了金融风险。

4.是混合所有制改革的一个重要结合点与切入点

从十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济”，到2014年《政府工作报告》进一步提出“加快发展混合所有制经济”，混合所有制改革已成为现阶段我国经济体制改革的重要组成部分。PPP模式的引入是混合所有制改革的结合点，其确立的国有、民营资本股权结构和治理体系架框，是混合所有制经济深入发展的明显示范。该模式也是混合所有制改革的有效切入点，PPP模式整合金融体系与中介服务市场，其带来的新的管理与服务方式，整合了商业银行、信托和基金等投资主体，促进了金融体系的发展与金融工具的创新。同时在PPP模式的实施过程中，风险评估、会计、法律援助、资产评估等机构纷纷参与，培育中介服务市场。

三、PPP模式应用与案例分析

PPP模式主要应用于三类项目，一是公共基础设施，如道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口和河道疏浚等；二是公用事业项目，如供水电气热、污水处理和垃圾处理等环境治理项目：三是社会事业项目，如学校、医疗、养老院与监狱等。在此通过三个案例，对PPP模式的应用及经验进行分析。

案例一：杭州地铁1号线工程

1、项目简介

杭州地铁1号线项目2003年3月28日开工建设，于2012年11月24日开始试运营。其连接中心城核心区与江南、临平、下沙副城中心区的骨干线，线路全长47.97公里，其中地下线41.36公里，高架线6.14公里，过渡段0.47公里。设车站30座，其中地下站27座，高架站3座。车辆基地和停车场各1处、控制中心1处，初期配车288辆。

2008年3月，杭州市政府根据《杭州市市政公用事业特许经营条例》有关规定，决定1号线项目采用PPP特许经营模式进行招标。2010年3月，市政府与香港铁路有限公司（简称港铁公司）就1号线项目草签了特许经营等协议或合同。2012年8月17日，商务部批复同意杭州地铁一号线投资有限公司与在香港注册的港铁杭州一号线投资有限公司在杭州设立杭州杭港地铁有限公司.9月6日，特许经营公司一杭州杭港地铁有限公司注册成立.9月28日，市政府授权市交通局与杭港地铁公司签订特许经营协议。

2、运作模式

1号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：A部分为土建、隧道工程，投资额约137.86亿元，约占项目总投资的62.4%，由杭州地铁集团负责；B部分为机电、车辆等设备部分，投资额约82.9亿元，约占项目总投资的37.6%.由PPP项目公司杭港地铁公司负责。杭港地铁公司由杭州地铁集团和港铁公司通过各自的全资投资公司按51：49的出资比例组建。杭港地铁按《资产租赁协议》，从杭州地铁集团租赁A部分资产，并进行全部A、B资产的运营、维护和更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入获得合理的投资收益。

25年特许经营期结束后，杭港地铁将B部分项目设施完好、无偿地交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给杭州地铁集团。

3、经验分析

（1）伙伴关系，创建合理的伙伴关系。应通过招标方式选择有建设运营经验，资金实力雄厚，有先进商业运作模式的企业。如港铁是香港最大的地产开发商，与其合作，开创“地铁+物业”先河。港铁拥有跨国经营轨道交通的经验，又是香港特区政府的控股企业，实力雄厚，为成功建设与运营奠定了基础。

（2）利益共享，风险共担。公私双方建立利益共享机制。《特许协议》规定依据CPI、工资、电价进行周期性调整测算票价，如果实际票价低于测算票价，出现的差额，由政府向PPP公司进行补偿，如高于测算票价，则由两者进行分成。如北京地铁4号线，当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目：当客流量超过预测客流时.政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。通过利益共享、风险共担，使PPP公司取得相对长期稳定的投资回报。

（3）政策保障，建立强有利的政策保障体系。政府全力保障，为项目配套出台了《杭州市市政公用事业特许经营条例》、《杭州市城市轨道交通運营管理办法》等法规政策，市政府成立了招商领导小组。

案例二：常山县天马污水处理厂改扩建工程

1、项目简介与运作模式

该工程项目新增二级污水处理能力2万吨/日，深度处理能力4万吨/日，新增2万吨/日CAST池一座，新增4万吨/日反硝化深床滤池及相关深度处理设施，并配套相关设备。项目投资概算4400万元。

按照“政府引导、市场化运作、多元化投资”的要求，成立PPP项目公司——常山富春紫光污水处理有限公司，2014年经县招标中心公开招标，确定与浙江富春紫光环保股份有限公司联合组建。项目公司总注册资金4444万元，其中浙江富春紫光环保股份有限公司以现金出资4000万元，占项目公司股份的90%.常山水务发展投资有限公司以天马污水处理厂二期工程土地作价444万元入资，占项目公司股份的10%，同时将建成的天马污水处理一期（含污泥处置）资产，经检修合格并排除权利瑕疵后，附条件无偿租赁给项目公司使用。项目特许经营期限为26年（含一年建设期），特许经营权期满后，项目公司资产经检验合格，无偿移交给常山水务发展投资有限公司。

3.经验分析

（1）为公共事业项目采用PPP模式提供了可借鉴的模型。

（2）为县级城市公共事业项目开展PPP模式提供了范本。PPP模式不应局限于特大城市与大城市，本案例以县级城市为依托，在政府与社会资本的合作中，以社会资本为主，占总投资的900.地方政府投资仅占项目公司股份的10%，且以国资公司的土地入股，进一步体现了该模式下投融资渠道的多元化。另外，将一期工程检验合格后无偿交给项目公司使用，既协调了一期二期工程的关系，又保证了项目发展的整体性。

案例三：内蒙古赤峰市喀喇沁旗国道306线十家满族乡（莫家店）至牛家营子段公路工程

1、项目简介与运作模式。项目发起类型：政府发起，项目发起人名称：喀喇沁旗交通运输局，发起时间：2016年1月1日。本项目采用公开招标，通过资格预审方式选择社会投资人，交通运输局与中标人签署《合资公司股东协议》，SPV公司政府参股20%，交通运输局与合资公司签订《特许经营协议》，授予SPV公司本项目的特许经营权；同时签订《国道306线十家满乡（莫家店）至牛营子段公路工程PPP项目服务协议》，对项目实施日常监督，政府购买服务，以上总投资估算64510万元，特许经营期为10年。拟采用政府与社会资本合作方式完成項目的投资、融资、建设、运营、维护及移交工作。

2、经验分析。项目采取详细科学的物有所值评价与财产承受能力论证，将事物定性和量化。定性分析中，基本评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素（表1）。针对每个指标，对平均分按照指标权重计算加权得到评分结果81.81分，得到项目采用PPP模式能更好的提升服务质量、提高运营效率、分担政府风险和提升盈利能力，优于政府主导的传统模式。

定量分析中，PSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全牛命周期成本的净现值。PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。PSC值为参照项目的建设和运营维护净成本73820.45万元、竞争性中立调整值O和项目全部风险成本12405.78万元，合计共86236.23万元。PPP值为33726.06万元。VFM（ PSC-PPP） =86236.23-3 3726.06=52510.17万元。根据以上结果：PsC值>PPP值，通过采用PPP模式比采用政府传统采购模式要节约价值52510.17万元，故本项目通过物有所值定量评价，采用PPP模式可行。财产承受能力验证，从2016年到2025年政府股权投资支出额、运营补贴支出额、风险承担支出额和配套投入支出额共计43915.21万元，评估结沦为“通过论证”。各级财政部门在编制年度预算和中期财政规划时，应将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

四、前景展望

（1）从传统城市基础设施建设到遍及城市的每一个角落

国家发改委等的一系列文件出台，如《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发[2016]81号）以及《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）等，为今后通过PPP模式推进公共产品供给项目建设拓展到城市发展的每个角落指明方向、奠定基础，如扩展到智慧社区、养老院、学校的建设等。

（2）从城市建设拓展到特色小镇与现代农业发展

国家发改委与农业部最新颁布的《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经[2016]2574号），在农业资源环境保护与可持续发展领域重点支持PPP模式。国家发改委、住建部等近日联合推出的《关于展开特色小镇培育工作的通知》以及《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》（发改规划[2016]2604号）.国家在特色小镇的建设上重点支持PPP模式的采用。从2016年国家发改委与农业部关于农业领域PPP项目的推广，以及与住房与城乡建设部关于特色小镇建设的推广.可以预测PPP模式无论是在特色小镇建设还是在现代农业发展方面，都具有广泛的发展前景。

（3）从PPP模式的“引进来”到“走出去”

“一带一路”倡议是中国作为负责任的大国，在新的全球发展形势下，提出的一种创新的国际合作发展理念和模式，特别注重市场在资源配置中的决定性作用。PPP模式是一种创新的市场化社会化的公共产品公共服务供给模式，强调创新用好政府与市场两种资源，为经济社会发展增加新动能。用好PPP模式推进“一带一路”战略，符合“一带一路”战略沿线各国推进基础设施建设的需要，是各国实现互惠共赢、共同建设，展开国际经济合作与发展的必然趋势。沿线各国基础设施的建设与供给需求，为我国企业通过PPP模式实现“走出去”，提供了战略发展机遇。

参考文献：

[1]Jicai Liu，Ruolan Gao，Chrles Y.J.Cheah，Jian Luo.Incentive mechanism for inhibiting investors' op-portunistic behavior in PPP projects.2016

[2]Schuyler House.Responsive regulation for waterPPP：Balancing commitment and adaptability in theface of uncertainty.2016

[3]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015，（09）.

[4]孙志毅，荣轶.铁路建设及其投融资模式创新比较研究[J]，亚太经济，2013，（5）.